海南省海南中级人民法院
民事判决书
（2003）海南民三终字第X号
上诉人（原审被告）澄迈县国土环境资源局。住所地澄迈县X镇X路。
法定代表人朱某，局长。
委托代理人李某，该局干部。
委托代理人莫世雄，海南海地律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南省农垦第一物资供销公司。住所地海口市X路７１号。
法定代表人黄某，总经理。
委托代理人李某，该公司职员。
委托代理人黄某，海南法立信律师事务所律师。
上诉人澄迈县国土环境资源局（以下简称国土环资局）为与被上诉人海南省农垦第一物资供销公司（以下简称供销公司）返还预征土地款纠纷一案，不服澄迈县人民法院（２００１）澄经初字第３５号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
经审理查明：１９９２年１０月６日，供销公司向澄迈县人民政府提交一份《关于征购工业建设用地的申请报告》，申请受让老城工业开发区内６０亩土地建工业仓储仓库。１９９３年６月５日，澄迈县政府以澄府函（１９９３）１３５号文批复，同意供销公司预征位于老城工业开发区X路西侧土地６０亩兴建工业仓储仓库。同年６月１０日，供销公司委托澄迈县建南实业公司办理征购土地手续。同年１０月２７日，澄迈县国土局（即现国土环资局）函告供销公司要求该公司按征地总亩数每亩２００００元向该局支付预征地土地款以上报省政府审批。同年１１月２０日，供销公司按澄迈县国土局的要求，汇款１２３６４００元给该局。该局收到供销公司的款项后，给该公司分别开具了金额为５０００００元和７３６４００元的收据。后因农垦供销公司预征的土地被省政府划定为港口备用地未获审批，征地之事被搁置。
１９９８年１０月１２日，澄迈县人民政府以供销公司预征地的土地交了部分地价款但未办完用地报批手续，属圈占非农业建设用地和圈占的土地属港口备用地，不符合补办用地报批手续为由，作出收地的行政处理决定，并在海南日报上刊登了该行政处理决定，要求供销公司见报后五日内到县国土局领取行政处理决定通知书，逾期视为处理决定书送达，并发生法律效力。在规定的期限内，供销公司没有到县国土局领取行政处理决定通知书。同年１０月１５日，供销公司以县国土局收取该公司预征土地款１２３６４００元达五年之久，未能办理到用地合法手续为由，向该局发函申请撤回用地退还预征地款。２０００年３月８日，供销公司再次向县国土局发出退还预征地款的函。次日县国土局时任局长赵勇给供销公司复函，告知供销公司应按海南省处理积压房地产有关规定申请办理土地权益证书。供销公司认为县国土局要求该公司办理土地权益书没有法律依据，理由不成立，不同意办理土地权益证书，坚决要求退款。因退款未果，遂于２００１年７月２７日向澄迈县人民法院提民事起诉讼，请求国土资源局退还预征地款。该院以本案不属民事诉讼管辖范围为由裁定驳回供销公司的起诉。供销公司不服上诉本院，经本院审理认为国土资源局收到供销公司的预征土地款后，因故未能将土地出让给该公司，该公司要求退还预征地款属于民事诉讼管辖范围，应作民事案件审理，遂以（２００２）海南经终字第５３号民事裁定书裁定撤销原裁定，指令澄迈县人民法院对本案进行审理。
澄迈县人民法院经审理认为：国土资源局按县政府有关规定向供销公司收取了预征地款后，双方之间即形成对价有偿的权利义务关系。国土资源局本应按有关规定办理征地手续后将农村集体所有的土地转化为国有土地，出让给供销公司使用。但国土资源局因故无法办理征地手续，把土地出让给供销公司建工业仓储仓库，属不能履行约定义务的违约行为，负有给供销公司退还预征土款、支付利息的责任和义务。供销公司要求国土资源局退还预征土地款并支付利息的主张，理由成立。予以支持。国土资源局提出供销公司向该局交了预征土地款后因预征的土地属港口备用地而未得到省政府的批准，无法办理征地手续，供销公司应向县政府申请划地补偿或核发土地权益证书，而不应要求该局退款。供销公司向县政府申请预征土地被批准后，按县政府的有关规定收取供销公司的预征土地款已上缴县政府，属为县政府代收土地款行为，没有给供销公司退还预征土地款的责任和义务为由，请求驳回供销公司退还预征土地款１２３６４００元及利息的诉讼请求，证据不充分，也没有法律依据，不予支持。据此，澄迈县人民法院依照《中华人民共和国民法通则》第七十三条、八十四条、八十八和一百零六条的规定，判决：澄迈县国土环境资源局在本判决生效后１５日内，向海南省农垦第一供销公司退还预征土地款人民币１２３６４００元及利息（利息从１９９３年１２月３１日起至付清之日止，按银行同期贷款利率计付）。案件受理费１６０００元，由澄迈县国土环境资源局负担。
国土资源局不服一审判决，向本院提起上诉的理由是：一、一审法院以上诉人按规定向被上诉人收取了土地款，认定双方之间即形成对价有偿的权利义务关系，这是错误的。１、双方迄今没有签订合同，双方的权利义务关系不明确。上诉人作为国家土地行政管理部门，征用土地、出让土地及收取土地出让金等行为是依法行使法定职责的行为，具有行政行为的性质。２、本案中，上诉人并不存在过错，也不存在不履行义务的问题。因为该块土地未能出让给被上诉人，是因为不可抗力的因素造成，即由于该地被省政府划定为港口备用地而未能得到审批。３、即使双方存在合约关系，被上诉人亦违约在先。因为当时被上诉人并不依照《土地管理法》的规定通过上诉人（土地管理部门）征用土地，而是托中介公司私下与农民征用土地，造成许多遗留问题无法解决，因此，未能取得土地，被上诉人亦存在过错。二、一审判决适用法律不当。一审法院以上诉人收取了被上诉人预付的土地款，根据《民法通则》第７３条、８４条、８８条和１０６条的规定，判决上诉人应向被上诉人退还土地款，这显然是不当的。被上诉人付给上诉人该笔土地款，是为了在澄迈县征用土地，以便该公司在老城开发区兴建仓储仓库使用，上诉人为此亦做了大量工作，只是由于该幅土地被规划为港口备用地，用地申请没有得到省政府的批准。因此，上诉人与被上诉人之间所形成的并不是一般的借贷关系，也不是一般的债权债务关系，这是基于土地问题而产生的特定的权利义务关系，对于此情况，根据《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条和《海南省非农业建设用地清查处里若干规定》第八条的有关规定，应以给被上诉人划地补偿或者核发换地权益证书的方式来解决这一遗留问题。根据法律适用上特殊法优于普通法的原则，在海南经济特区范围内应优先适用上述法规。因此，本案应适用上述法规作为定案依据，而不宜适用《民法通则》的有关规定作为本案判案的依据。三、澄迈县人民政府在１９９８年１０月１２日作出澄决定字（９８）第２４号行政处理决定书，即澄迈县人民政府对此事已经以行政手段的方式进行处理，被上诉人对此没有提起行政诉讼，而是提起民事诉讼，显然是有意规避法律。一审法院却无视这一事实，作出民事判决，存在认定事实不清的问题。四、一审法院违反法定程序。上诉人收取被上诉人土地款，应是代收行为，即代县政府收取的。土地使用权有偿使用收入归中央政府和地方政府使用，土地出让金由土地管理部门代收代缴，这是有明确的法律规定的，并非一审法院所认定的“没有法律依据”。事实上，上诉人已将该笔款上交了县政府，至于证据方面，从县政府澄决定字（９８）第２４号《行政处理决定书》不难看出，县政府已经承认了这一笔帐，说明当时上诉人已经依照规定，向县政府上交该笔土地款，因此本案的被告不应是上诉人。一审法院无视这一事实，在没有追加县政府作为本案当事人查明事实的情况下，就直接作出判决，显然违反了《民事诉讼法》的有关规定。综上所述，一审判决存在适用法律不当、违反法定程序等诸多错误，请求本院法院依法撤销一审判决，驳回供销公司的诉讼请求。
供销公司答辩称：１、上诉人上诉称其占用款项的行为具有行政行为的性质，没有过错以及我司违约的主张不能成立。我司是因上诉人长期无理占用我司预付土地款而要求其返还，双方之间是债权债务关系，该债权债务关系不因上诉人是行政机关而改变。上诉人在收取我司支付的款项后在长达数年的时间里未履行确定土地使用权的义务，而且在我司多次要求退还款项的情况下仍然无理占用，其过错行为是不容置疑的。我司委托其它公司办理受让土地使用权事务是受法律保护的行为，我司委托行为不能作为上诉人占用我司款项的理由。２、上诉人要求适用《海南经济特区换地权益书管理办法》和《海南省非农业建设用地清查处里若干规定》处理纠纷，是错误的。双方之间是关于款项是否应该返还的债权债务纠纷，本案的性质和法律关系均不属于上述两个规定的调整范围，没有适用的事实基础，而且以上两个规定不具有法律、法规的效力，不具有特殊的法律地位。３、上诉人称一审违反法定程序无理。我司是根据上诉人的通知预付土地款，上诉人收款后出具了正式收据。行为发生在双方之间，无任何第三者。上诉人以收入归中央政府和地方政府为由主张其行为是代收，不应承担责任，若此理由成立，那么中央政府应该对此款项承担责任，依理不通。再者，上诉人将我司预付款项作为地价款处理是不正确的，理应承担责任。综上所述，供销公司认为国土资源局长期占用该公司款项无正当理由，其上诉无理，应予驳回，一审判决正确，应予维持。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第（三）项规定：“有偿使用国有土地的，由市、县政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。”供销公司向澄迈县人民政府递交报告，申请受让国有土地，并且向县府土地行政主管部门国土资源局预付征地款，县政府受理后报省人民政府批准，说明供销公司有受让国有土地使用权的意愿。因出让的土地须报省政府审批，合同尚未订立。供销公司向国土资源局预交土地受让款，国土资源局收取预交土地受让款，双方的行为属先合同行为，即合同订立过程中所发生的民事行为。国土资源局收取供销公司预交土地受让款后，对该土地受让款有占有和保管的先合同义务。因供销公司申请受让的土地属港口备用地而未获省政府批准，合同没有订立。合同未能订立，双方均无过错。但是，这标志着国土资源局对预付款的占有、保管的权利义务已经不存在，款项应及时退回交款人供销公司。国土资源局继续占有即为非法，构成民事侵权，应承担相应的民事责任。一审法院依照《中华人民共和国民法通则》的相关规定作出判决适用法律正确。《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条的适用范围是：１９９８年１２月３１日前县级以上人民政府批准出让的以及与土地权益人签订用地协议、合同，收取定金、土地出让金并经依法批准出让，与市、县级人民政府签订用地合同、交纳定金或者土地出让金、未依法办理用地报批手续但已实质性占有土地等情形。供销公司所要求受让的土地未经海南省人民政府批准征用，供销公司也未实际使用，不适用上述规定处理本案。《海南省非农业建设用地清查处里若干规定》颁布在《海南经济特区换地权益书管理办法》实施之前，属地方政府规章，并且其第八条第二款与《海南经济特区换地权益书管理办法》第七条相抵触，依法亦不能作为处理本案的法律依据。至于国土资源局将预收款上缴县政府，则是国土资源局与县政府之间的内部问题，不能就此免除国土资源局的民事责任。关于本案的程序问题，缴交和收受预征地款是发生在供销公司和国土资源局之间的民事行为，供销公司和国土资源局是本案的当事人，国土资源局是否应承担民事责任属实体问题而非程序问题。故国土资源局关于原审判决适用法律错误、违反法定程序的上诉主张不能成立。综上所述，本院认为原审判决判令国土资源局退还预征地款给供销公司并支付利息事实清楚，程序合法，适用法律正确。但因国土资源局属国家行政机关，并非营利机构，利息按银行同期贷款利率计付过高，本院依照公平原则予以调整。据此，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第（一）、第（二）款的规定，判决如下：
变更澄迈县人民法院（２００１）澄经初字第３５号民事判决为：澄迈县国土环境资源局在本判决生效后１５日内，向海南省农垦第一供销公司退还预征土地款人民币１２３６４００元及利息（利息从１９９３年１２月３１日起至付清之日止，按银行同期定期一年期存款利率计付）。
二审案件受理费１６０００元，由澄迈县国土环境资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长王定辉
审判员蔡大武
代理审判员王经铭
二00三年三月二十五日
书记员蔡于干
==========================================================================================
为尽量避免给当事人造成不良影响，经当事人本人申请110.com将对文章内容进行技术处理，点击查看详情。
==========================================================================================
