HCAL 78/2007
香港特別行政區
高等法院原訟法庭
民事司法管轄權
憲法及行政訴訟案2007年第78號
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申請人 王某
對
答辯人 香港護士管理局
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主審法官 ：高等法院原訟法庭法官馮驊
聆訊日期 ： 2008年7月11日
裁決日期 ： 2008年8月4日
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裁決書
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1. 申請人根據上訴法庭於2007年11月2日頒予的許可，申請司法覆核，要求：
(1) 撤銷答辯人（“管理局”）不批准申請人繼續參加註冊護士考試（實習考試）的決定；
(2) 命令答辯人履行《護士（註冊及紀律處分程序）規例》（第164A章）（“《規例》”）第13條的規定，恢復她三次實習考試的權利。
2. 申請人在申請許可的誓章亦質疑答辯人不再承認她之前用來參加護士考試的學歷，拒絕她重新申請考試的決定。代表管理局的郭大律師同意，基於務實的考慮，本申請可視作涵蓋管理局不再承認申請人報考資歷的決定。
註冊護士考試制度
3. 本港的護士分為登記護士和較高資歷的註冊護士。而護士名冊分爲4部份：第1部份─普通科；第2部份─精神科；第3部份─弱智科；第4部份─病童科。每部份的考試及註冊是分開的。本案涉及註冊護士（普通科）的考試。
4. 根據《護士註冊條例》（第164章）（《條例》）第8條，註冊的資格如下：
“8. 註冊的資格
(1) 在符合本條例條文的規定下，任何人除非令管理局信納以下各項，否則無資格根據本條例註冊─
(a) 他至少已年滿21歲； (b) 他具有良好品格，
並且─
(c) 他已完成訂明的訓練，並且已通過管理局所規定的考試；或
(d)-(f) (由1995年第68號第2條廢除)
(g) 他持有獲管理局不時承認的核證團體所發出的有效證明書，獲准從事護士專業，而該證明書乃足以構成他有足夠能力從事護士專業的充分證據者。
(2) 即使第(1)款載有任何條文，管理局仍可規定任何要求在註冊護士名冊任何部分內註冊的申請人參加由管理局委任的主考員主持的考試，以證明他適任護士，並如有規定，接受管理局所指明的進修。”[1]
5. 換而言之，成爲註冊護士的途徑如下：
(1) 通過管理局規定的考試（第8(1)(c)條）；或
(2) 持有管理局承認的資格（第8(1)(g)條）；及/或
(3) 通過管理局主持的考試（第8(2)條）。
6. 根據現行安排，經管理局認可的本地護士學校訓練而符合《條例》第8(1)(c)條之考試的畢業生是無須再通過管理局主持的考試的。至於第8(1)(g)條，於1997年回歸前，持有管理局承認的英聯邦國家核證團體發出有效護士專業證明書的註冊申請人士無須通過第 8(2)條提及的考試，但若獲承認的核證團體屬非英聯邦國家，則仍要通過考試。回歸後則一視同仁。
7. 就管理局主持的考試，《規例》第13條列出護士考試的規定。有關規例於1997年起生效，2004年4月修訂。修訂前的規例如下：
“13 關於考試的一般條文
(1) 管理局在顧及到各訓練學校內不時修讀護士專業課程的學生人數後，須安排每年舉行其覺得合宜的護士考試次數。
(2) 該等考試可以是筆試、口試或實習試，並須由管理局委任的主考員主持，而考試範圍則根據管理局不時決定的課程大綱。
(3) 任何人如在本規例規定的一項考試中兩次不合格，即無權再參加該項考試，除非他已在一所管理局所批准並設有他申請應考的護士專業學科的訓練學校，再接受為期不少於6個月的訓練及授課課程，則不在此限。(由2004年第7號法律公告廢除)
(4) 任何人如在本規例規定的一項考試中3次不合格，除非得到管理局的特別准許，否則無權再參加該項考試。
(5) 任何人如曾在本規例規定的一項考試中不合格，從其最後一次投考該試不合格的日期起超過1 年後，該人即不得再參加該項考試；但如得到管理局的特別准許，並且符合管理局就訓練或授課所施加的各項條件，則屬例外。
(6) … ”[2]
8. 自2004年4月1日起，第13(3)條被廢除。
9. 2004年12月1日，管理局主持的護士考試的形式亦作了改變。之前，考生需要通過筆試，然後進行實習，才可註冊。之後，增加了實習試。筆試合格才可參加實習試，兩部份合格才可以註冊。實習試不合格的考生只須重該部份。
背景
10. 申請人於1978至1981年間在北京醫學院附設衛生學校受訓並畢業。1998年在港成爲登記護士。
11. 1999年，申請人向管理局申請成爲（普通科）註冊護士。管理局要求她參加護士考試，並要求她提供臨床經驗資料，以決定是否需要進一步訓練。
12. 自2000年起，申請人多次參加護士考試：
2000年2月 筆試 不合格
2000年6月 筆試 不合格
2005年5月 筆試 合格
2006年1月 實習試 不合格
13. 在2000年6月考試不合格後，管理局於2000年7月31 日致函申請人，指出她可於1年内重考。而根據當時生效的《規 例》第13(3)條規定，因爲她已兩次不合格，她需要接受6個月的訓練，才可以重考。若她3次不合格，她只可以得到管理局的特殊批准下才可以參加考試。
14. 申請人因爲事忙沒有接受6個月的訓練。
15. 如前述，2004年4月1日起，《規例》第13(3)條廢除，受訓6個月才可參加第三次考試的條件取消。
16. 2006年8月5日，申請人向管理局申請逾期參加第三次考試。
17. 2006年9月9日，管理局覆函，批准申請，但指出2004 年12月起註冊護士考試形式已改變，她需要通過筆試，才可以參加實習試。她必須於發信後一年内報名考試，如果不合格，除非得到管理局特別准許，必須於一年内重考，並且符合管理局就訓練或授課所施加的條件。若她在3次考試中均不合格，她只可以得到管理局的特殊批准下才可以參加考試。
18. 申請人通過筆試，但2006年1月的實習試不合格。2006 年2月6日，管理局致函申請人：
“因你在三次考始中（即2000年2月和6月應考的的筆試和2006年1月的實習試）均不合格，根據香港法例第164章《護士註冊條例》内的《護士(註冊及紀律處分程序)規例》第13(4)條，除非得到管理局的特別准許，否則無權再參加考試。”
19. 2006年3月8日，她向管理局申請重考實習試。
20. 2006年4月7日，管理局覆函，不批准申請人重新參加註冊護士考試，原因如下：
(1) 1999年時，申請人沒有提供由承認核證團體所發出的有效證明仍被獲准考試，現已經超過6年；
(2) 申請人原須於2000年7月31日的1年内重考，管理局已於2004年9月酌情批准申請人延期參加考試；
(3) 申請人未能為是次申請提供任何合理的理由。
若申請人重新提出註冊申請，必須提出有關外地護士註冊證明書及由學校直接寄出的詳細成績表。
21. 2006年4月12日，申請人就重新提出學歷及訓練資料的要求，指出所有資料已存檔，倘若再經原校重新提交，資料一樣，費時失事，希望豁免。
22. 2006年6月6日，申請人重新申請註冊，並附上有關學校的成績表。
23. 2006年12月4日，管理局復函，指由於申請人未持有獲管理局承認的核證團體（即國内衛生部門）所發出的有效證書，證明獲准從事護士專業，不符合參加註冊護士（普通科）考試的資格。
24. 2006年12月8日，申請人致函管理局，指筆試與實習試兩部份是獨立的，以公平原則，她應有三次實習試的機會。
25. 2007年6月 27日，管理局致函申請人：
“根據香港法例第164章《護士註冊條例》内的《護士(註冊及紀律處分程序)規例》第13(4)條，任何人如在本規例規定的一項考試中3次不合格，除非得到管理局的特別准許，否則無權再參加該項考試。以上規例所指的一項考試，是指整個註冊護士(普通科)考試而言。”
26. 2007年7月8日，管理局覆函，指出若申請人希望參加註冊護士考試，應先向國内衛生部門申請護士執業證書。
27. 申請人申請准予提出私法覆核的許可，被原訟法庭拒絕。她提出上訴。上訴法庭認爲，就《規例》所指的“一項考試”，申請人提出了一項爭議點，就是她只是在三次筆試或三次實習試不合格的情況下才需要管理局的批准進行重考，而非只是在三次包括了筆試和實習試不合格的情況下需要管理局批准裁可重考。基於上述原因，上訴法庭給予許可。
適用原則
28. 司法覆核屬酌情濟助。法庭的職權為檢查決策機關的決定是否欠缺法律基礎，或即使合法，決定是否不合理，或程序是否不公平。然而，法庭不會取代決策機關，覆審個案的利弊（見Chief Constable of North Wales Police v Evans [1982] 1 WLR 1155一案貝禮文勛爵（Lord Brightman）判詞第 1173 頁）。
29. 有關決定之合理性的準則習慣上稱爲“溫斯伯里合理性”（Wednesbury reasonableness），沿自Associated Picture Houses Ltd v Wednesbury Corp [1948] 1 KB 223（溫斯伯里）一案的判決，即決定是否任何正確理解其責任的權力機關所不會作出的（見Secretary of State for Education and Science v Tameside MBC [1977] AC 1014一案狄普樂勛爵（Lord Diplock）判詞第 1064 頁E-F段）。而作出決定的機關亦必須考慮相關的事宜，而不理會無關的旁繫事宜（見溫斯伯里案中紀連勛爵（Lord Grenne MR）判詞第228頁）。
申請人的論據
30. 申請人指：
(1) 無論是筆試、口試或實習試，均試獨立的“一項考試”，考生在任何一項考試中，均有三次投靠機會。上訴法庭發出許可時，已經作出解釋；
(2) 2004年以前，管理局給予每人筆試與實習試各三次機會，2004年4月修改《規例》，刪除第13(3)條，其餘無變，管理局便錯誤地將兩項考試合拼計算；
(3) 依管理局的詮釋，若甲考生第一次筆試便合格，她就有三次實習試的機會，而乙考生第二次筆試才合格，她只有兩次實習試的機會，而丙第三次筆試才合格，她只有一次實習試的機會，各人待遇不同，有違公平原則；
(4) 申請人持有北京護士學校的畢業證書，是符合《條例》第 8(1)(g)條要求的，1999年已獲得承認，現在無理由不承認；
(5) 國内實行護士註冊制度以後，持有與她同等學歷的人士均獲准註冊。基於她不在國内工作，其註冊申請才被拒絕。
答辯人的論據
31. 代表答辯人的郭大律師指：
(1) 《規例》第13(4)條的“本規例規定的一項考試”是指《規例》第13(1)條提及的“護士考試”，而非護士考試的一個部分；
(2) 第13(2)條規例規定護士考試“可以是筆試、口試或實習試”，但沒有規定護士考試必須用上述形式進行，或必須要有實習試。而事實上，現行的護士考試沒有口試部份。因此，實習試不是“本條例規定的一項考試”；
(3) 2004年之前，護士考試並沒有實習試部份，根本不存在管理局當時容許考生筆試及實習試各有3次機會；
(4) 護士考試先考筆試部分，合格後才可以考實習試部份，筆試合格是實習試的先決條件，而筆試不合格已代表護士考試不合格。無論考生在那個部份不合格，都有另外兩次機會重考護士考試。
(5) 據第《規例》13(5)條規定，任何人在“一項考試”不合格，從最後一次投考試的日期起超過一年後，除非得到管理局的特別准許，不得再參加該項考試。假若護士考試的每一部份都是一項考試，一個人可以用3年時間考取筆試，3年時間考實習試，前後6年才考取護士考試。若加入口試部份，則可能長達9年。這是個荒謬的結果，並違反第13(5)所顯示在既定時間内通過考試的立法原意；
(6) 1999年時，國内還未實行護士註冊制度，沒有獲管理局承認的核證團體。申請人根本不符合《條例》第8(1)(g)條的要求，管理局是酌情准許她參加考試；
(7) 國内自2002年實施《護士法》後，護士專業水準不斷提升，2002年8月更實施護士註冊制度。因此，管理局現今重新考慮考試資格時，要求國内註冊資格，而不僅是學校/醫院的訓練資格是合理的。
考慮
32. 首先指出，上訴法庭發出許可，只是認定爭議點的存在，並非認同申請人的論據。
33. 況且，上訴法庭於2007年11月9日頒下判案理由書，當時准予申請司法覆核許可的準則為案件是否存在潛在論據性。而於2007年11月30日，終審法院於Chan Po Fun v Winnie Cheung [2008] 1 HKLRD 319（陳普芬案）判決，有關準則改為案件是否存在合理論據性，即是否有實在的成功希望；該門檻高於過往的潛在論據性；適用於法律問題（如法律詮釋）或事實問題（如程序公平的實事探討）（見李國能首席法官判詞第12至16段）。因此，上訴法庭並非認同申請人的詮釋。
34. 在詮釋法例時，出發點是考慮有關字詞在有關法例上下文間（context）的自然及通常意義（natural and ordinary meaning）（見 Bennion’s Statutory Interpretation 4th Ed., 2002第470-1頁）。法庭不但可以考慮某個詮釋是否引致荒謬的後果，更可以考慮各方就字詞解釋所引致的不利及有益的後果（adverse and beneficient consequences）來測試正反論據，不利的後果則很可能反駁相關的論據（見 Bennion’s Statutory Interpretation 4th Ed., 2002第745-50頁）。
35. 就字詞的解釋，本席同意郭大律師所指，《規例》第13(4)條所指“本規例規定的一項考試”，是《規例》第13(1)條提及的“護士考試”，而非護士考試的一個部分，因爲《規例》沒有規定護士考試必須有實習試。
36. 就立法意圖的詮釋，本席同意《規例》第13(5)條護士考試的重考須在既定時間内進行。而這個時間是較長抑或較短，在顧及不利及有益的後果，就不難得出結論。
37. 醫學及輔佐醫學日新月異，維持及提高護士專業水準，是對病人、醫生和社會的責任。管理局提出的論據，是護士考試最多在3年完成。而申請人的論據是最多6年，這並不符合要求護士畢業生有適時知識的一般期望，並不合理。況且，若將來護士考試加入《規例》所容許的口試，則可能長達9年，這是一個荒謬的後果。
38. 申請人指不同考生在不同部分考試不合格，會有不同次數機會補考，並不公平。
39. 終審法院於SJ v Yau Yuk Lung Zigo & anor [2007] 3 HKLRD 903; [2007] 3 HKCU 1195一案指出，法律通常對相類的情況賦予相同的待遇（見第19段）。既然考生在不同部分不合格，剩餘重考機會當然不同。重要的是，每人都有3次機會考試。
40. 因此，管理局對《規例》第13(4)條的詮釋是正確的。
41. 至於重新報考一點，本席接納管理局指申請人的學歷重來不符合《條例》第8(1)(g)一說。管理局當年要求申請人提供臨床經驗資料，以決定是否需要進一步訓練，是印證了決定屬酌情的。
42. 無論如何，《條例》將承認境外護士核證團體的職能交給管理局，這不是法庭可代替的。即使以前准許，管理局鑒于國内護士專業的發展，從新定出新的準則，新的申請必須符合新的要求。
43. 申請人稱她的學歷是等同國内註冊資格。這是一面之詞，沒有有力的證據支持。
44. 管理局在重新行使酌情權時，必須考慮現時的一切有關情況。這些情況當然包括申請人的考試紀錄。因此，本席認爲管理局不准許申請人重新參加考試的決定並非不合理。
結論
45. 基於上述理由，司法覆核申請駁回。
訟費
46. 本席暫准命令，申請人須支付答辯人的訟費。若雙方未能就金額達成協議，交聆案官評定。
47. 最後，本席就郭大律師對法庭的陳詞表示謝意。
（馮驊）
高等法院原訟法庭法官
答辯人：由律政司轉聘郭瑞熙大律師代表
申請人：無律師代表，親自應訊
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[1] 英文：“(1) Subject to the provisions of this Ordinance, no person shall be qualified to be registered under this Ordinance unless he has satisfied the Council that-
(a) he has attained the minimum age of 21 years;
(b) he is of good character,
and in addition thereto-
(c) he has completed such training as may be prescribed and has passed such examinations as may be required by the Council; or
(d)-(f) (Repealed 68 of 1995 s. 2)
(g) he possesses a valid certificate to practise nursing issued by such certifying body as may be recognized by the Council from time to time as constituting sufficient evidence of his competency to practise nursing.
(2) Notwithstanding anything contained in subsection (1), the Council may require any applicant for registration in any part of the register to prove his competency in nursing by examination conducted by examiners appointed by the Council and, if required, to undergo such further training as the Council may specify.”
[2] 英文: “(1) The Council shall cause such number of examinations in nursing to be held each year as may appear to the Council expedient having regard to the number of students from time to time studying nursing in the training schools.
(2) The examinations may be written, oral or practical and shall be conducted by examiners appointed by the Council and shall be based upon such syllabus as the Council may from time to time determine.
(3) Any person who has, on two occasions, failed to pass an examination required by these regulations shall not be entitled to enter again for that examination unless he has undergone a period of additional training and instruction being not less than six months at a training school approved by the Council for that branch of nursing in which he has applied to be examined. (Repealed L.N. 7 of 2004)
(4) Any person who has on three occasions failed to pass an examination required by these regulations shall not, without the special permission of the Council, be entitled to sit again for that examination.
(5) Except with the special permission of the Council and subject to such conditions as to training or instruction as the Council may impose, no person who has failed to pass an examination required by these regulations may enter again for such examination if a period exceeding one year has elapsed since the date upon which he last failed to pass such examination.
(6) ...”
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