原告：高某某，男，X年X月X日出生，汉族，住所（略）。
委托代理人：曾勇光，精一律师事务所律师。
被告：防城港市国土资源局，住所地防城港市港口区兴港大道。
法定代表人：黄某乙，局长。
委托代理人：许某，该局防城分局处纠办负责人。
委托代理人：揭某某，该局防城分局执法监察大队负责人。
原告高某某诉被告防城港市国土资源局不服政府行政处罚纠纷一案，原告于2010年5月4日向本院提起行政诉讼，本院于2010年5月10日受理后，于2010年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年6月13日公开开庭审理了本案。原告高某某及委托代理人曾勇光，被告防城港市国土资源局的委托代理人许某到庭参加诉讼。现已审理终结。
被告防城港市国土资源局于2010年4月23日作出防国土资监[2009]X号行政处罚决定书。被告向本院提供作出具体行政行为的证据有：1、调查记录、询问笔录，以证明高某某未经任何有审批权的人民政府批准，擅自于1995年8月份起占用防城区X乡X村海麻角组的土地建房，共占用土地4.65亩；2、立案呈批表，以证明防城区国土资源局已对高某某的占地行为进行立案查处；3、行政处罚告知书，以证明防城港市国土资源局已对高某某的占地行为进行行政处罚告知；4、法律文书送达回证，以证明行政处罚告知书已送达；5、行政处罚听证告知书，以证明防城港市国土资源局已对高某某的占地行为进行行政处罚听证告知；6、法律文书送达回证，以证明行政处罚听证告知书已送达；7、关于要求举行听证会的申请书，以证明高某某要求举行听证会，但已超过听证时效；8、行政处罚决定书，以证明防城港市国土资源局已对高某某的占地行为下达行政处罚决定书；9、法律文书送达回证，以证明行政处罚决定书已送达。
原告高某某诉称，一、被告于2010年4月23日作出防国土资监[2009]X号行政处罚决定（以下简称X号处罚决定）违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被告在作出行政处罚决定之前，未告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，违反法定程序。根据该法第四十一条关于：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”之规定，该决定不能成立。二、本案原告建造房屋处罚期限已过，被告仍作出处罚决定是错误的。X号处罚决定认定原告是于1995年8月占地建造房屋，认为原告的该行为是违法行为，事实上，原告是于1990年3月建房的，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”原告建造房屋的行为至今已过二十年时间，撇开原告行为的合法性不谈，决定早已过了两年的处罚期限，被告应不再给予行政处罚。三、X号处罚决定决定适用法律错误。X号处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定作出处罚决定是错误的，属于适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的是“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告是于1990年3月建造房屋的，并非土地管理法第七十七条规定的新建房屋，因此，本案适用土地管理法第七十七条错误的，属于适用法律错误。本案应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。四、本案原告于1990年3月通过兑换土地方式建造房屋，并实际居住长达二十年之久，且原告系防城区X乡X村民，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，原告仅是由于当时经济困难，未到土地管理部门办理审批手续而已，行为存在瑕疵，根据“执法为民”理念，以及行政处罚法处罚与教育相结合原则，本案应通过补办土地审批手续，完善法律手续后，由原告继续使用已建造的房屋。请求人民法院撤销被告防城港市国土资源局作出的防国土资监[2009]X号行政处罚决定书。
原告起诉时提供如下证据：1、高某某身份证，以证明原告具有诉讼主体资格；2、行政处罚决定书，以证明防城港市国土资源局作出行政处罚决定。
被告防城港市国土资源局辩称，一、被告作出的决定认定事实清楚、程序合法、适用法律恰当。原告高某某将原旧宅90平方米给高某德、高某毅等8人居住，1990年高某某在茅岭乡X村海麻角组建泥坯砖屋，占地面积80平方米。1995年8月原告未经有审批权限的人民政府批准擅自将位于海麻角组所建的泥坯砖屋拆旧扩建，共建有砖木结构房屋9间，水泥结构的房屋2间，共占地面积229.17平方米，并建有晒场等设施，总占地面积4.65亩，至今没有办理合法的用地手续，原告也在笔录中予以确认没有办理合法用地手续，且2008年8月23日，防城区人民政府作出了《关于茅岭乡X村禾蛇岭老李角土地权属的处理决定》（防区政处[2008]X号），将位于茅岭乡X村禾蛇岭老李角土地权属确定给茅岭乡X村海麻角集体所有，面积为4.65亩（即高某某现所占用建房及建附属设施的4.65亩土地），四至界址：东至禾蛇岭为界；南至老李角围田水路为界；西至禾蛇岭为界；北至禾蛇岭为界。2009年4月24日防城区国土资源局派员对原告高某某占地建房行为进行调查取证。经查实，高某某的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和第六十二条的规定，属非法占用土地行为。2009年5月11日上报被告，被告审查后，同意立案查处。2010年1月5日，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，拟对原告作出“现令你退还非法占用的3100平方米（4.65亩）土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋和其他设施”的行政处罚。并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，被告作出了《行政处罚告知书》（防国土资告[2009]X号），进行了告知。2010年1月8日，被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，作出了《行政处罚听证告知书》，告知原告在接到本听证告知书之日起5日内向我局提出听证，逾期不提出的视为放弃权利。原告高某某于2010年1月8日签收了《行政处罚听证告知书》，但原告高某某于2010年1月26日才向我局提出听证，因此，经被告审查，高某某超过听证时效提出听证，被告不予受理。2010年4月23日，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，被告对原告作出《行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的3100平方米（折合4.65亩）土地，并拆除在非法占用的土地上新建的房屋和其他设施。综上所述，被告对原告高某某作出的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》的具体行政行为时，均已对原告作出告知，有送达回证为证，被告作出的具体行政行为认定事实清楚、程序合法，适用法律恰当。
二、原告认为被告作出的行政处罚超过处罚期限，属断章取义。对如何计算土地违法行为追诉时效的问题，依据《中华人民共和国最高某民法院函》（1997法行字第X号）的答复“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九第二款的规定的违法行为有连续或者继续状态，从违法行为终了之日起计算”，且原告的行政处罚还应从2008年8月23日，防城区人民政府作出的《关于茅岭乡X村禾蛇岭老李角土地权属的处理决定》已经依法生效的时间开始计算时效。因此，被告对原告作出的行政处罚并没有超过期限。
三、被告适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，适用法律恰当。原告未经有审批权限的人民政府批准占用海麻角组的土地建房，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二规定“农村村民只能拥有一处住宅，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）人民政府审核，由县人民政府批准”、第十一条规定：“农民集体土地依法用于非农业建设的，由县人民政府登记造册，核发证收，确认使用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证收，确认使用权”、第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应办理土地变更登记手续”和《广西壮族自治区国土资源读本》第六条的规定“宅基地的面积按如下标准执行：1、平原地区和城市郊区每户宅基地面积不得超过100平方米；2、邱陵地区、山区每户宅基地面积不得超过150平方米”，该读本第二条规定：“有下列情形的，不得申请宅基地，……7、将原有住宅出售、出租、赠与他人或擅自改作生产经营用途的”。且原告不是海麻角组村民，也不具备在海麻角组申请宅基地的条件，因此，原告高某某不得申请宅基地，更谈不上办理土地审批手续。
综上，被告作出的具体行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律恰当，请求法院驳回原告高某某的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、证据2的合法性有异议，对证据3、证据4无异议，对证据5、证据6、证据7的真实性无异议，但认为不能证明被告的主张，对证据8真实性无异议，但认为是违法的，对证据9无异议。被告对原告提供的证据均无异议。本院认为，对双方无异议的证据，本院予以确认，可作为定案依据，对双方有异议的证据，因与本案有一定关联，本院可作为定案参考。
经审理查明，原告高某某是防城港市防城区X乡X村高某组村民，现家庭人口为13人。高某某在其村X组原有住房90平方米，后将该住房送给他人居住。1990年3月，原告在防城区X乡X村禾蛇岭山脚下的老李角建泥坯砖屋，占地面积80平方米。1995年8月，原告将其在老李角的住房拆旧建新，共建有砖木结构房屋9间，水泥结构的房屋2间，共占地面积229.17平方米，并建有晒场、水井等设施，以上建筑设施四至范围为东至禾蛇岭为界；南至老李角围田水路为界；西至禾蛇岭为界；北至禾蛇岭为界。总占地面积4.65亩。原告建造以上房屋时，没有经相关部门审批，至今也没有办理合法用地手续。2002年，防城区X乡X村海麻角组部分村民对原告住宅提出异议，为此双方发生纠纷。2002年8月13日，经防城区人民政府调处并作出《关于茅岭乡X村禾蛇岭老李角土地权属的处理决定》（防区政处[2002]X号），将位于茅岭乡X村禾蛇岭老李角4.65亩土地（即高某某现所占用建房及建附属设施的4.65亩土地）权属确定给茅岭乡X村海麻角集体所有。2009年，被告立案受理原告非法占用土地案，并于2010年1月5日向原告送达行政处罚告知书，责令原告退还非法占用的3100平方米土地，限期拆除在非法占用土地上新建的房屋和其他设施。同年1月8日，被告向原告送达了行政处罚听证告知书，告知原告在接到听证告知书之日起5日内向被告提出陈述、申辩和听证等权利。此后，原告于2010年1月26日书面申请要求举行听证会，被告不采纳，于2010年4月23日作出防国土资监[2009]X号行政处罚决定书，责令原告自收到该处罚决定书之日起三十日内退还非法占用的3100平方米土地，并拆除在非法占用的土地上新建的房屋和其他设施。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告在茅岭乡X村海麻角组禾蛇岭老李角土地兴建建筑物前，未向有关部门申请批准，至今没有办理合法用地手续，其建房行为是违法的，也不符合我国土地管理法相关规定。原告诉称被告违反法定程序未告知其享有的权利，剥夺其陈述、申辩和听证等权利与事实不符，本院不予采信。原告于1990年建成房屋，并于1995年拆旧建新，至今虽有20年时间，然而根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给于行政处罚，法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”规定，以及最高某民法院行政审判庭（[(1997)]法行字第X号）关于“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”答复，原告的土地违法行为属于“有连续或者继续状态”，该违法行为至今仍处继续状态，故原告的违法行为没有超过行政处罚追诉时效，原告主张被告行政处罚已超过期限理由不成立。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和八十三条规定，决定责令原告自收到该处罚决定书之日起三十日内退还非法占用的3100平方米土地，并拆除在非法占用的土地上新建的房屋和其他设施适用法律正确。综上，被告作出的X号处理决定认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告防城港市国土资源局于2010年4月23日作出防国土资监[2009]X号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告高某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或防城港市中级人民法院递交上诉状正本一份，副本五份，上诉于防城港市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费50元（收款单位：防城港市中级人民法院诉讼费专户，账号：x，开户银行：中国农业银行防城港分行友谊支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长李杰
审判员王海峰
代理审判员黄某晖
二0一0年八月九日
书记员陈学珍
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