摘要:
一、對法規位階原則的違反屬於法院依職權審理範圍，因此，即使不是在司法上訴中提出的事宜，也應在司法裁判上訴中對此問題作出審理。
二、在澳門特別行政區，有利於澳門特別行政區而被聘請的具特別資格的非本地勞工不具有其未成年子女在特區逗留的權利。
三、對許可有利於澳門特別行政區而被聘請的具特別資格的非本地勞工家團成員在澳門逗留，行政當局有自由裁量權，即使有關之家團成員為未成年子女亦然。
四、不批准在特區的非本地居民未成年子女逗留的行政行為並沒有違反保護兒童的國際公約。
ACORDAM NO TRIBUNAL DE úLTIMA INST.NCIA DA REGI.O
ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MACAU:
I – Relatório
A interp.s recurso contencioso de anula..o do despacho do Secretário para a
Seguran.a, de 6 de Abril de 2006, que, em recurso hierárquico, confirmou decis.o do
Comandante Substituto do Corpo de Polícia Seguran.a Pública, que indeferiu pedido de
autoriza..o de permanência em Macau do seu filho menor B.
Por acórd.o de 14 de Dezembro de 2006, o Tribunal de Segunda Instancia, (TSI)
negou provimento ao recurso.
Inconformado, interp.e o recorrente recurso jurisdicional para o Tribunal de última
Instancia (TUI), terminando a alega..o com a formula..o das seguintes conclus.es:
I. O objecto do recurso é o acórd.o do TSI que negou pretens.o ao recurso contencioso
interposto de uma decis.o do Senhor Secretário para a Seguran.a;
II. O referido acórd.o ao confirmar a decis.o ent.o recorrida padece dos vícios de
viola..o da lei, designadamente da viola..o da norma do n.o 5 do artigo 8.o da Lei 4/2003, da
insuficiência ou deficit da instru..o e indirectamente e indirectamente do direito de
constitui..o de família.
III. O recorrente é trabalhador n.o residente especializado sendo que a sua contrata..o
foi e é de interesse da RAEM, em fun..o da importancia da D, na actual conjuntura
económica da Regi.o.
IV. Nos termos do n.o 5 do artigo 8.o da Lei n.o 4/2003, trabalhador n.o residente
especializado é aquele que possui determinadas habilidades ou conhecimentos especiais em
determinada prática, actividade, ramo do saber, ocupa..o ou profiss.o.
V. O acto recorrido padece na verdade do vício de viola..o da lei, mormente da norma
do n.o 5 do artigo 8.o da Lei n.o 4/2003, sendo que a sindicancia que foi pedida ao Tribunal a
quo é de mera legalidade.
VI. Estando no ambito da chamada discricionariedade vinculada, a Administra..o terá
de adoptar aquela solu..o que se mostre mais consentanea com a posi..o defendida pela
legisla..o em vigor, in casu a norma do n.o 5 do artigo 8.o da Lei n.o 4/2003.
VII. N.o cabe, pois, a Administra..o decidir da forma que entender ser mais
conveniente atendendo ao seu livre arbítrio, mas sim, escolher a solu..o que se mostre mais
adequado a prossecu..o do interesse público em causa.
VIII. O parecer que sustentou o despacho de indeferimento contem dados
desactualizados em rela..o à remunera..o do recorrente.
IX. A m.e do menor é titular de autoriza..o de permanência nesta RAEM, sendo
portadora do TITNR n.o XXXXXX/XXXX, emitido em 6 de Dezembro de 2005 e se
encontra autorizada a trabalhar, como trabalhadora n.o residente n.o especializada, a favor
do Senhor C até 6 de Dezembro de 2007, auferindo mensalmente um salário de Mop
$2,500.00.
X. A omiss.o de tal factualidade poderá ter estado na origem do indeferimento da
pretens.o do recorrente, embora se admita que o recorrente possa ter a sua quota-parte de
responsabilidade nessa omiss.o.
XI. As insuficiências na instru..o est.o na origem de um deficit de instru..o, que
redunda em erro invalidante da decis.o, n.o só da omiss.o ou preteri..o das diligências
legais, mas também por n.o se tomar em conta na instru..o, factos que fossem necessários
para a decis.o do procedimento, vício e insuficiência que assacamos a decis.o ora recorrida.
XII. Cabia ao Tribunal a quo, e à Entidade Recorrida, decidir em conformidade com o
direito aplicável a Macau e, em particular, dos interesses em causa nos presentes autos.
XIII. Os presentes autos destinam-se, sobretudo, a deferir ou indeferir o direito de a
Crian.a ficar com os seus pais, sabendo-se, e estando demonstrado que os seus pais vivem
em Macau legalmente.
XIV. Ambos os pais da Crian.a em causa nos presentes autos encontram-se a residir na
RAEM com autoriza..o especial para o efeito.
XV. O Governo Central da República Popular da China, no ambito da sua autoridade,
tornou aplicável à RAEM os principais instrumentos internacionais de protec..o dos direitos
da família e da Crian.a.
XVI. A Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a adoptada em
Assembleia Geral das Na..es Unidas em 20 de Novembro de 1989, e tornada aplicável à
RAEM ex. vi do Aviso do Chefe do Executivo n.o 5/2001. Da mesma forma,
XVII. Aviso do Chefe do Executivo n.o 15/2001, Promulgado em 5 de Fevereiro de
2001, tornou aplicável à RAEM o Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais
e Culturais.
XVIII. Estes dois diplomas internacionais representam um compêndio de princípios e
regras fundamentais que, pela sua importancia, e pelos interesses que protegem, n.o podem
ser derrogados pela RAEM por qualquer dos seus poderes Regionais: Político,
Administrativo e Judicial.
XIX. Em especial, e no que respeitam aos direitos das Crian.as, e que foram
directamente violadas pela decis.o em crise, mencionamos as seguintes disposi..es:
a) o princípio do melhor interesse da crian.a, consagrado no artigo 3.° da
Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a;
b) o princípio da N.o discrimina..o, consagrado no artigo 2.° Conven..o das Na..es
Unidas sobre os Direitos da Crian.a;
c) o artigo 10.° do Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais; e
d) o artigo 9.° da Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a.
XX. O artigo 3.°, n.o 1, da Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a
estabelece, muito claramente, que .[...] Todas as decis.es relativas a crian.as, adoptadas por
institui..es públicas ou privadas de protec..o social, por tribunais, autoridades
administrativas ou órg.os legislativos, ter.o primacialmente em conta o interesse superior da
crian.a. [...].
XXI. Independentemente de o Tribunal a quo ter entendido que a decis.o da
Administra..o é insindicável pelos tribunais da RAEM, sob pena de .flagrante viola..o do
princípio da separa..o de poderes., violou o artigo 3.°, n.o 1, da Conven..o das Na..es
Unidas sobre os Direitos da Crian.a em dois momentos essenciais.
XXII. O primeiro porque, ao atribuir total discricionariedade à Administra..o para
deferir ou indeferir tal pedido, n.o cuidou de sindicar do cumprimento ou incumprimento do
referido princípio do melhor interesse da Crian.a, sabendo-se que se trata de uma decis.o
que tem um alvo imediato: a Crian.a (de dois anos).
XXIII. O segundo, porque ponderou o princípio da separa..o de poderes como um
princípio inultrapassável, como se o próprio Tribunal n.o estivesse, desde logo, legitimado e
obrigado pelo referido diploma, a zelar pela protec..o dos direitos do menor.
XXIV. No ambito desde princípio fundamental, cumpre aos Tribunais aferir, em
concreto, se os interesses do menor ficaram ou n.o salvaguardados, sabendo-se que esses
interesses devem ser valorados de forma superior aos demais que se encontrem por valorar.
XXV. Ao atribuir total discricionariedade, e decidir pela insindicabilidade da decis.o
da Administra..o, o Tribunal n.o cuidou de, como era sua obriga..o, de saber se os
interesses da crian.a foram ou n.o salvaguardados.
XXVI. Violou a atribui..o específica de competência no sentido de saber se, ao decidir
da forma como o fez, estaria ou n.o a ponderar positivamente os superiores interesses da
Crian.a.
XXVII. Da mesma forma, o artigo 2.°, nos 1 e 2, da Conven..o das Na..es Unidas
sobre os Direitos da Crian.a consagram o princípio da n.o discrimina..o da Crian.a.
XXVIII. No ambito da legisla..o em vigor na RAEM, um pai titular de um título de
residente n.o permanente pode estender esse direito ao seu agregado familiar, nele se
incluindo, necessariamente, os seus filhos.
XXIX. Ao contrário, e nos termos em que as institui..es recorridas decidiram, numa
situa..o em que ambos os pais da Crian.a em causa nos autos s.o portadores, n.o de um
BIRM, mas de um "blue card", como é vulgarmente referenciado, esta, apesar de os mesmos
pais estarem a viver e trabalhar legalmente na RAEM, é recambiada para a sua terra, para
longe dos seus progenitores que aqui lutam pela sua vida, e pelo futuro do seu filho.
XXX. Esta situa..o constitui uma manifesta discrimina..o da Crian.a, cujo direito a
estar com os seus progenitores é avaliado unicamente no papel ou título de que os pais sejam
portadores.
XXXI. Cabia, pois, à Administra..o e ao próprio Tribunal a quo o dever de verificar se
a decis.o a aplicar, ainda que, o que n.o se concede, que a lei vigente n.o pudesse ser
aplicada de outra forma, se o resultado da mesma se traduziria numa situa..o de
discrimina..o.
XXXII. Isto porque, como é sabido, a Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos
da Crian.a n.o pode ser afastada pela lei interna da RAEM.
XXXIII. A Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a faz parte .da
categoria dos princípios de Direito Internacional Geral ou Comum, que n.o poderia ser
afastada pelos órg.os da RAEM.
XXXIV. Estabelece, por sua vez, a primeira parte do número 3, do artigo 10.o do Pacto
Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais que: .Devem adoptar-se
medidas especiais de protec..o e assistência a favor de todas as crian.as e adolescentes, sem
qualquer discrimina..o por raz.es de filia..o ou qualquer outra condi..o[...].
XXXV. Este preceito, a que a RAEM também se encontra obrigada a cumprir e
defender, proíbe situa..es de discrimina..o por raz.es de filia..o, como a dos autos, como
melhor se descreveu supra.
XXXVI. Ainda que dúvidas houvessem, desde já se chama a V. Exas. particular
aten..o à flagrante viola..o directa do artigo 9.o da Conven..o das Na..es Unidas sobre os
Direitos da Crian.a. Na verdade,
XXXVII. Estabelece o referido preceito que: .Os Estados Partes garantem que a
crian.a n.o é separada de seus pais contra a vontade destes, salvo se as autoridades
competentes decidirem, sem prejuízo de revis.o judicial e de harmonia com a legisla..o e o
processo aplicáveis, que essa separa..o é necessária no interesse superior da crian.a. Tal
decis.o pode mostrar-se necessária no caso de, por exemplo, os pais maltratarem ou
negligenciarem a crian.a ou no caso de os pais viverem separados e uma decis.o sobre o
lugar da residência da crian.a tiver de ser tomada..
XXXVIII. Na situa..o como a dos autos, e em sentido contrário à própria conven..o, é
a Administra..o da RAEM quem promove a separa..o de uma Crian.a de dois anos de seus
pais.
XXXIX. é pois, manifesta a viola..o, por parte da decis.o em crise das normas supra
referidas cujo valor é hierarquicamente superior à Lei interna da RAEM e que esta deve
obediência.
O Ex. mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no qual considera
que deve ser negado provimento ao recurso, já que a Administra..o n.o se pode obrigar a
suportar os efeitos de certos direitos, como os que interferem ou contrariam as políticas
essenciais de controle dos fluxos migratórios que lhe cabe conceber e gerir.
II - Os Factos
O Acórd.o recorrido considerou provados os seguintes factos:
- em 17 de Outubro de 2005, A pediu a autoriza..o especial de permanência do seu
filho menor B, à luz do art.o 8.°, n.o 5, da Lei n.o 4/2003, de 17 de Mar.o;
- em 15 de Novembro de 2005, foi emitido pela Direc..o dos Servi.os para os Assuntos
Laborais ao Corpo de Polícia de Seguran.a Pública (CPSP), parecer negativo à solicitada
autoriza..o de permanência do menor, atendendo nomeadamente ao nível de rendimentos do
requerente, que auferia MOP$5.560,00 por mês como trabalhador n.o residente pela D,
embora o mesmo requerente fosse tido como um trabalhador n.o residente especializado;
- em 6 de Dezembro de 2005, o requerente foi notificado do teor da Informa..o n.o
XXX/XXXX/XXX, de 2 de Dezembro de 2005, do Servi.o de Migra..o do CPSP, para se
pronunciar no prazo de dez dias sobre a opini.o daí constante, no sentido provável de o seu
pedido n.o ser autorizado;
- em 14 de Dezembro de 2005, foi apresentada ao Servi.o de Migra..o do CPSP uma
carta subscrita pelo requerente, pedindo que o seu requerimento sobre o menor fosse
considerado pelas autoridades competentes;
- em 17 de Janeiro de 2006, o Senhor Comandante Substituto do CPSP indeferiu o
pedido de autoriza..o especial de permanência em quest.o, tendo por referência o parecer
desfavorável daquela Direc..o de Servi.os;
- dessa decis.o, interp.s o requerente recurso hierárquico para o Senhor Secretário para
a Seguran.a, o qual lho indeferiu por despacho de 6 de Abril de 2006.
Este é o acto recorrido.
III – O Direito
1. As quest.es a apreciar
1.1 Nas conclus.es XIII a XXXIX os recorrentes suscitaram quest.o nova, nunca antes
abordada por eles, designadamente no recurso contencioso.
Entende o recorrente que o Acórd.o recorrido violou:
a) o princípio do melhor interesse da crian.a, consagrado no artigo 3.° da Conven..o
das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a;
b) o princípio da n.o discrimina..o, consagrado no artigo 2.° Conven..o das Na..es
Unidas sobre os Direitos da Crian.a;
c) o artigo 10.° do Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais; e
d) o artigo 9.° da Conven..o das Na..es Unidas sobre os Direitos da Crian.a.
Ora, os recursos jurisdicionais destinam-se a apreciar a bondade de uma decis.o de que
se recorre e n.o quest.es novas, a n.o ser em matéria de conhecimento oficioso.
Simplesmente, a quest.o suscitada prende-se com a viola..o do princípio da hierarquia
das normas, que é de conhecimento oficioso do Tribunal.
Conhecer-se-á, pois, de tal matéria.1
1.2 A outra quest.o a apreciar é a de saber se, ainda que o interessado – trabalhador
n.o-residente - deva ser considerado trabalhador especializado e a sua contrata..o tenha sido
do interesse da RAEM, nos termos e para os efeitos do art. 8.o, n.o 5 da Lei n.o 4/2003, se a
Administra..o tem o poder discricionário de aceitar ou n.o o pedido de permanência em
1 No Acórd.o de 15 de Novembro de 2006, no Processo n.o 38/2006, decidimos n.o conhecer da quest.o.
Mas aí o recorrente n.o enfatizou devidamente a viola..o do mencionado princípio jurídico.
Macau do filho menor do trabalhador.
é certo que o Acórd.o recorrido n.o conheceu de outra quest.o suscitada pelo
recorrente no recurso contencioso (erro sobre pressupostos de facto, por déficit de instru..o).
Simplesmente, o recorrente n.o arguiu, como lhe competia, a nulidade da senten.a – por
omiss.o de pronúncia – e a mesma n.o é de conhecimento oficioso deste Tribunal.
Limitar-nos-emos, pois, a conhecer da quest.o abordada no Acórd.o recorrido, para
além da outra, atrás referida, de conhecimento oficioso.
2. Autoriza..o especial de permanência na RAEM. Poder vinculado e poder
discricionário. Conceitos indeterminados
O recorrente requereu que, ao abrigo do art. 8.o, n.o 5 da Lei n.o 4/2003, fosse
autorizada a permanência em Macau, de seu filho menor B.
A autoriza..o foi indeferida.
O Acórd.o recorrido entende estar-se perante decis.o proferida no uso de poder
discricionário.
A Lei n.o 4/2003 estabelece os princípios gerais do regime de entrada, permanência e
autoriza..o de residência na Regi.o Administrativa Especial de Macau (RAEM).
O art. 8.o trata da autoriza..o especial de permanência na RAEM.
Disp.e este artigo:
“Artigo 8.o
Autoriza..o especial de permanência
1. A permanência na RAEM pode ser especialmente autorizada para fins de estudo em
estabelecimento de ensino superior, de reagrupamento familiar ou outros similares julgados
atendíveis.
2. O pedido de autoriza..o de permanência para fins de estudo é instruído com
documento comprovativo de inscri..o ou matrícula em estabelecimento de ensino superior
da RAEM, e documento que ateste a dura..o total do curso respectivo.
3. A autoriza..o de permanência para fins de estudo é concedida pelo período normal
de dura..o do curso pretendido frequentar, sendo renovável pelo período máximo de 1 ano.
4. Tratando-se de curso com dura..o superior a 1 ano, a autoriza..o é
obrigatoriamente confirmada pelo menos uma vez por ano, sendo para tal tidos em conta a
efectiva frequência do curso e o aproveitamento escolar.
5. A autoriza..o de permanência do agregado familiar de trabalhador n.o-residente
especializado, cuja contrata..o tenha sido do interesse da RAEM, é concedida pelo período
pelo qual o referido trabalhador estiver vinculado, sob parecer da entidade competente para
2 MARCELLO CAETANO, Manual, vol. cit., p. 214.
A obra e volume citados na nota é Manual de Direito Administrativo, I, 10a ed., Livraria Almedina,
Coimbra, 980.
a autoriza..o da contrata..o de m.o-de-obra n.o-residente.
6. Na pendência de pedido de fixa..o de residência pode o Servi.o de Migra..o
prorrogar a autoriza..o de permanência do interessado a seu requerimento, uma ou mais
vezes, até 30 dias após a decis.o final sobre aquele pedido”.
Trata-se de saber, se a decis.o proferida, ao abrigo dos n. os 1 e 5 do art. 8.o, integra
poder discricionário ou vinculado da Administra..o.
No Acórd.o de 3 de Maio de 2000, no Processo n.o 9/2000, este Tribunal teve
oportunidade de reflectir sobre estes conceitos, distinguindo, ainda, a discricionariedade dos
conceitos indeterminados. Disse-se o seguinte:
“10. é clássica a explica..o que MARCELLO CAETANO2 dá para distinguir os
poderes vinculados e discricionários dos órg.o administrativos: .umas vezes a lei ou os
estatutos regulam as circunstancias em que o órg.o deve exercer o poder que lhe está
confiado, impondo-lhe que actue sempre que concorram essas circunstancias, e determinam o
modo de actuar e o conteúdo do acto.
Outras vezes a norma deixa ao órg.o certa liberdade de aprecia..o acerca da
conveniência e da oportunidade de exercer o poder, e até sobre o modo desse exercício e o
conteúdo do acto, permitindo-lhe que escolha uma das várias atitudes ou solu..es que os
3 MARCELLO CAETANO, ob. e vol. cits., p 490, FREITAS DO AMARAL, ob. e vol cits. , p. 112 e segs.
A obra e volume citados na nota é Direito Administrativo, Vol . II, Lisboa, 1988, e DAVID DUARTE, ob.
cit., p. 343. A obra citada na nota é Procedimentaliza..o, Participa..o e Fundamenta..o: Para uma
Concretiza..o do Princípio da Imparcialidade Administrativa como Parametro Decisório, , Livraria
Almedina, Coimbra, 1996, p. 337.
4 MARCELLO CAETANO, ob. e vol. cits., p. 214 e 215.
5 Na li..o de MARTIM BULLINGER, Verwaltungsermessen im modernen Staat (Deutschland),
Baden-Baden, 1986, p. 149 a 156, citado por MARIA DA GLóRIA F. P.DIAS GARCIA, Da Justi.a
Administrativa em Portugal, Sua Origem e Evolu..o, Lisboa, 1994, p. 645, tais finalidades s.o as de:
- .mbito livre para considera..es estratégicas ou tácticas, como acontece com a polícia, a fim de
adequadamente reagir aos perigos contra a seguran.a e ordem públicas;
termos da lei admitam..
No primeiro caso trata-se de poder vinculado. No segundo, o poder é discricionário.
Cabe aqui referir que, como tem sido assinalado, n.o há, em regra actos totalmente
vinculados, nem actos totalmente discricionários. Em qualquer acto administrativo se
projectam poderes vinculados a par do exercício, em maior ou menor grau, de
discricionaridade, resultando sempre da lei a competência e o fim, isto é o interesse público
fixado ao exercício da competência no caso concreto, ao menos implicitamente3.
No que respeita às finalidades da lei na concess.o do poder discricionário, explica
aquele Professor4 que .a discricionaridade de certos poderes conferidos por lei aos órg.os da
Administra..o traduz o reconhecimento pelo legislador da impossibilidade de prever na
norma toda a riqueza e variedade das circunstancias em que o órg.o pode ser chamado a
intervir e das solu..es mais convenientes consoantes os casos. 5.
- .mbito livre para adaptar a lei a circunstancias especiais do caso concreto, como acontece com uma
licen.a excepcional de constru..o para um caso típico;
- .mbito livre para valora..es técnicas, como é o caso actos tomados na base de dados fornecidos
por comiss.es de peritos de instala..o de centrais nucleares;
- .mbito livre para projectos que concretizam a lei e actos configuradores similares
(discricionariedade do plano);
- .mbito livre para a optimiza..o flexível de presta..es estatais.
6 Ob. cit., p. 351.
Enfim, como refere DAVID DUARTE6 .a existência de uma margem de ac..o permite
a valoriza..o das circunstancias na sua imprevisibilidade, dá espa.o e tempo de manobra e,
para além de se lhe reconhecer uma fun..o relevante de legitima..o administrativa, realiza a
vantagem que resulta da proximidade existente entre o decisor e a situa..o..
11. Uma matéria importante no ambito da discricionariedade, relativamente ao caso em
aprecia..o, é a que se refere aos limites do poder discricionário, por raz.es que est.o
ligadas à sindicabilidade judicial do exercício destes poderes.
As limita..es do poder discricionário podem classificar-se com utiliza..o de vários
critérios.
Quanto ao critério da origem dos limites, costuma distinguir-se entre os limites legais,
os que resultam da própria lei, e a auto-vincula..o, isto é, de normas elaboradas pela própria
Administra..o para disciplinar o uso de determinado poder discricionário.
7 Ob. cit., p.499. A obra citada na nota é Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos, Coimbra, Livraria Almedina, 1987.
8 BERNARDO DINIZ DE AYALA, ob. cit., p. 176. A obra citada na nota é O (Défice de) Controlo
Judicial da Margem de Livre Decis.o Administrativa, Lisboa, Lex, 1995.
9 BERNARDO DINIZ DE AYALA, ob. cit., p. 176 a 178.
Outra classifica..o distingue entre limites internos e limites externos.
De acordo com J. M. SéRVULO CORREIA7, .por limites internos da
discricionariedade, entendem-se os factores que condicionam a própria escolha entre as
várias atitudes possíveis, fazendo com que algumas deixem de o ser nas circunstancias
concretas..
Os limites externos ser.o os restantes, os que se referem à orienta..o dos poderes de
livre decis.o a priori e ao seu controlo a posteriori8.
Entre estes limites externos, costuma referir-se a densidade normativa mínima.
A lei fundamental, por vezes, determina que certas matérias estejam reservadas à lei.
Nestes casos, a atribui..o de poderes discricionários à Administra..o deve conter uma
exigência de densidade normativa mínima9.
Mas n.o só nos casos de reserva de lei se deve exigir tal densidade normativa mínima à
norma que concede o poder discricionário. .O princípio da legalidade, na mesma vertente em
que materializa a exigência de um título de decis.o, n.o se limita, no entanto, a uma mera
permiss.o decisória. Simultaneamente, por raz.es de densidade substantiva, a legalidade
exige que o suporte da decis.o contenha uma intensidade razoável de pré-determina..es, sob
10 DAVID DUARTE, ob. cit., p. 344, que acrescenta que a norma deve ser determinada, n.o sendo
possível que a habilita..o decisória seja a do exemplo caricaturalmente utilizado por JESCH: “A
Administra..o tem a faculdade de poder fazer tudo aquilo que considere necessário para a prossecu..o do
interesse público”.
11 J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., p. 493. Cfr, sobre esta matéria, também, MARCELLO
CAETANO, ob. e vol. cits., p. 214.
pena de frustra..o da própria ratio do princípio10..
No que respeita aos limites internos, o primeiro será o da vincula..o ao fim, .a
necessidade de conformar o exercício da discricionariedade com o interesse público visado
pela norma que a concede11..
O desvio de poder é o vício típico do exercício de poderes discricionários.
Dispunha o art. 19.o da Lei Organica do STA que .o exercício de poderes
discricionários só pode ser atacado contenciosamente com fundamento em desvio de poder.,
existindo este sempre .que o motivo principalmente determinante da prática do acto
recorrido n.o condizia com o fim visado pela lei na concess.o do poder discricionário. (§
único do referido art. 19.o).
Dispondo a lei (art. 6.o do ETAF) que os recursos contenciosos s.o de mera legalidade e
que o exercício de poderes discricionários só pode ser atacado contenciosamente com
fundamento em desvio de poder, daqui resulta que os tribunais n.o controlam o mérito da
decis.o discricionária da Administra..o.
12 Sobre esta matéria, M. ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, vol. I, 1980, Livraria
Almedina, Lisboa, p. 255 e segs.
12. No que toca aos restantes limites internos do poder discricionário, interessa-nos
destacar a consagra..o dos princípios jurídicos por que a Administra..o deve nortear a sua
actividade.
De acordo com os arts. 5.o e 6.o do CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 35/94/M, e
vigente à data da prática do acto impugnado, no exercício da sua actividade, a Administra..o
deve observar os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justi.a e da
imparcialidade.
Estes s.o, pois, limites internos do poder discricionário, factores que condicionam a
própria escolha do decisor entre as várias atitudes possíveis12.
Entre tais princípios, os que, à partida, podem estar em causa no nosso caso ser.o os da
proporcionalidade e da justi.a. O nosso exame limitar-se-á a estes.
O CPA prevê o princípio da proporcionalidade no seu art. 5.o, n.o 2, estabelecendo que
.as decis.es da Administra..o que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente
protegidos dos particulares só podem afectar essas posi..es em termos adequados e
proporcionais aos objectivos a realizar..
N.o cabe aqui fazer a história da génese do princípio ou a sua fundamenta..o filosófica.
13 VITALINO CANAS, Princípio da Proporcionalidade, in Dicionário Jurídico da Administra..o
Pública, vol VI, Lisboa, 1994, p. 616, que se seguirá de perto na exposi..o subsequente.
Como refere VITALINO CANAS13 o princípio da proporcionalidade só poderá
aplicar-se na aprecia..o de comportamentos em que o autor goze de uma certa margem de
escolha.
A doutrina tem dissecado o princípio em três subprincípios, da idoneidade, necessidade e
proporcionalidade, em sentido estrito, ou de equilíbrio.
A avalia..o da idoneidade de uma medida é meramente empírica, podendo sintetizar-se
na seguinte pergunta: a medida em causa é capaz de conduzir ao objectivo que se visa?
Aceitando-se que uma medida é idónea, passa a verificar-se se é necessária.
O centro das preocupa..es desloca-se para a ideia de compara..o. Enquanto na
máxima da idoneidade se procurava a certifica..o de uma rela..o causal entre um acto de um
certo tipo e um resultado que se pretende atingir, na máxima da necessidade a opera..o
central é a compara..o entre uma medida idónea e outras medidas também idóneas. O
objectivo da compara..o será a escolha da medida menos lesiva.
.A aferi..o da proporcionalidade, em sentido estrito, p.e em confronto os bens,
interesses ou valores perseguidos com o acto restritivo ou limitativo, e os bens, interesses ou
valores sacrificados por esse acto. Pretende-se saber, à luz de parametros materiais ou
axiológicos, se o sacrifício é aceitável, tolerável. Para alguns, esta opera..o assemelha-se
14 VITALINO CANAS, ob. cit., p. 628.
15 Sobre o emprego no princípio da proporcionalidade da contabiliza..o custos-benefícíos (ou
vantagens) pelo Conselho de Estado francês, cfr. J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., p. 75, que enumera,
a p. 114 e segs. da mesma obra, os elementos do princípio em termos semelhantes aos tra.ados acima.
16 DAVID DUARTE, ob. cit., p. 323.
externamente à análise económica dos custos/benefícios de uma decis.o. Se o custo (leia-se
o sacrifício de certos bens, interesses ou valores) está numa propor..o aceitável com o
benefício (leia-se a satisfa..o de certos bens, interesses ou valores) ent.o a medida é
proporcional em sentido estrito.14 15.
O CPA determina no art. 6.o que.no exercício da sua actividade, a Administra..o
Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em rela..o..
13. N.o se têm suscitado dúvidas tanto na doutrina como na jurisprudência, que os
tribunais podem fiscalizar o respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade,
da justi.a e da imparcialidade. A dúvida está em saber em que medida dever.o os
tribunais intervir nesta matéria.
DAVID DUARTE16, referindo-se à proporcionalidade em sentido estrito, .que engloba a
técnica do erro manifesto de aprecia..o, técnica jurisdicional francesa que compreende, em
termos avaliativos, para além do erro na qualifica..o dos factos, a utiliza..o de um critério
decisório proporcional que se revela numa decis.o desequilibrada entre o contexto e a
finalidade. O erro manifesto de aprecia..o, na vertente de controlo da adequa..o da decis.o
17 O mesmo autor, ob. cit., p. 323, nota 205, a propósito da quest.o de saber qual a medida da
desproporcionalidade que uma decis.o deve ter para poder ser controlada pelo tribunal, cita uma decis.o
judicial britanica de 1945 (Associated Provincial Picture House Ltd. v. Wednesbury Corporation), que criou
um standard aplicável à medida da interven..o judicial, estabelecendo que “if an authority`s decision was
so unreasonable that no reasonable authority could ever have como to it, then the courts can interfere”.
18 Ob. cit., p. 642.
No mesmo sentido, M. ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 256 e 257 e J.C. VIEIRA DE ANDRADE,
O Dever da Fundamenta..o Expressa de Actos Administrativos, Livraria Almedina, Coimbra, 1991, p. 137.
19
20 Cfr. ANDRé GON.ALVES PEREIRA, ob. cit., p. 216 e segs., (A obra citada na nota é Erro e
aos factos…é, como meio de controlo do conteúdo da decis.o, um dos degraus mais elevados
da interven..o do juiz na discricionariedade administrativa. E, por isso, só é utilizável na
medida da evidência comum da despropor..o17. (o sublinhado é nosso).
Nas mesmas águas navega MARIA DA GLóRIA F. P. DIAS GARCIA18 defendendo
que.em face da fluidez dos princípios (da proporcionalidade, da igualdade, da justi.a), só s.o
justiciáveis as decis.es que, de um modo intolerável, os violem19. (o sublinhado é nosso).
O novo CPAC, no seu art. 21.o, n.o 1, alínea d), embora n.o aplicável à situa..o dos
autos, a respeito dos fundamentos do recurso contencioso refere-se ao .erro manifesto ou a
total desrazoabilidade no exercício de poderes discricionários..
14. Importa, agora, distinguir a discricionariedade dos conceitos indeterminados.
Para tal, afigura-se conveniente partir da natureza do poder discricionário.
Sobre esta quest.o, existem, fundamentalmente três teses20.
Ilegalidade no Acto Administrativo, Lisboa, ática, 1962), MARCELLO CAETANO, ob. e vol. cits., p. 215,
MARIA LUíSA DUARTE, A Discricionariedade Administrativa e os Conceitos Jurídicos Indeterminados,
in Boletim do Ministério da Justi.a, n.o 370, p. 42 e BERNARDO DINIZ DE AYALA, ob. cit., p. 108.
21 ANTóNIO FRANCISCO DE SOUSA, .Conceitos Indeterminados. no Direito Administrativo,
Livraria Almedina, Coimbra, 1994, p. 23.
Para uma, a discricionariedade consiste na liberdade da Administra..o na
interpreta..o de conceitos vagos e indeterminados.
Para outra, a discricionariedade é, basicamente, vincula..o da Administra..o a
normas extrajurídicas que podem ser técnicas, científicas ou normas de boa administra..o.
Outra tese, que é a adoptada pela generalidade da doutrina, vê na discricionariedade
uma liberdade de decis.o reconhecida por lei à Administra..o, a fim de que esta escolha
entre vários comportamentos possíveis o que lhe aparecer mais adequado à prossecu..o do
interesse público.
Apreciemos a figura dos conceitos indeterminados.
Como refere ANTóNIO FRANCISCO DE SOUSA21 a express.o conceito
indeterminado pretende referir aqueles conceitos que se caracterizam por um elevado grau de
indetermina..o. A estes op.em-se os conceitos determinados, sendo os relativos a medidas
(metro, litro, hora) ou a valores monetários (pataca, dólar norte-americano) os conceitos mais
determinados.
Quase todos os conceitos jurídicos contêm algum grau de indetermina..o, de tal sorte
22 Citado por F. AZEVEDO MOREIRA, Conceitos Indeterminados: Sua Sindicabilidade
Contenciosa Em Direito Administrativo, Revista de Direito Público, Ano I, n.o 1, Novembro de 1985, p. 34.
23 J. BAPTISTA MACHADO, Introdu..o ao Direito e ao Discurso Legitimador, Livraria Almedina,
Coimbra, 1995, p. 114.
24 ROGéRIO SOARES, Administra..o Pública e Controlo Judicial, in Revista de Legisla..o e
Jurisprudência, Coimbra, ano 127.o, p. 230.
que PHILLIP HECK22 sublinhou que os conceitos absolutamente determinados seriam muito
raros no direito.
A utiliza..o pelo legislador de conceitos indeterminados constitui expediente de que
aquele se serve por motivos vários, como para .permitir a adapta..o da norma à
complexidade da matéria a regular, às particularidades do caso ou à mudan.a das situa..es,
ou para facultar uma espécie de osmose entre as máximas ético-sociais e o Direito, ou para
permitir levar em conta os usos do tráfico, ou, enfim, para permitir uma “individualiza..o”
da solu..o23..
ROGéRIO SOARES24 acentua que o legislador utiliza prodigamente os conceitos
indeterminados perante as complexidades da sociedade moderna.
Pois bem, a distin..o fundamental entre discricionariedade e conceitos
indeterminados está em que, enquanto no primeiro caso, o órg.o tem uma liberdade
actua..o quanto a determinado aspecto, no segundo caso estamos perante uma actividade
vinculada, de mera interpreta..o da lei, com base nos instrumentos da ciência jurídica.
Aqui, nos conceitos indeterminados, n.o há liberdade. Logo que se apure qual a
interpreta..o correcta da norma - e em direito só há uma interpreta..o correcta em cada
25 ANDRé GON.ALVES PEREIRA, ob. cit., p. 217.
26 M. ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit., p. 246.
27 J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., 332.
caso – o aplicador da lei tem de a seguir necessariamente.
Por isso, ANDRé GON.ALVES PEREIRA25referiu que .a discricionariedade come.a
onde acaba a interpreta..o..
Deste modo, quando se conclua que a tarefa a efectuar é apenas a de interpretar a lei, o
tribunal pode fiscalizar a aplica..o do direito feita pela Administra..o.
No entanto, a doutrina cedo detectou que ao lado dos conceitos indeterminados que se
traduzem na mera interpreta..o da lei, há um outro grupo de situa..es em que se mostra que
a inten..o da lei é a de pretender .deixar ao órg.o administrativo a escolha dos
pressupostos quando os define através de no..es vagas ou indeterminadas26..
Este segundo grupo é que J. M. SéRVULO CORREIA27 considera que s.o os
verdadeiros conceitos indeterminados, ou conceitos indeterminados puros.
A doutrina alem., a partir dos anos cinquenta avan.ou com a constru..o de doutrinas
com vista a delimitar os casos em que a aplica..o de conceitos indeterminados envolve o
exercício de capacidade de aprecia..o própria da Administra..o, n.o sindicável pelos
tribunais.
Foi assim que BACHOF lan.ou a célebre teoria da margem de livre aprecia..o,
28 J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., 122.
29 J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., 131 e 136.
30 J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., 119.
definindo-a como o ambito dentro do qual se reserva à Administra..o uma margem para a
livre aprecia..o dos pressupostos da sua actua..o. Para o Professor alem.o nem todo o
conceito indeterminado confere uma margem de livre aprecia..o à Administra..o, sendo ao
legislador que incumbe escolher os casos em que assim sucederá.28
Posteriormente, WALTER SCHMIDT, veio defender que .a avalia..o de pressupostos
que integram a situa..o concreta, para efeito da sua subsun..o em conceitos indeterminados
que figuram na hipótese da norma, reduz-se sempre a um problema de prognose, quer se trate
de avalia..o de qualidades de pessoas ou coisas, quer, directamente, da estimativa sobre a
evolu..o futura de processos sociais…
à luz desta constru..o, a .margem de livre decis.o. reduz-se aos casos de
discricionariedade e de aplica..o isolada de conceitos de prognose: a aplica..o de todos os
outros elementos do .Tatbestand. de uma norma jurídica é inteiramente sindicável pelos
tribunais.29.
Seguindo a doutrina de WALTER SCHMIDT, J. M. SéRVULO CORREIA30
explicitou que .a aplica..o do conceito indeterminado tipo ao caso concreto (Anwendung)
envolve a emiss.o de juízos de valor que inevitavelmente contêm elementos subjectivos,
muitos deles integrados numa prognose. A prognose é um raciocínio através do qual se avalia
a capacidade para uma actividade futura, se imagina a evolu..o futura de um processo social
31 J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., p. 136.
ou se sopesa a perigosidade de uma situa..o futura…
O juízo de prognose respeita à subsun..o da situa..o concreta no conceito encerrado na
previs.o da norma (Tatbestand) e n.o à interpreta..o em abstracto de tal conceito. Assim, por
exemplo, vigora na República Federal (Alem.) uma norma jurídica que determina que deverá
ser recusada a licen.a de instala..o de um estabelecimento hoteleiro quando os factos
(Tatsachen) justificarem a suposi..o de que o requerente n.o merece confian.a
(Zuverl.ssigkeit) necessária para o desempenho de tal actividade industrial. O conceito
indeterminado .confian.a. carece de ser interpretado e o modo do seu entendimento em
abstracto é revisível pelo tribunal. Mas o juízo, perante os pressupostos de facto, sobre se o
requerente merece ou n.o a necessária confian.a é um juízo de prognose, visto que envolve
uma aprecia..o da hipotética conduta futura do requerente no desempenho da actividade
pretendida..
Acresce que, para o mesmo autor, os conceitos indeterminados do 1.o tipo, que n.o
envolvam juízos de prognose s.o determinados, porque o seu conteúdo é apurável através de
métodos teorético-discursivos.31
Por outro lado, aos conceitos indeterminados do 2.o tipo, aqueles em que se revela a
inten..o de conferir uma margem de livre aprecia..o à Administra..o, devem aplicar-se as
regras já estudadas a propósito dos limites e da fiscaliza..o judicial do exercício de poderes
32 Neste sentido, DAVID DUARTE, ob. cit., p. 368 e J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., p. 499.
33 WALTER SCHMIDT, citado por J. M. SéRVULO CORREIA, ob. cit., p. 136.
”
discricionário32, afirmando-se que, embora estruturalmente diferenciáveis, discricionariedade
e conceitos jurídicos indeterminados s.o unificáveis em termos de regime jurídico.33
3. Limites do poder discricionário. Princípios da igualdade, da proporcionalidade,
da justi.a
Estamos em condi..es de aplicar as considera..es expostas ao caso dos autos.
A permanência na RAEM pode ser autorizada ao agregado familiar de trabalhador
n.o-residente especializado, cuja contrata..o tenha sido do interesse da RAEM.
Na aprecia..o do conceito trabalhador especializado a Administra..o n.o goza de
qualquer margem de livre aprecia..o, embora se trate de conceito com algum grau de
indetermina..o. N.o se mostra que a inten..o da lei tenha sido a de deixar ao órg.o
administrativo a escolha dos pressupostos do conceito. Aqui a interpreta..o da Administra..o
é sindicável pelo Tribunal.
No outro segmento da norma (trabalhador cuja contrata..o tenha sido do interesse da
RAEM) também n.o se configura qualquer atribui..o de poder discricionário. O Tribunal
pode apurar se se mostra que o trabalhador foi autorizado a exercer a sua actividade em
Macau, por haver nisso interesse para a RAEM.
Mas ainda que a Administra..o conclua que trabalhador n.o-residente é especializado e
que a sua contrata..o foi do interesse da RAEM, n.o está obrigada a autorizar a permanência
do seu agregado familiar em Macau. O n.o 1 do art. 8.o da Lei n.o 4/2003, designadamente pela
utiliza..o do vocábulo “pode”, mostra que se pretendeu conferir à Administra..o o poder de
autorizar ou n.o autorizar a permanência da família do trabalhador em Macau. O que bem se
compreende, já que por raz.es de seguran.a ou outras, os familiares podem ser indesejáveis
na Regi.o. Por outro lado, a decis.o discricionária há-de ter, também, em conta o interesse do
trabalho do n.o-residente para a RAEM. Por isso é que antes da decis.o da Autoridade de
Seguran.a, deve ser emitido parecer da entidade competente para a autoriza..o da contrata..o
de m.o-de-obra n.o-residente (n.o 5 do art. 8.o da Lei n.o 4/2003).
Quer dizer, para que o trabalhador possa beneficiar da autoriza..o tem de ser trabalhador
especializado. Mas como se sabe, há trabalho mais e menos especializado. Esse facto também
será certamente ponderado. Se se tratar de um trabalhador altamente especializado, de vital
interesse para a RAEM, provavelmente o seu agregado familiar será autorizado a permanecer
em Macau, se n.o houver raz.es pessoais que imponham o indeferimento. Já se o interesse do
trabalhador para a RAEM n.o for manifesto, provavelmente, é razoável ver a sua pretens.o
negada, dado o especial condicionalismo físico e geográfico de Macau (território diminuto,
densamente povoado, como se refere adiante).
Ou seja, à Autoridade de Seguran.a pode n.o interessar a permanência em Macau de
determinados familiares de um trabalhador, embora a presen.a deste seja necessária ou
conveniente em Macau. Ent.o, é ao trabalhador que compete optar por permanecer ou n.o na
Regi.o.
O Acórd.o recorrido ao considerar que a decis.o da Administra..o, no segmento
normativo em quest.o, se integra no exercício de um poder discricionário, n.o violou a lei.
O recorrente alega que esta n.o foi a melhor solu..o, em nome do princípio da
igualdade, da jun..o familiar e do direito de constitui..o de família.
Mas n.o cabe ao Tribunal dizer se foi a melhor solu..o, já que o tribunal n.o
administra.
Cabe apenas ao Tribunal apurar – de acordo com os parametros atrás descritos – se
houve viola..o dos limites do poder discricionário.
Ora, n.o se mostra que tenha havido qualquer erro manifesto ou total desrazoabilidade
no exercício dos mencionados poderes discricionários. E n.o se vislumbra em que poderia ter
havido viola..o do princípio da igualdade.
4. A protec..o dos direitos da crian.a
4.1 Apreciemos, finalmente, se o Acórd.o recorrido violou conven..es internacionais
que impedem a discrimina..o de crian.as e a separa..o das crian.as dos pais ou que
protegem as crian.as.
Esta quest.o nunca foi apreciada por este Tribunal. Mas foi antes decidida uma quest.o
conexa e que por isso vale a pena recordar.
No Acórd.o de 10 de Janeiro de 2007, no Processo n.o 39/2006, decidiu-se, a propósito
do mesmo art. 8.o da Lei n.o 4/2003 que os trabalhadores n.o-residentes na Regi.o
Administrativa Especial de Macau, n.o especializados, n.o têm um direito à permanência dos
seus filhos menores na Regi.o.
Neste Acórd.o disse-se o seguinte:
“Os recorrentes entendem que a decis.o recorrida – ao n.o autorizar a permanência dos
filhos da recorrente em Macau - viola o disposto no art. 1.o n.° 1 e 3.o da Lei 6/94/M de 1 de
Agosto, mormente o direito que a lei confere aos cidad.os de constituírem família.
é fora de dúvida que a Lei Básica confere aos residentes a liberdade de contrair
casamento e o direito de constituir família e de livre procria..o (art. 38.o, 1.o parágrafo).
O direito a constituir família significa que duas pessoas de sexo oposto, em idade de
procriar, têm o direito de estabelecer vida em comum.
Recorde-se que de acordo com o n.o 1 do art. 23.o do Pacto Internacional sobre os
Direitos Civis e Políticos, “A família é o elemento natural e fundamental da sociedade e tem
direito à protec..o da sociedade e do Estado”. E, disp.e o n.o 2 do mesmo art. 23.o do
mencionado Pacto que “O direito de se casar e de fundar uma família é reconhecido ao
homem e à mulher a partir da idade núbil”.
Embora o direito a constituir família já implique o direito à livre procria..o, a Lei
Básica reconhece expressamente este último direito.
Os direitos mencionados s.o reconhecidos aos residentes, entendendo-se por estes os
residentes permanentes e os residentes n.o permanentes. Os residentes permanentes têm
direito à residência na Regi.o Administrativa Especial de Macau (RAEM) e os residentes n.o
permanentes n.o têm direito a tal residência (art. 24.o da Lei Básica).
A Lei Básica, no seu art. 43.o, equipara as pessoas que n.o sejam residentes de Macau,
mas se encontrem na Regi.o, aos residentes, para o efeito do gozo dos direitos e liberdades
dos residentes previstos no Capítulo III da Lei Básica.
Contudo, há uma importante diferen.a entre o gozo dos direitos fundamentais previstos
na Lei Básica por parte dos residentes e por parte dos n.o residentes: quanto aos residentes, a
lei ordinária n.o pode restringir o conteúdo dos direitos previstos na Lei Básica, a menos que
esta expressamente o admita. Mas já o pode fazer quanto aos n.o residentes, pois que, nos
termos do referido art. 43.o, o gozo dos direitos fundamentais por parte dos n.o residentes é
feito “em conformidade com a lei”. Quanto aos n.o residentes, a lei – entendendo-se aqui a
express.o como significando lei formal da Assembleia Legislativa - pode prescrever
discrimina..es entre residentes e n.o-residentes e, portanto, pode prever excep..es e
limita..es ao princípio da equipara..o entre residentes e n.o residentes.
De qualquer maneira, ainda que a recorrente fosse uma residente – e n.o é – n.o teria
um direito a que os seus filhos permanecessem em Macau, desde que estes n.o tivessem, por
si, o direito a residir na Regi.o, como é o caso.
é que, se é certo que, tanto a Lei Básica (art. 38.o ), como o art. 1.o, n.o 1 da Lei de Bases
da Política Familiar (Lei n.o 6/94/M, de 1 de Agosto) reconhecem a todos o direito a constituir
família, este direito n.o abrange o direito à permanência dos filhos em Macau.
Uma coisa é a liberdade de contrair casamento e de procriar livremente, que s.o
reconhecidos aos que residam ou permane.am em Macau. Coisa diferente é o direito dos
residentes ou n.o-residentes a ter os seus filhos em Macau, que n.o existe genericamente, a
n.o ser nos casos previstos na lei.
Aliás, como observa a Ex. ma Procuradora-Adjunta, nada obsta a que a recorrente
regresse ao seu país de origem, para tomar conta dos filhos e exercer o seu direito à reuni.o
familiar.
Por outro lado, em outras regi.es ou países – como Portugal - que também reconhecem
o princípio da equipara..o entre nacionais e estrangeiros ou apátridas quanto ao gozo dos
direitos fundamentais e em que existe um direito constitucional à constitui..o de família (art.
36.o, n.o 1 da Constitui..o portuguesa), se considera que “os filhos de um estrangeiro ou
apátrida que resida legalmente em território nacional n.o têm, ipso facto, um direito
34 JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constitui..o Portuguesa Anotada, Coimbra, Coimbra
Editora, Tomo I, 2005, p. 424.
constitucional a residir em Portugal”34.
Por outro lado, o art. 3.o da Lei de Bases da Política Familiar, que reconhece a família
como elemento fundamental da sociedade, também n.o parece ter a virtualidade de derrogar
norma (art. 8.o, n.o 5 da Lei n.o 4/2003), aliás posterior àquela, que só admite a autoriza..o
de permanência do agregado familiar de trabalhador n.o-residente especializado”.
4.2. Vejamos, pois, se o acto administrativo ou o Acórd.o recorrido violaram
conven..es internacionais que protegem as crian.as.
A invoca..o que o recorrente faz de normas de conven..es internacionais que protegem
as crian.as, leva a crer que parte do princípio de que a RAEM tem a obriga..o de proteger
todas as crian.as do Mundo. Mas n.o tem, nem pode ter. Recorde-se que o recorrente é um
n.o-residente que presta trabalho em Macau porque quer e n.o porque a RAEM o tenha
obrigado e o mesmo sucederá com o seu c.njuge, pois, segundo alega, também é uma
n.o-residente. O seu filho, a crian.a em causa nos autos, também é um n.o-residente.
Examinemos mais detidamente as normas invocadas.
Os artigos invocados da Conven..o sobre os Direitos da Crian.a, assinada em Nova
Iorque a 26 de Janeiro de 1990, doravante designada por Conven..o, disp.em o seguinte:
“ARTIGO 2.o
1 - Os Estados Partes comprometem-se a respeitar e a garantir os direitos previstos na
presente Conven..o a todas as crian.as que se encontrem sujeitas à sua jurisdi..o, sem
discrimina..o alguma, independentemente de qualquer considera..o de ra.a, cor, sexo, língua,
religi.o, opini.o política ou outra da crian.a, de seus pais ou representantes legais, ou da sua
origem nacional, étnica ou social, fortuna, incapacidade, nascimento ou de qualquer outra
situa..o.
2 - Os Estados Partes tomam todas as medidas adequadas para que a crian.a seja
efectivamente protegida contra todas as formas de discrimina..o ou de san..o decorrentes da
situa..o jurídica, de actividades, opini.es expressas ou convic..es de seus pais, represen-
tantes legais ou outros membros da sua família.
ARTIGO 3.o
1 - Todas as decis.es relativas a crian.as, adoptadas por institui..es públicas ou privadas
de protec..o social, por tribunais, autoridades administrativas ou órg.os legislativos, ter.o
primacialmente em conta o interesse superior da crian.a.
2 - Os Estados Partes comprometem-se a garantir à crian.a a protec..o e os cuidados
necessários ao seu bem-estar, tendo em conta os direitos e deveres dos pais, representantes
legais ou outras pessoas que a tenham legalmente a seu cargo e, para este efeito, tomam todas
as medidas legislativas e administrativas adequadas.
3 - Os Estados Partes garantem que o funcionamento de institui..es, servi.os e
estabelecimentos que têm crian.as a seu cargo e asseguram que a sua protec..o seja conforme
às normas fixadas pelas autoridades competentes, nomeadamente nos domínios da seguran.a
e saúde, relativamente ao número e qualifica..o do seu pessoal, bem como quanto à exis-
tência de uma adequada fiscaliza..o.
ARTIGO 9.o
1 - Os Estados Partes garantem que a crian.a n.o é separada de seus pais contra a
vontade destes, salvo se as autoridades competentes decidirem, sem prejuízo de revis.o
judicial e de harmonia com a legisla..o e o processo aplicáveis, que essa separa..o é
necessária no interesse superior da crian.a. Tal decis.o pode mostrar-se necessária no caso de,
por exemplo, os pais maltratarem ou negligenciarem a crian.a ou no caso de os pais viverem
separados e uma decis.o sobre o lugar da residência da crian.a tiver de ser tomada.
2 - Em todos os casos previstos no n.o 1 todas as partes interessadas devem ter a
possibilidade de participar nas delibera..es e de dar a conhecer os seus pontos de vista.
3 - Os Estados Partes respeitam o direito de crian.a separada de um ou de ambos os seus
pais de manter regularmente rela..es pessoais e contactos directos com ambos, salvo se tal se
mostrar contrário ao interesse superior da crian.a.
4 - Quando a separa..o resultar de medidas tomadas por um Estado Parte, tais como a
deten..o, pris.o, exílio, expuls.o ou morte (incluindo a morte ocorrida no decurso de
deten..o, independentemente da sua causa) de ambos os pais ou de um deles, ou da crian.a,
o Estado Parte, se tal lhe for solicitado, dará aos pais, à crian.a ou, sendo esse o caso, a um
outro membro da família informa..es essenciais sobre o local onde se encontram o membro
ou membros da família, a menos que a divulga..o de tais informa..es se mostre prejudicial
ao bem-estar da crian.a. Os Estados Partes comprometem-se, além disso, a que a
apresenta..o de um pedido de tal natureza n.o determine em si mesmo consequências
adversas para a pessoa ou pessoas interessadas”.
O art. 10.o do Pacto Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais,
doravante designado por Pacto, por estatui o seguinte:
“ARTIGO 10o
Os Estados Partes no presente Pacto reconhecem que:
1 - Uma protec..o e uma assistência mais amplas possíveis ser.o proporcionadas à
família, que é o núcleo elementar natural e fundamental da sociedade, particularmente com
vista à sua forma..o e no tempo durante o qual ela tem a responsabilidade de criar e educar os
filhos, O casamento deve ser livremente consentido pelos futuros esposos.
2 - Uma protec..o especial deve ser dada às m.es durante um período de tempo razoável
antes e depois do nascimento das crian.as. Durante este mesmo período as m.es trabalhadoras
devem beneficiar de licen.a paga ou de licen.a acompanhada de servi.os de seguran.a social
adequados.
3 - Medidas especiais de protec..o e de assistência devem ser tomadas em benefício de
todas as crian.as e adolescentes, sem discrimina..o alguma derivada de raz.es de paternidade
ou outras. Crian.as e adolescentes devem ser protegidos contra a explora..o económica e
social. O seu emprego em trabalhos de natureza a comprometer a sua moralidade ou a sua
saúde, capazes de p.r em perigo a sua vida, ou de prejudicar o seu desenvolvimento normal
deve ser sujeito à san..o da lei. Os Estados devem também fixar os limites de idade abaixo
dos quais o emprego de m.o-de-obra infantil será interdito e sujeito às san..es da lei”.
4.3. Relativamente ao art. 2.o da Conven..o, pelo qual os Estados Partes se
comprometem a respeitar os direitos previstos na Conven..o a todas as crian.as que se
encontrem sujeitas à sua jurisdi..o, sem discrimina..o alguma de ra.a, cor, sexo, religi.o,
etc, n.o se vislumbra em que é que a RAEM discriminou o filho do recorrente, pois este n.o
alega que a RAEM adopte outra postura contra filhos de n.o-residentes que tenham outra
ra.a, cor, sexo, religi.o.
Quanto ao art. 3.o da Conven..o, segundo o qual todas as decis.es relativas a crian.as,
adoptadas por institui..es públicas ou privadas de protec..o social, por tribunais, autoridades
administrativas ou órg.os legislativos, ter.o primacialmente em conta o interesse superior da
crian.a, também n.o se mostra violado.
A RAEM é um pequeno território com cerca de 28 quilómetros quadrados, onde residem
permanentemente mais de 500.000 pessoas, constituindo assim uma das regi.es com mais alta
densidade populacional, a que acrescem dezenas de milhares de turistas diariamente –
indústria de que Macau n.o pode prescindir.
Face a este condicionalismo, nem a lei fundamental, a Lei Básica, nem as leis internas ou
as conven..es internacionais a que a Regi.o está obrigada, imp.em que a RAEM tenha de
aceitar a residência dos filhos de residentes que, por si, n.o tenham o direito de residir em
Macau, já que com uma área t.o limitada, n.o é possível garantir a seguran.a, a educa..o, a
saúde, a habita..o e o transporte de pessoas, a partir de um certo limite. Est.o em causa,
sobretudo, quest.es de seguran.a interna.
Ora se isto é assim para os filhos dos residentes, fácil é perceber que, por maioria de
raz.o, um n.o-residente que para Macau venha trabalhar, n.o pode ter um direito a que os
seus filhos menores vivam consigo. Está sujeito a que as autoridades de Macau autorizem ou
n.o a permanência, sendo certo que a decis.o discricionária há-de ter em conta, também,
como se disse, o interesse do trabalho do n.o-residente para a RAEM.
O art. 9.o da Conven..o, que garante a n.o separa..o da crian.a dos seus pais, contra a
vontade destes, n.o é manifestamente aplicável. A RAEM n.o imp.e a separa..o do
recorrente do filho. Este apenas n.o tem o direito de residir em Macau. O recorrente pode
continuar a viver com o seu filho. Basta que deixe de trabalhar em Macau e regresse ao seu
país de origem.
Relativamente ao art. 10.o do Pacto, que respeita à obriga..o dos Estados Partes de
protegerem a família, valem aqui as considera..es feitas no Acórd.o de 10 de Janeiro de
2007, atrás transcrito.
Em conclus.o, n.o se mostram violadas as normas invocadas.
IV - Decis.o
Face ao expendido, nega-se provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justi.a em 6 UC.
Juízes: Viriato Manuel Pinheiro de Lima (Relator) – Sam Hou Fai – Chu Kin
A Magistrada do Ministério Público
presente na conferência: Song Man Lei
附：中文文本
澳門特別行政區終審法院
合議庭裁判
一、概述
甲，對2006年4月6日保安司司長所作的批示提起撤銷性司法上訴，
該批示在訴願中確認了治安警察局代局長不批准上訴人的未成年兒子乙
在澳門逗留的申請的決定。
中級法院透過於2006年12月14日作出的合議庭裁判，裁定駁回上
訴。
上訴人不服上述裁判，向終審法院提出司法裁判的上訴，提出以下結
論以結束其上訴陳述：
(一) 本上訴的標的是中級法院的合議庭裁判，該裁判否決了針對保
安司司長的決定而提起的司法上訴中的請求；
(二) 上述合議庭裁判在確認被上訴決定時沾有違反法律的瑕疵，尤
其是違反第4/2003號法律第8條第5款規範，預審不足或缺陷以及直接
和間接地侵犯了組織家庭的權利的瑕疵；
(三) 上訴人是具特別資格的外地勞工，在本地區現時的經濟形勢
下，就丁的重要性而言，其聘任無論是過往或現在均有利於澳門特別行政
區；
(四) 根據第4/2003號法律第8條第5款的規定，具特別資格的外地
勞工是指那些對特定經驗、業務、知識領域或職業等具特定技能或特別知
識的工作人員；
(五) 事實上，被上訴行為確實沾有違反法律，就是違反第4/2003號
法律第8條第5款規範的瑕疵，因此向原審法院所請求的是單純合法性審
查；
(六) 我們現在所談論的就是所謂的受限制的自由裁量權範疇，行政
當局必須採取現行法律所維護的立場中較為適當的解決辦法，本案中，即
第4/2003號法律第8條第5款的規定；
(七) 因此，行政當局不得考慮到其自由裁量而以其認為最合適的方
式作決定，而應該選擇一個更符合公共利益的解決方法；
(八) 支持不批准批示的意見書內所載的上訴人薪酬資料是未經更新
的；
(九) 未成年人的母親獲批准在澳門特別行政區逗留，持有於2005年
12月6日發出編號為第XXXXXX/XXXX號的非本地勞工身份卡，並獲
准以非專業外地勞工的身份為丙先生工作至2007年12月6日止，每月薪
金為2.500,00澳門元；
(十) 遺漏上述事實可能會導致上訴人的請求不成立，即使認同上訴
人在遺漏有關事實方面亦可能須要負上部份責任；
(十一) 預審上的不足是造成一個預審缺陷的原因，結果導致決定無
效的錯誤，不單止是遺漏或忽略了法定的措施，而且在預審中亦沒有考慮
對作出程序上的決定屬必要的事實，這就是我們指責有關決定的瑕疵和不
足；
(十二) 原審法院和被上訴實體應按照澳門適用的法律，尤其是在本
案中的利益來作出決定；
(十三) 本案尤其是為了裁定兒童跟隨其父母的權利成立或不成立，
眾所週知，從卷宗可見其父母均合法地在澳門生活；
(十四) 本案兒童的父母均獲特別批准在本澳居住；
(十五) 中國中央人民政府在其權力範圍內將保護家庭及兒童權利的
基本國際協約適用於澳門特別行政區；
(十六) 通過第5/2001號行政長官公告，1989年11月20日在聯合國
全體會議通過的《聯合國兒童權利公約》在澳門特別行政區適用；
(十七) 透過同樣方式，2001年2月5日發佈的第15/2001號行政長
官公告，將《經濟、社會與文化權利國際公約》適用於澳門特別行政區；
(十八) 上述兩條國際公約代表一套基本原則和規則的綱要，基於其
重要性以及其所保護的利益，澳門特別行政區不得以其地區性的政治、行
政及司法的權力將該等公約廢除；
(十九) 關於兒童權利及直接被有關決定違反的權利方面，我們特別
提出以下規定：
a) 《聯合國兒童權利公約》第3條規定的兒童的最佳利益原則；
b) 《聯合國兒童權利公約》第2條規定的禁止差別待遇原則；
c) 《經濟、社會與文化權利國際公約》第10條；及
d) 《聯合國兒童權利公約》第9條。
(二十) 《聯合國兒童權利公約》第3條第1款非常清楚地規定：“[...]
公共或私人的社會福利機構、法院、行政當局或立法機關主持的關於兒童
的事務，均應以兒童的最佳利益為優先考慮[...]＂；
(二十一) 除了原審法院認為行政當局的決定不受澳門特別行政區法
院審查，否則將導致｀明顯違反分權原則＇外，在兩個基本的層面上違反
了《聯合國兒童權利公約》第3條第1款的規定；
(二十二) 首先，在賦予行政當局完全的自由裁量權去決定有關請求
成立與否時，沒有想過要對是否有履行上述兒童最佳利益原則進行司法調
查，而我們都知道有關決定的直接對象是一個(兩歲大的)兒童；
(二十三) 其次，由於已考慮到分權原則是作為一個不得逾越的原
則，彷佛法院本身由始至終沒有被上述法規賦予合法性及強制性關注未成
年人的權利的保護；
(二十四) 在上述基本原則的範疇內，法院的職責在於具體地考量未
成年人的利益是否得到保障，眾所週知，這些利益應該被視為高於其他被
考慮的利益；
(二十五) 在賦予完全的自由裁量權並裁定行政當局的決定具不可審
查性時，法院並沒有履行作為其職責的考慮兒童的利益是否得到保障；
(二十六) 在以上述方式作出決定時，已違反核查是否有實際考慮兒
童的最佳利益這方面的權限的特別職責；
(二十七) 同時，《聯合國兒童權利公約》第2條第1款及第2款規定
禁止差別待遇原則；
(二十八) 澳門特別行政區現行法律規範中，一個持有非永久本地居
民身份證的父親，其權利得延伸至其家團，當中，必然地包括其子女；
(二十九) 相反，根據被上訴機關所作出的決定，在有關兒童的父母
雙方均持有俗稱“藍卡＂(不是澳門居民身份證)的情況下，即使其父母均
在澳門特別行政區合法地居住及工作，仍然將這名兒童遣回其故鄉，使該
名兒童遠離在本地謀生及為其兒子的將來拼搏的家長；
(三十) 上述情況對有關兒童構成一種明顯的歧視，該名兒童與其長
輩在一起的權利僅根據其父母所持的文件或證據作出評定；
(三十一) 即使有關申請不獲批准而現行的法律亦不得以其他的方式
被適用，行政當局及原審法院亦有責任查究所作的不批准決定是否導致一
種歧視的結果；
(三十二) 眾所週知，這是因為《聯合國兒童權利公約》不得被澳門
特別行政區的內部法律排除；
(三十三) 《聯合國兒童權利公約》為一般或普遍國際法律原則位階
的組成部份，不得被澳門特別行政區的機關排除；
(三十四) 另一方面，《經濟、社會與文化權利國際公約》第10條第3
款第一部份規定“......應為所有兒童和少年採取特殊的保護和協助措施，
不得因出身或其他理由而有任何歧視.....＂；
(三十五) 上述規則，澳門特別行政區亦必須遵守及維護，禁止因其
出身而有任何歧視(正如之前詳述的本案的情況)；
(三十六) 儘管可能有疑問，現懇請閣下特別注意，《聯合國兒童權利
公約》第9條公然被直接違反的情況；事實上，
(三十七) 上述規則規定：“簽約國得違反父母之意思，保護兒童不
與其父母分離，但當局若經法院審查後循合法程序裁定兒童與其父母分離
對兒童為有利者，不在此限。兒童父母虐待、遺棄或在父母離異時，該項
裁決尤有其必要性，此時，該兒童之住所應一併裁定＂；
(三十八) 在本案情況中，剛好與公約本身的意思相反，是澳門特別
行政區的行政當局促使一名兩歲大的兒童與其父母分離；
(三十九) 因此，有關決定明顯違反了上述法規，該等法律規範的法
律位階高於澳門特別行政區的內部法律，而這些內部法律必須服從該等法
律規範的。
檢察院司法官出具意見書，認為應該駁回有關上訴，因為行政當局不
能被迫去承擔某些權利的後果，例如那些干涉或與由其批准和管理的有關
人口遷徙控制基本政策相違背的權利的後果。
二、事實
被上訴合議庭裁判認定的事實如下：
－2005年10月17日甲請求按照3月17日第4/2003號法律第8條第
5款的規定給予其兒子乙逗留的特別許可；
－2005年11月15日勞工事務局就上述未成年人的逗留申請向治安
警察局發出不同意的意見，當中，尤其係考慮到上訴人的入息水平，上訴
人是丁的非本地勞工，月薪5.560,00澳門元，即使上訴人被視為一名非本
地的專業勞工；
－2005年12月6日，上訴人被通知治安警察局入境事務處2005年
12月2日第XXX/XXXX/XXX號通知書的內容，著其於10日內對有關通
知書內就其請求不獲批准的內容發表意見；
－2005年12月14日，上訴人向治安警察局入境事務處遞交申請信，
請求有權限當局能考慮其有關未成人的請求；
－2006年1月17日，治安警察局代局長考慮了勞工事務局的不贊成
意見後，否決有關逗留的特別許可的申請；
－上訴人就有關決定向保安司司長提起訴願，隨後，被2006年4月
6日作出的批示所否決。
這就是被上訴之行為。
三、法律
1. 要審理的問題
1.1. 在第八至三十九項陳述結論中，上訴人提出了他們之前從未觸及
的新問題，尤其在司法上訴中。
上訴人認為被上訴裁判違反了：
a)《聯合國兒童權利公約》第3條規定的兒童的最佳利益原則；
b)《聯合國兒童權利公約》第2條規定的禁止差別待遇原則；
c)《經濟、社會與文化權利國際公約》第10條；及
d)《聯合國兒童權利公約》第9條。
然而，司法裁判之上訴旨在對被上訴決定的合理性作出審理，而不是
新的問題，除非屬於依職權審理的事宜。
但所提出的新問題與違反法規位階原則有關，屬於依職權審理範圍。
因此對該事宜進行審理。1
1.2. 另一個要審理的問題是想知道，即使利害關係人──非本地勞工
──根據並為第4/2003號法律第8條第5款之效力，應被視為具特別資
格勞工，而其聘任有利於澳門特別行政區，行政當局是否有自由裁量權去
接受或否決該勞工未成年兒子在澳門逗留的請求。
被上訴之裁判確實上也沒有審理上訴人在司法上訴中提出的另一個
問題(因預審之不足而導致事實要件之錯誤)，但上訴人沒有提出(應由其做
的)判決無效之質疑──因為審判遺漏──此一問題並非本法院依職權審
理的。
因此，除前面提到的依職權審理的另一問題外，我們僅審理在被上訴
裁判中觸及的問題。
1 於2006年11月15日在第38/2006號上訴案中所作的合議庭裁判，我們決定不審理該問題。但該案
之上訴人沒有適當地強調違反所提到的法律原則。
2. 在澳門特別行政區逗留的特別許可．受限制權力和自由裁量權．
不確定概念
上訴人根據第4/2003號法律第8條第5款申請許可其未成年兒子乙
在澳門逗留。
該許可被否決了。
被上訴裁判認為屬於在行使自由裁量權過程中所作出的決定。
第4/2003號法律規定了在澳門特別行政區進入、逗留和居留許可的
制度的一般原則。
第8條處理在澳門特別行政區逗留的特別許可。
這條規定：
“第八條
逗留的特別許可
一、對於在高等院校求學、家庭團聚或其他可予考慮的類似情況，可
給予在澳門特別行政區逗留的特別許可。
二、為求學目的而提出的逗留許可申請，須附同證明已在澳門特別行
政區高等院校報名或註冊的文件，以及證明擬修讀整個課程期間的文件。
三、因求學目的而給予的逗留許可，其期限與擬修讀課程的正常期間
相同，並最多可續期一年。
四、如課程為期超過一年，逗留許可須至少每年確認一次；在確認逗
留許可時，須考慮學生的實際上課率及學業成績。
五、如聘用具特別資格的外地勞工有利於澳門特別行政區，經聽取有
權限許可聘用外地勞工的實體的意見後，可批給該勞工家團成員與該勞工
聘用期限相同的逗留許可。
六、在定居申請待決期間，應利害關係人申請，出入境事務廳可一次
或多次延長其逗留許可，但不得超過就上述申請作出最終決定後三十
日＂。
要想知道的是，根據第8條第1和5款作出的決定，是否屬於行政當
2 參考MARCELLO CAETANO的《Manual》上提書卷第214頁。
在註腳中所提到的著作和卷冊是《Manual de Direito Administrativo》，第一卷，第十版，Almedia書局，
科英布拉，第980頁。
局的自由裁量權或者受限制權力的範圍。
於2000年5月3日在第9/2000號上訴案所作的裁判中，本法院有機
會就這些概念作出回顧，還就不確定概念與自由裁量進行區別，作出如下
陳述：
“10. 為區別行政機關的限制權力和自由裁量權，MARCELLO
CAETANO2作出了經典的解釋：｀有時候，法律和規章規定了行政機關應
當行使賦予它們的權力的情況，規定它們在法定情況下作出行為，並確定
作出作為的方式和內容。
有時候，法規本身給予行政機關分析行使權力的適當性和適時性的某
些自由，甚至給予確定行為的方式和內容的自由，允許它們根據法律准許
的多種解決辦法和取向中作出選擇。＇
第一種情況屬於受限制權力，第二種為自由裁量權。
在此說明，正如一直指出的那樣，原則上沒有完全受限制的行政行
為，也沒有完全的自由裁量行為。在作出任何自由裁量的行政行為過程
3 參考MARCELLO CAETANO上提著作及卷冊第490頁、FREITAS DO AMARAL上提著作及卷冊第
112頁及續後各頁(在註腳中所提到的著作和卷冊是《Direito Administrativo》，第二卷，里斯本，1998
年)及DAVID DUARTE上提著作第343頁(在註腳中所提到的著作和卷冊是《Procedimentaliza..o,
Participa..o e Fundamenta..o: Para uma Concretiza..o do Princípio da Imparcialidade Administrativa
como Parametro Decisório》，Almedia書局，科英布拉，第980頁)。
4 參考MARCELLO CAETANO上提著作及卷冊第214及215頁。
5 由MARIA DA GLóRIA F. P. DIAS GARCIA的著作《Da Justi.a Administrativa em Portugal, Sua Origem
e Evolu..o》，里斯本，1994，第645頁中提到MARTIM BULLINGER的《Verwaltungsermessen im modernen
Staat (Deutchland)》，Baden-Baden，1986，第149至156頁的講義中說該等目的為：
－戰略的或策略性安排的自由決定範疇，比如警察部門所為，以便更恰當地對公共秩序和安全的危
害作出反應；
－將法律適用於具體個案的特殊情況的自由決定範疇，比如針對典型個案發生一特殊的建築許可；
－技術性評估的自由決定範疇，比如以核中心設施專家小組提供的資料為基礎作出的一系列決定；
－為具體實施法律或相似規範而對計劃作出自由決定範疇(規劃的自由裁量)；
－靈活優化地提供國家服務的自由決定範疇。
6 參考上提著作第351頁。
中，或多或少體現出權力受限制，因其職權和行為目的由法律規定，也就
是說，儘管不明示，但在具體個案中，公共利益限制了職權的行使3。
至於法律允許自由裁量權的目的方面，該教授4解釋道：｀法律賦予
行政機關一定的自由裁量權，等於立法者承認在法規中，不可能預見到所
有行政機關可能被要求進行干預的多種多樣的情況，亦不可能預料到針對
個案作出的最恰當的決定＇5 。
最後，正如DAVID DUARTE6所述：｀一個自由決定行為餘地的存
在，允許對屬不可預料性的情況進評估，留出進行謀劃的空間和時間，這
不但承認了行政合法性的一項重要功能，而且發揮了密切決定者和具體情
況之間關係的優越性＇。
7 參考上提著作第499頁(在註腳中所提到的著作是《Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos ireito Administrativo》，科英布拉，Almedia書局，1987年)。
8 參考BERNARDO DINIZ DE AYALA上提著作第176頁(在註腳中所提到的著作是《O (Défice de)
Controlo Judicial da Margem de Livre Decis.o Administrativa》，里斯本，Lex，1987年)。
11. 屬於自由裁量範圍且與本案分析有關的一個重要問題是關於自
由裁量權的限制，因為這與對行使自由裁量權進行司法審查有關。
根據不同的標準，自由裁量權的限制可分為下列幾種：
從限制來源標準來看，一般分為來自法律規定的法律限制和自我限
制，後者是指行政機關為規範特定自由裁量權的行使而自行制訂的規範文
件確定的限制。
另一種是根據內部限制和外部限制標準來劃分。
據J. M. SéRVULO CORREIA7理解，｀自由裁量的內部限制是那些限
定行政機關在多種可能的取向中挑選其中一種的要素，這使某些可能的取
向在具體情況下不再可行＇。
其它均屬外部限制，它們是行使自由決定權之前和之後監察性的指引
8。
上述這些外部限制中，一般提到最低限度規則。
9 參考BERNARDO DINIZ DE AYALA上提著作第176至178頁。
10 參考DAVID DUARTE上提著作中第344頁，進一步認為，規則應予確定，授權決定不可能像JESCH
所諷刺地運用那樣：“政府擁有為追求公共利益而認為必要作出的行為的所有權力”。
11 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第493頁，就相同問題，同時參考上提由MARCELLO
CAETANO編寫的著作第214頁。
有時，基本性法律規定某些事務由法律規定。在此情況下，賦予行政
機關自由裁量權的法律應包含一最低限度規則的要求9。
但是，不但在法律予以規定的情況下，賦予行政機關自由裁量權的法
律中應要求最低限度規則，｀在具體要求一決定憑據的同一方面，合法性
原則不僅僅局限於一純決定的許可，同時，基於實體程度的理由，合法性
原則要求在決定的理據中，包含一定的預設的合理強度，否則該原則本身
的邏輯就會落空10＇。
至於內部限制方面，首要限制為受目標約束，｀自由裁量權的行使要
與賦予該權力的法律要實現的公共利益相一致11＇。
行使自由裁量權的典型瑕疵為權力偏差。
《最高行政法院組織法》第19條規定，｀僅可以權力偏差為由，對
行使自由裁量權提出司法性質疑＇，｀引致作出被質疑的行為的主要動機
與賦予自由裁量權的法律所要達致的目標不相一致時＇權力偏差即存在
（上提第19條唯一段）。
12 關於此問題應參考M. ESTEVES DE OLIVEIRA的著作《Direito Administrativo》，第一卷，1980年，
Almedina書局，里斯本，第225頁及續後各頁。
《行政和稅務法院章程》第6條規定，司法上訴僅屬合法性上訴，僅
可以權力偏差為由，對行使自由裁量權提出司法性的質疑，據此，法院不
得對行政機關作出的屬自由裁量的決定進行實質上的審察。
12. 自由裁量權的其它內部限制方面，我們有興趣指出的是制定行政
機關指導其活動的法律原則。
根據經第35/94/M號法令通過的在作出現被質疑的行為時有效的《行
政程序法典》第5及第6條規定，行政機關在其行政活動中，應遵循平等
原則、適度原則、公正原則和不偏不倚原則。
這些屬自由裁量權內部限制，它們限定行政機關在各種可能的取向中
作出其選擇。12
在該等原則中，與本案有關的是適度原則和公正原則，我們的分析也
僅涉及這些原則。
《行政程序法典》在它的第5條第2款規定了適度原則：｀行政當局
之決定與私人之權利或受法律保護之利益有衝突時，僅得在對所擬達致之
目的屬適當及適度下，損害該等權利或利益＇。
13 VITALINO CANAS在載於《Dicionário Jurídico da Administra..o Pública》，第六卷，里斯本，1994年，
第616頁的《Princípio da Proporcionalidade》中提到的與下面分析相近。
在此，對該原則的起源和哲學理據不予回顧。
正如VITALINO CANAS13所述，當審議決定者在享有一定選擇餘地情
況下所作的行為時，才可適用適度原則。
法學理論把該原則下分為三個原則：適當性、必要性和狹義上的適度
性或平衡。
對一項措施的適當性的評估是純以經驗為依據的，可以下列問題予以
概括：所採取的措施足以達致預期的目的嗎？
接受了該措施屬適當後，就去看該措施是否必要。
擔心的核心轉為比較意念。適當性的原則在於尋找某一種類的行政行
為與其所要達至的結果之間的因果關係的明證，而必要性的原則主要為對
一項適當措施與其它也屬適當的措施進行比較的中心活動，比較的目的在
於選擇一項損害較少的措施。
｀狹義上的適度性，在於把限制性或限定性行為所要達到之福祉、利
益或價值與由於該行為而要犧牲之福祉、利益或價值加以比較，以知道根
14 參考VITALINO CANAS上提著作第628頁。
15 由J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第75頁中提到“關於法國國家委員會計算適度原則中，使用
負擔－收益（或利益）”，並在其著作第114頁及續後頁提出了與上述所提相似的原則標準要素。
16 參考DAVID DUARTE上提著作第323頁。
17 同一作者在上提著作中第323頁，註釋205，認為為了解一項不適度決定在什麼情況下才可被法院
據實質或價值參數，所犧牲之利益是否可接受、可容忍。有些情況下，這
種考量看來近似於對決定所帶來的負擔/收益進行經濟分析。如負擔(即犧
牲某些財貨、利益或價值)與收益(得到某些財貨、利益或價值)處於可接受
的比例範圍，那麼措施在狹義上屬適度＇14 15。
《行政程序法典》第6條規定｀公共行政當局從事活動時，應以公正
及無私方式，對待所有與其產生關係者＇。
13. 無論是法學理論還是司法實踐，對法院可以審查對平等原則、適
度原則、公正原則和不偏不倚原則的遵守，向來沒有提出異議。問題在於
想知道法院在何種情況下才應介入。
DAVID DUARTE16提到狹義上的適度性時認為｀它包含了審查上明
顯錯誤的技術，在評估方面，該法司法技術除了對事實評定錯誤外，還包
括在環境情況與目的之間作出的不均衡決定中反映了使用一適度決定標
准。在對事實作出適當決定的監查方面，作為對決定內容的監控，審查上
的明顯錯誤是法官對行政自由裁量進行干預的最高形式。因此，只有在明
顯不均衡情況下才進行干預17＇(加重線為我們所作)。
審查時，引用了一個1945年的英國司法判決(Associated Provincial Picture House Ltd, v. Wednesbury
Corporation)，該判決創立了一項適用司法干預准則，認為“if an authority’s decision was so unreasonable
that no reasonable authority could ever have como to it, then the courts can interfere”。
18 參考上提書籍第642頁。
19 同樣觀點，可參考M. ESTEVES DE OLIVEIRA上提著作第256及257頁及J. C. VIEIRA DE
ANDRADE的著作《O Dever da Fundamenta..o Expressa de Actos Administrativos》，Almedina書局，科
英布拉，1991，第137頁。
20 參考ANDRé CON.ALVES PEREIRA上提著作第216及續後各頁(在註腳中所提到的著作是《Erro e
Ilegalidade no Acto Administrativo》，里斯本，ática，1962年)、MARCELLO CAETANO上提著作書卷
第215頁、刊登於葡國司法部公報第370期有關MARIA LUíSA DUARTE的著作《A Discricionariedade
Administrativa e os Conceitos Jurídicos Indeterminados》第42頁及BERNARDO DINIZ DE AYALA上提著
作第108頁。
MARIA DA GLóRIA F. P. DIAS GARCIA18持同樣觀點並辯護道｀面
對原則的多變性(適度原則、平等原則、公正原則)，只有那些以不可容忍
方式違反了上述這些原則的行政決定才可被司法審查19＇(加重線為我們
所作)。
關於司法上訴理據方面，儘管不適用於本案，但新的《行政訴訟法典》
第21條第1款d)項提到｀行使自由裁量權時有明顯錯誤，或絕對不合理
行使自由裁量權＇。
14. 現在要區分自由裁量權和未確定概念。
為此，從自由裁量權的性質出發比較合適。
對此問題，主要存在三種論點20。
其一認為，自由裁量權是賦予行政機關解釋模糊和未確定概念的自
21 參考ANTóNIO FRANCISCO DE SOUSA的著作《“Conceitos indeterminados” no Direito
Administrativo》，Almedina書局，科英布拉，1994，第23頁。
22 在刊登於1985年11月出版的Revista de Direito Público第一年度第一期第34頁中的 F. AZEVEDO
MOREIRA的著作《Conceitos Indeterminados: Sua Sindicabilidade Contenciosa Em Direito
Administrativo》。
由。
另一種論點認為，行政機關主要受非法律規則的約束，該等規則可以
是技術、科學或其它良好行政管理方面的規則。
第三種論點為法學理論界普遍認同的，即認為自由裁量權是法律賦予
行政機關作決定的自由，其目的為讓行政機關在各種可能的決定中，選擇
一種認為對實現公共利益最為恰當的決定。
現我們分析未確定概念。
正如ANTóNIO FRANCISCO DE SOUSA21所言，未確定概念一詞是
意指那些具有一定程序不明確的概念。與此相反的是已確定概念，那些涉
及計量(米、升、小時)或幣值(澳門元、美元)的很確定的概念。
幾乎所有的法律概念都有一定程度的不明確，故PHILIP HECK22強
調，絕對確定的概念在法律中是罕見的。
立法者把未確定概念作為一項措施使用，基於許多原因，如｀使規範
23 參考J. BAPTISTA MACHO的著作《Introdu..o ao Direito e ao Discurso Legitimador》，Almedina書局，
科英布拉，1995，第114頁。
24 在刊登於科英布拉的Revista de Legisla..o e Jurisprudência第127期第230頁中的 ROGéRIO
SOARES的著作《Administra..o Pública e Controlo Judicial》。
25 參考ANDRé GON.ALVES PEREIRA上提著作第217頁。
適合於予以規定的複雜事項，適合個案的特殊性或形勢的變化，或者在法
律與社會論理准則中起一種滲透作用，又或者許可考慮商業習慣，或最
後，允許作出一種「個案性」的解決辦法23＇。
ROGéRIO SOARES24強調，面對現代社會的複雜性，立法者大量地
使用未確定概念。
那麼，自由裁量權和未確定概念的主要區別在於：在前者，針對特定
情況，行政機關享有一定的行動自由；在後者，我們面對一種受限制活動，
一種以法律意識為手段去解釋法律。
在此，在未確定概念中，沒有自由，一旦知道哪種才是對法規正確的
解決──和在法律中，針對個案，僅有一種正確的法律解釋──適用法律
者必須遵從這種解釋。
因此，ANDRé GON.ALVES PEREIRA25提到：｀法律解釋完畢，自
由裁量權立即開始＇。
26 參考M. ESTEVES DE OLIVEIRA上提著作第246頁。
27 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第332頁。
28 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第122頁。
據此，當得出結論認為，要執行的任務主要為解釋法律時，法院即可
對行政機關實施法律情況進行審查。
但是，法學理論界很早就發現，在存在僅屬對法律解釋的未確定概念
的同時，存在另一種未確定概念的情況，表現出立法意圖本身是希望｀讓
行政機關在已為模糊或未確定概念訂定的前提條件中作出選擇26＇。
後一種情況被J. M. SéRVULO CORREIA27稱為真正的未確定概念或
純未確定概念。
從五十年代，德國法學理論界己開始創立一種法學理論，以便界定出
那些不受法院審查的、牽涉到行政機關本身分析能力的行使的運作來確定
概念的情況。
正因如此，BACHOF提出了自由審議空間的著名理論，並將其定義為
賦予行政機關就其作出決定的前提要件進行自由審議的空間。對該德國教
授來說，並非所有未確定概念都賦予行政機關自由審議空間，乃由立法者
對可能出現的情況作出選擇。28
29 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第131至136頁。
30 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第119頁。
後來，WALTER SCHMIDT捍衛道：｀為把具體個案適用於法規設定
的未確定概念中，對構成個案的要件的評估僅限於對問題的預測，無論是
屬對人或物的資格的評估，還是直接對將來的社會進程演變的估計......
根據這一論述，「自由決定空間」僅限於自由裁量和預測性概念的單
獨適用的情況：對法律規範中的所有「Tatbestand」的其它要素的適用完
全可以被法院審查＇29。
遵從WALTER SCHMIDT的理論，J. M. SéRVULO CORREIA30明確表
示：｀將某類未確定概念適用於具體個案(Anwendung)牽涉到無可避免地
包含主觀因素的價值判斷的表述，該等主觀因素許多屬預測性的。預測是
通過對將來某一活動能力的評估、對某一社會進程將來演變的推斷或對將
來某一具體事件危險性的衡量作出的判斷。
預測判斷即把規範(Tatbestand)預設的概念適用於個案中，與抽象地解
釋該概念無關，例如，在聯邦共和國(德國)有一法規規定，當事實
(Tatbestand)證明一申請者沒有獲得對他從事酒店經營活動足夠信任
(Zuverl.ssigkeit)的假設，即應對他提出的設立酒店場所的許可予以拒絕。
「信任」這一未確定概念應予以解釋，而對其抽象的理解方式可由法院再
31 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第136頁。
32 就此參考DAVID DUARTE上提著作第368頁及J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第499頁。
33 參考J. M. SéRVULO CORREIA上提著作第136頁中引用的WALTER SCHMIDT。
審。但面對事實要件作出申請人是否值得足夠信任的判斷，是一預測性判
斷，因為這牽涉到對申請人所期望從事活動的將來假設行為的一種評
價＇。
此外，該作者認為，第一類未確定概念，亦即不涉及預測判斷的未確
定概念，均可被確定，因通過規則──推理方法可獲知其內涵。31
另外，第二類未確定概念，亦即其用意為賦予行政機關自由審議空間
的未確定概念，應適用那些前面已研究過的關於其限制和對自由裁量權的
行使進行司法審查的規則32，他同時宣稱，盡管兩者有結構性區別，但自
由裁量權和未確定法律概念在法律制度的上可以統一33＂。
3. 自由裁量權的範圍．平等、適度和公正原則
我們已具備條件將上述之見解適用於本案。
可以許可因有利於澳門特別行政區而聘請的具特別資格的非本地勞
工之家團成員在澳門特別行政區逗留。
在審定具特別資格勞工的概念上，儘管屬於有一定的不確定性，但行
政當局沒有任何自由審定的空間，沒有顯示法律留給行政機關去選擇概念
要件的意圖，在此，行政當局所作之解釋可受法院審查。
在規範的第二部分中(有利於澳門特別行政區利益而聘請的勞工)，也
沒有賦予任何自由裁量權，法院可以查究被許可在澳門從事其活動的勞
工，其中是否有利於澳門特別行政區。
但即使行政當局得出結論，認為非本地勞工具特別資格，且其聘請有
利於澳門特別行政區，也並非一定要許可其家團成員在澳門逗留，第
4/2003號法律第8條第1款，尤其所使用的“可以＂一詞顯示出其意為賦
予行政當局許可或不許可勞工之家團成員在澳門逗留的權力，這是很好理
解的，因為基於安全或其他理由，在特區，家庭成員可以是不受歡迎的。
另一方面，自由裁量決定也必須考慮到非本地勞工的工作是否有利於澳門
特別行政區，正因如此，保安機構作出決定之前，負責許可聘用非本地勞
動力的有權限實體應當發表意見(第4/2003號法律第8條第5款)。
也就是說，勞工如要獲許可，必須是具特別資格的勞工，但一如所知，
有些工作專業性多些，有些工作專業性少些，這一事實也將具體地被考慮
到，如果屬於一位高度專業的勞工，對澳門特別行政區利益而言屬於重要
的，如沒有其他個人理由而必須否決的話，其家團成員很有可能被許可在
澳門逗留。如勞工為澳門特別行政區帶來之利益並非明顯，那麼考慮到澳
門面積和地理上的特別條件(面積小而人口稠密地區，下面將會提到)，有
關之請求很可能被否決。
即是，儘管一位勞工在澳門是必要和有利的，但對保安機構來講，該
勞工的特定家庭成員在澳門可能沒有意義。這樣，就由勞工去選擇是否留
在特區。
被上訴之裁判認為行政當局根據有關規範第二部分作出的決定屬於
一項自由裁量權的行使，並沒有違反法律。
上訴人提出，從平等原則、家庭團聚以及組織家庭權利來講，有關之
行政決定並非最好的解決辦法。
但不由法院去說是否為最好的解決辦法，因為法院不從事行政管理工
作。
只由法院──根據上述準則──去查究是否違反了自由裁量權的範
圍。
但在行使所提到的自由裁量權過程中，沒有顯示出任何明顯錯誤或完
全不合理之處，也沒有發現可能存在違反平等原則之處。
4. 兒童權利的保護
4.1. 最後我們來分析，被上訴之裁判是否違反了有關兒童歧視、將兒
童與父母分離或者保護兒童的國際公約。
這一問題從未被本法院審議，但之前決定了一個與其相關的問題，故
有必要在此予以回顧。
於2007年1月10日在第39/2006號上訴案所作裁判中，關於第4/2003
號法律同一第8條，決定：在澳門特別行政區不屬特別資格的非本地勞工
不具有其未成年子女在特區逗留的權利。
在該裁判中，陳述如下：
“上訴人認為當被上訴之決定──沒有許可其兒子們在澳門逗留時
──即違反了8月1日第6/94/M號法律第1條第1、3款，特別是法律賦
予市民組織家庭的權利。
毫無疑問的是基本法賦予澳門居民婚姻自由、組織家庭的權利以及生
育自由(第38條第1款)。
組織家庭的權利意味著性別不同的兩個人，在達到生育年齡時，有權
建立共同生活的關係。
要提醒的是，根據《公民權利和政治權利國際公約》第23條第1款
規定｀家庭是天然的和基本的社會單元，並應受社會和國家的保護＇，同
時該公約第23條第2款還規定｀已達結婚年齡的男女締婚和成立家庭的
權利應被承認＇。
儘管組織家庭的權利已意味著自由生育權，但基本法還明確承認後一
權利。
上述所提到的權利被承認是賦予居民，而在此，居民是指永久性居民
和非永久性居民。永久性居民有權在澳門特別行政區定居，而非永久性居
民則不享有此一權利(《基本法》第24條)。
為著享有規定於《基本法》第三章中的居民權利和自由之效力，該法
第43條把那些身處澳門特區的非居民等同於居民。
但是，在居民與非居民所享有的、規定於基本法的基本權利方面，存
在一個重要差異：對居民來講，一般法不能限制規定於《基本法》內的權
利內容，除非該法明示允許該限制，但就可以對非居民加以限制，因為根
據所提到的第43條，非居民是「依法」享有基本權利的。對於非居民，
法律──在此之表述被認為是由立法會制定的形式上的法律──可以在
居民與非居民之間作出區別性規定，因此，在居民和非居民之間，可以對
等同原則作出例外和限制性規定。
無論如何，即使上訴人是一位居民──其實不是──只要其兒子本身
不擁有在特區居留的權利，如本案，那麼上訴人也不享有其兒子在澳門逗
留的權利。
如果肯定的是，無論是《基本法》(第38條)，還是《家庭政策綱要
法》第1條第1款(8月1日第6/94/M號法律)均承認所有人均享有組織家
庭的權利，但該權利不包含其子女在澳門逗留的權利。
承認居住於澳門或在澳門逗留的人享有婚姻的自由和生育的自由是
一回事，但居民和非居民在澳門擁有其子女的權利是另一回事，一般來
講，後一權利是不存在的，除非法律中有規定。
其實，一如助理檢察長所言，並不妨礙上訴人返回其本國以便照管其
子女，同時行使其家庭團聚的權利。
另一方面，在其他國家或地區──如葡萄牙──在享有基本權利方
面，也承認國民與非國民或無國籍人等同原則，而在該等權利中也有組織
34 JORGE MIRANDA及RUI MEDEIROS，《Constitui..o Portuguesa Anotada》，科英布拉，科英布拉出版
社，第一卷，2005年，第424頁。
家庭的權利(《葡萄牙憲法》第36條第1款)，認為｀在國家領土內合法
居住的外國人或無國籍人的子女並不自動享有在葡萄牙居住的憲法權
利＇。34
另一方面，承認家庭作為社會基本要素的家庭政策綱要法第3條也似
乎沒有取代該規範(第4/2003號法律第8條第5款)的可能，而其實是後於
前者的，該第5款只接受具特別資格的非本地勞工家團在澳門逗留的許
可＂。
4.2. 那麼我們看，行政行為或被上訴之裁判是否違反了保護兒童的國
際公約。
上訴人所提出的那些保護兒童的國際公約讓人相信其出發點是澳門
特別行政區有義務去保護全世界的所有兒童，但(特區)沒有，也不可能有
這一義務。要提醒的是上訴人是一位在澳門提供工作的非本地居民，因為
他願意而不是澳門特別行政區強迫他的，其配偶也是如此，因為根據陳
述，其配偶也是一位非本地居民，他的兒子，即案中之兒童，也是一位非
本地居民。
我們將進一步詳細地分析所提出的規範。
所提出的於1990年1月26日在紐約簽署的《兒童權利公約》(下稱
《公約》)的條文規定如下：
“第二條
1. 締約國應尊重本公約所載列的權利，並確保其管轄範圍內的每一
兒童的均享受此種權利，不因兒童或其父母或法定監護人的種族、膚色、
性別、語言、宗教、政治或其他見解、民族、族裔或社會出身、財產、傷
殘、出生或其他身份而有任何差別。
2. 締約國應採取一切適當措施確保兒童得到保護，不受基於兒童父
母、法定監護人或家庭成員的身份、活動、所表達的觀點或信仰而加諸的
一切形式的歧視或懲罰。
第三條
1. 關於兒童的一切行動，不論是由公私社會福利機構、法院、行政
當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮。
2. 締約國承擔確保兒童享有其幸福所必需的保護和照料，考慮到其
父母、法定監護人、或任何對其負有法律責任的個人的權利和義務，並為
此採取一切適當的立法和行政措施。
3. 締約國應確保負責照料或保護兒童的機構，服務部門及設施符合
主管當局規定的標準，尤其是安全、衛生、工作人員數目和資格以及有效
監督等方面的標準。
第九條
1. 締約國應確保不違背兒童父母的意願使兒童與父母分難，除非主
管當局按照適用的法律和程序，經法院審查，判定這樣的分離符合兒童的
最大利益而確有必要。在諸如由於父母的虐待或忽視、或父母分居而必須
確定兒童居住地點的特殊情況下，這種裁決可能有必要。
2. 凡按本條第1款進行訴訟，均應給予所有有關方面以參加訴訟並
閘明自己意見之機會。
3. 締約國應尊重與父母一方或雙方分離的兒童同父母經常保護個人
關係及直接聯繫的權利，但違反兒童最大利益者除外。
4. 如果這種分離是因締約國對父母一方或雙方或對兒童所採取的任
何行動，諸如拘留、監禁、流放、驅逐或死亡(包括該人在該國拘禁中因
任何原因而死亡)所致，該締約國應按請求將該等家庭成員下落的基本情
況告知父母、兒童或適當時告知另一家庭成員，除非提供這類情況會有損
兒童的福祉，締約國還應確保有關人員不致因提出這類請求而承受不利後
果＂。
《經濟、社會與文化權利國際公約》(下稱《公約》)第10條規定如
下：
“第十條
本公約締約各國承認：
一、對作為社會的自然和基本的單元的家庭，特別是對於它的建立和
當它負責照顧和教育未獨立的兒童時，應給以儘可能廣泛的保護和協助。
締婚必須經男女雙方自由同意。
二、對母親，在產前和產後的合理期間，應給以特別保護。在此期間，
對有工作的母親應給以給薪休假或有適當社會保障福利金的休假。
三、應為一切兒童和少年採取特殊的保護和協助措施，不得因出身或
其他條件而有任何歧視。兒童和少年應予保護免受經濟和社會的剝削。僱
用他們做對他們的道德或健康有害或對生命有危險的工作或做足以妨害
他們正常發育的工作，依法應受懲罰。各國亦應規定限定的年齡，凡僱用
這個年齡以下的童工，應予禁止和依法應受懲罰。
4.3. 關於《公約》第2條，根據該條，締約國承諾尊重本《公約》所
載列的權利，並確保其管轄範圍內的每一兒童均享受此種權利，不因其種
族、膚色、性別、宗教等而有差別。看不到澳門特別行政區在哪些方面歧
視上訴人的兒子，因為他也沒有提出澳門特別行政區對其他種族、膚色、
性別、宗教的非本地居民的子女採取不同的做法。
關於《公約》第3條，根據該條，關於兒童的一切行為，不論是由公
私社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執行，均應以兒童的最大利
益為一種首要考慮，也看不出有違反之處。
澳門特別行政區是一個有約28平方公里的細小地區，超過500,000
人在此長期居住，因此是一個人口密度最高的地區之一，再加上每日數以
萬計的遊客──澳門不可或缺的。
基於此一條件，無論是根本法律，即《基本法》，還是其他內部法或
特區要遵守的國際公約，都不要求澳門特別行政區必須接受本身在澳門沒
有居留權的居民的子女在澳門居留，因為地方如此有限，到一定程度開
始，就不可能確保人們的安全、教育、衛生、住房和交通了，尤其是涉及
內部安全問題。
如果對本地居民的子女是如此的話，那麼非常易明的是，來澳門為了
工作的非本地居民更不具有與其未成年子女共同居住的權利。逗留取決於
澳門機構的批准與否，而肯定的是屬自由裁量之決定，也如前述，必須考
慮到非本地居民的工作對澳門特別行政區所帶來的利益。
《公約》第9條確保不違反兒童父母的意願使兒童與父母分離，這並
非明顯適用。澳門特別行政區並沒有強迫上訴人與其兒子分離，只是其兒
子在澳門沒有居留權，只要上訴人放棄在澳門的工作，返回其原居住國，
就可以繼續與其兒子生活了。
關於《公約》第10條，締約國有義務保護家庭方面，在此，前面轉
錄的在2007年1月10日合議庭裁判內所作的見解有效。
結論是沒有顯示出違反了所提出的法規。
四、決定
綜上所述，駁回上訴。
訴訟費用由上訴人負責，司法費訂為6個計算單位。
2008年5月14日，於澳門。
法官：利馬（裁判書制作法官）－ 岑浩輝 － 朱健
出席評議會的檢察院司法官：宋敏莉
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