原告雷某某，男，土家族，生于1966年10月28日，务农，住（略）。
委托代理人刘念，重庆光界律师事务所律师。
委托代理人贺兴中，重庆光界律师事务所律师。
被告重庆市黔江区规划局。（以下简称区规划局）
法定代表人张某某，该局局长。
委托代理人陈某，该局法规科长。（特别代理）
委托代理人段凤毅，重庆市光界律师事务所律师。
原告雷某某诉被告重庆市黔江区规划局不服行政处罚一案，原告雷某某于2008年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2008年6月11日受理后，依法组成合议庭，于2008年7月7日公开开庭审理了本案。原告雷某某及其委托代理人刘念、贺兴中，被告黔江区规划局委托代理人陈某、段凤毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告雷某某诉称，2006年下半年，原告雷某某为配合国家500万千伏高压铁塔修建重点工程，按照国家要求，主动搬出房屋到他家居住。2006年11月30日，原告与黔江区征地拆迁办公室签订了《房屋拆迁安置补偿协议》。该协议规定：“由乙方（雷某某）自选宅基地自建房的安置方式安置。甲方同意报批乙方自选宅基地120平方米的手续”。原告在搬迁一年的时间里，全家人都只好在他家寄宿，生活十分艰难，在逼迫无奈的情况下，于2007年9月份开始在自己的土地上修建房屋。同年10月17日被告以原告新建房屋的位置属城市规划范围为由，给原告下达《责令停止违法行为通知书》，要求原告停止施工至今，给原告造成重大窝工、停工损失，使原告现在仍无处居住。原告对上述通知已进行起诉，现该案还在诉讼中。被告于2008年6月10日又向原告作出了《处罚决定书》〔渝规监罚2008字（黔江）第X号〕，限原告接到处罚决定之日起3日内自行拆除建设房屋，而事实上原告所建房屋不在城市规划范围，且原告系配合国家重点工程建设而搬迁，被告作出的处罚决定侵犯了原告的合法权益，故诉请本院撤销被告作出的处罚决定。
被告黔江区规划局辩称，1.原告雷某某在未依法办理《建设工程规划许可证》前，擅自在“黔江迎宾大道两侧2.4平方千米控制性详细规划”区的范围内从事建房活动，属于违法建设行为，应当进行处罚；2.根据原《城市规划法》、现行《城乡规划法》和《重庆市规划管理条例》的相关规定，被告作为建设规划行政管理部门，查处违规建设行为是答辩人的法定职责。对雷某某违法建房行为的查处，并非原告所称的无故阻止其建房的违法行为，而是履行法定职责的合法行为。被告有权对任何单位和个人的违规建房行为进行制止和查处；3.原告雷某某虽然属于电力工程拆迁户，但也应遵守城市规划的相关规定，并不享有法外特权。拆迁部门在拆迁原告雷某某房屋的过程中，已对原告自选地址可以建房的地点进行了告知，并写入了《房屋拆迁安置补偿协议》，约定被拆迁人雷某某建房“必须符合集镇规划、铁路、高速路、公路控制要求以及地质灾害范围以外的安全地方、规划基本农田以外的地方自选宅基地。否则，自行负责。”因此，原告建房必须遵守城市规划的相关规定，在建房前应当办理《建设工程规划许可证》；4.在原《城市规划法》和现行《城乡规划法》实施的转化过程中，根据重庆市人民政府办公厅《关于贯彻实施城乡规划法有关工作的通知》规定，答辩人对本案适用《重庆市规划管理条例》第六十五条第一项和第六十六条第一款第十二项的规定是正确的，并无不当。为此，请求人民法院驳回原告诉讼请求，维持被告的行政处罚决定。
被告区规划局在法定期限内提交的证据：
1.立案处理登记表，证明区规划局于2007年10月17日对雷某某未办理建设工程规划许可证进行建设的行为立案处理。
2.区规划局查档说明，证明经查规划档案，至2007年10月15日止，（略）居民雷某某在黔江城西街道办事处塘坊居委六组建房未办理建设工程许可证。
3.雷某某证言，证明其房屋于2007年9月16日动工修建，未办理建设用地规划许可证和其他建房手续。
4.重庆市城市规划行政案件勘验笔录，证明2007年10月15日，经区规划执法大队现场勘验，雷某某在未取得建设用地规划许可证前，在城西街道塘坊居委六组迎宾大道沿线建设了106.39平方米的房屋。
5.2007年10月15日、10月17日、11月19日、11月29日、11月27日《规划执法监察巡查日志》，证明区规划局对雷某某继续违法建房的行为进行现场制止时，雷某某实施了抗拒行为。
6.现场照片4张，证明2007年10月15日、11月19日区规划局进行现场勘验时，雷某某违法修建房屋的建设状况。
7.现场照片4张，证明区规划局向雷某某送达《处罚听证告知书》、《处罚决定书》时的情况。
8.《责令停止违法行为通知书》（渝规黔江停[2007]第X号），证明2007年10月17日区规划局向雷某某送达了该通知书。
9.《行政处罚告知书》（渝规黔江告[2007]第X号），证明2007年10月17日区规划局向雷某某送达了该告知书。
10.《处罚听证告知书》（渝规黔江监函[2008]第X号）及送达回证，证明2008年5月10日向雷某某送达了该告知书。
11.《重庆市城市规划行政案件限期拆除违法建筑的通知》（渝规监限2008字黔江第X号）及送达回证，证明区规划局于2008年5月29日通知雷某某在规定期限内自行拆除。
12.《重庆市城市规划行政案件处罚决定书》（渝规监罚2008字[黔江]第X号）及送达回证，证明区规划局于2008年6月10日对雷某某作出处罚决定送送达。
13.迎宾大道两侧2.4KM2控制性详细规划文本及附图，证明原告修建的房屋在详细规划范围内。
14.《公证书》，证明雷某某属渝鄂500千伏输变电线路工程拆迁户。2006年11月30日雷某某与黔江区征地拆迁办公室签订协议，协议约定由雷某某自选宅基地自建房的方式安置，但自选宅基地必须符合集镇规范、铁路、高速路、公路控制要求以及地质灾害以外安全的地方、规划的基本农田以外，否则后果自负。
15.《城市规划法》第21条、第31条、第40条，证明：1、人民政府对城市详细规划具有审批权；2、建设单位或者个人应当在领取建设用地规划许可证后，才能从事建设活动；3、规划行政主管部门对未依法取得建设工程规划许可证件的建设单位或者个人所从事的建设活动，有权责令停止建设，限期拆除。规划局行政执法主体适格。
16.渝规区县字（2005）X号文件《重庆市规划局关于加强区县控制性规划审查工作有关要求的通知》，证明区县人民政府对区县的控制性详细规划具有审批权。
17.2006年10月《迎宾大道两侧2.4平方千米控制性详细规划》文件及附图、2006年11月8日《黔江区政府关于迎宾大道两侧2.4平方千米控规的批复》，证明由黔江区城西办事处委托编制，并经黔江区规划局的审查的《迎宾大道两侧2.4平方千米控制性详细规划》，已经通过黔江区人民政府审批。根据批复，迎宾大道两侧2.4KM2片区规划用地位于黔江城西册山，东起黔州桥，西至亮丫子隧道，纵深腹地约500米左右。
18.《重庆市规划管理条例》第十三条，证明除重庆市主城和市人民政府确定的重点地区、重点项目以外的其他地区的控制性详细规范，所在地县以上城市规划行政主管部门具有编制权，重庆市城市规划行政主管部门具有审批权。（注：重庆市规划局以渝规区县字[2005]X号文件确定区县人民政府对控制性详细规划也具有审批权）
19.黔江规划发[2005]X号文件、违法违规占地整治通告、黔江府办发[2007]X号文件，证明册山片区的迎宾大道两侧的规范化建设，规划、国土部门从2005年起就开始宣传、整治、处理。
20.《重庆市规划管理条例》第十九条，证明建设单位或者个人从事建设活动，应当办理建设用地许可证。
21.《重庆市规划管理条例》第六十五条，证明建设单位或者个人在未取得建设用地规划许可证前所从事的建设活动，属违法建设行为。
经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：
对证据1、2只能证明原告建房不能证明是违法建房；对证据3、4、6、14、20、21无异议；对证据5不能证明被告作出的处罚决定合法；对证据7不能证明被告的送达合法，当事人拒绝签收不能体现出来；对证据8不能证明被告作出的处罚决定合法；对证据9原告没有收到，且其内容不明确、不具体，没有告知其违法行为是什么；对证据10原告没有收到，留置送达不能体现出来；对证据11留置送达未说明原因，不能证明其合法性；对证据12没有进行合法送达，适用法律不准确；对证据13该文件不是合法的城市规划文件，且不能证明原告建房在该范围内；对证据15被告引用该法系适用法律错误；对证据16不属行政法规，也不是部门规章，不能证明被告行政行为的合法性；对证据17制定部门不符合行政法规规定的主体，且规划范围超出市政府合法审批的规划范围，其规划违法，审批无效；对证据18不能证明被告的行政行为合法；对证据19系被告的内部文件，不能证明被告行政行为的合法性。
原告雷某某提交的证据：
1.《重庆市城市规划行政案件处罚决定书》（渝规监罚2008字[黔江]第X号），证明被告作出要求原告拆除自己房屋的行政处罚行为。
2.《公证书》，证明原告是拆迁安置户，是配合国家重点工程的搬迁建房，所公证的《房屋拆迁安置补偿协议》中第二条明确规定：由原告自选址建房的安置方式。
3.《重庆市人民政府关于黔江区城市总体规划的批复》证明被告作出的具体行政行为违法。
4.《重庆市黔江区人民政府关于严格城市规划区私人建房规划管理的通知》证明原告建房处并非是经过合法批准的城市规划范围，不属被告的管理范围，被告的行政处罚违法。
5.原告雷某某的身份证，证明原告的身份情况。
被告区规划局对原告出示的证据1、5无异议，证据2不能证明原告可以在任何地方自选宅基地建房，证据3、4能证明原告所建房屋在规划范围内，被告对原告作出的行政处罚合法。
经庭审质证，被告提供的证据真实、合法，与本案有直接关联，本院予以采信。原告提供的证据1、2真实、合法，与本案有直接关联，依法予以采信，提供的证据3、4不能证明被告的行政处罚违法不予采信。
本院根据上述证据中合法有效的证据认定事实如下：原告雷某某属渝鄂500千伏输变电线路工程拆迁安置户，根据其与黔江区征地拆迁办公室签订的房屋拆迁安置补偿协议，由原告雷某某在符合集镇规划、铁路、高速路、公路控制要求以外以及地质灾害范围以外安全的地方、规划的基本农田以外自选宅基地建房，征地拆迁办公室同意报批原告雷某某自选宅基地120平方米的手续，费用由征地拆迁办承担。2007年9月16日，雷某某在未取得规划行政主管部门核发的建设工程规划许可证的情况下在迎宾大道左侧规划区预留的绿化区内动工修建房屋，2007年10月17日，被告区规划局对原告雷某某的违法行为进行立案查处，同日送达了责令停止违法行为通知书，要求其立即停止并自行纠正违法行为，听候处理。原告雷某某认为其修建房屋不在城市规划范围，责令停工通知对其合法权益造成了侵害，向法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的责令停工通知。2008年6月10日被告区规划局又对原告雷某某作出渝规监罚2008字（黔江）第X号《处罚决定书》，决定拆除原告雷某某的违法建设房屋，原告雷某某于2008年6月11日向本院提起诉讼，要求撤销该处罚决定。
本院认为，区规划局作为国家建设规划行政管理部门，依法具有查处违法建设行为的职能。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”原告雷某某在未取得建设规划许可证的情况下在城市规划区内违法修建房屋，被告区规划局作为规划行政主管部门对其违法行为立案查处后，依照《重庆市城市规划管理条例》第七十七条的规定向雷某某发出责令停工通知，其主体适格，程序合法。后被告区规划局依照《重庆市城市规划管理条例》第六十六第第一款的规定对雷某某作出渝规监罚2008字（黔江）第X号《处罚决定书》，决定拆除原告雷某某的违法建设房屋，该处罚决定程序合法，认定事实清楚，证明确凿充分，适用法律正确，无超越或滥用职权。原告雷某某提出所修建房屋不属城市规划范围的诉称理由，经审查，根据《重庆市人民政府黔江区城市总体规划的批复》，册山乡的部分地区属城市规划区，在经区政府审批的《重庆市黔江区人民政府关于迎宾大道两侧2.4KM2控规的批复》中明确迎宾大道两侧2.4KM2片区属规划用地，其范围为东起黔州桥，西至亮丫子隧道，纵深腹地约500米左右，原告雷某某所修建房屋距离迎宾大道不足200米，显属规划区范围，故原告提出的该诉称理由不成立。原告提出区县人民政府无权批复区县控制性详细性规划的诉称理由，经查，重庆市规划局于2005年3月14日以渝规区县字（2005）X号《重庆市规划局关于加强区县控制性详细规划审查工作有关要求的通知》中明确区县政府对区县控制性详细性规划有审批的权利，该通知属规范性文件，具备法律效力，故原告代理人提出的该诉称理由本院不予采纳。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告重庆市黔江区规划局作出的渝规监罚2008字（黔江）第X号《处罚决定书》。
案件受理费50元由原告雷某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审判长：吴春丽
审判员：唐泉
审判员：彭净
二００八年九月九日
书记员：陈某红
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