原告：罗某某，男，汉族，X年X月X日出生，湖南省株洲市人，住（略）。
原告：徐某某，女，汉族，X年X月X日出生，湖南省邵阳县人，住（略）。
特别授权委托代理人：侯某，男，湖南一星律师事务所律师。
被告：株洲市房产管理局，住所地湖南省株洲市X路X号。
法定代表人：刘某某，男，局长。
特别授权委托代理人：冯某，女，汉族，X年X月X日出生，湖南省株洲市人，系株洲市房产局产权处干部，住湖南省株洲市XX小区XX栋XX号。
委托代理人胡某某，男，汉族，湖南省桃江人，X年X月X日出生，系株洲市房产局产权处干部，住（略）。
第三人：株洲市鸿诚工贸有限公司，住所地湖南省株洲市荷塘区X路X号。
法定代表人：周某某，男，总经理。
特别授权委托代理人谭某某，男，汉族，X年X月X日出生，湖南省株洲市人，住（略）。
第三人：彭某某，男，汉族，X年X月X日出生，湖南省株洲县人，现关押在湖南省攸县城网岭监狱第二监处。
原告罗某某、徐某某不服被告株洲市房产管理局房屋、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司行政登记纠纷一案，于2009年11月24日向本院提起行政诉讼。本院受理后，因彭某某与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，而通知其作为第三人参加本案诉讼，并于2009年11月24日、11月25日、11月26日分别向被告株洲市房产管理局、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司及第三人彭某某送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年12月10日组织原、被告及第三人株洲市鸿诚工贸有限公司公开进行了证据交换，并于2009年12月18日公开开庭审理了本案。原告罗某某、徐某某的特别授权委托代理人侯某，被告株洲市房产管理局的特别授权委托代理人冯某及委托代理人胡某某，第三人株洲市鸿诚工贸有限公司的特别授权委托代理人谭某某到庭参加诉讼，第三人彭某某经合法传唤后向本院书面申请不参加本案庭审。本案现已审理终结。
被告株洲市房产管理局于2006年8月15日向原告罗某某、徐某某核发了株房株他字第x号他项权证，将第三人株洲市鸿诚工贸有限公司所有的权证号株房权证株字第x号坐落在株洲市荷塘区X路X号罗某花园1-X号商业房屋抵押给原告。被告于2009年12月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的以下证据及依据：一、办理株房株他字第x号他项权证时收取的证据，证明设定抵押的房产权属清楚、证明材料齐全：证1、株房权证株字第x号的房屋权属证书；证3、第三人彭某某身份证复印件；证4、原告徐某某和罗某某的身份证复印件；证5、原告罗某某配偶的户籍证明；证6、原告及其配偶的常住人口登记卡；证7、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司营业执照副本复印件；证8、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司股东会决议；证9、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司章程；证10、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司的组织机构代码证；证11、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司的法人身份证明；证12、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司的法人代表周某某的身份证；证13、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司委托授权书；证14、协议书；证15、抵押价值确认书；证16、株洲市房屋权属登记申请受理单。二、其他证据及依据材料，拟证明颁发株房他字第x号他项权证的法定职权及适用法律正确、程序合法。证2、株房他字第x号房屋他项权证；2、《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》、。
原告罗某某、徐某某诉称，2006年8月，彭某某将株洲市鸿诚工贸有限公司位于株洲市荷塘区X路X号罗某花园门面作抵押向原告借款，经被告审核后，向原告审核颁发了株房他字第x号房屋他项权证，借款到期后，原告多次催收彭某某还款，但彭某某却下落不明，后株洲市公安局对彭某某立案侦查，原告又向株洲市鸿诚工贸有限公司主张权利，但株洲市鸿诚工贸有限公司称其从未出具过任何手续，也未派人到任何部门办理过门面抵押的相关事项，原告即向公安机关报案，后彭某某因犯合同诈骗罪被判处刑罚。原告认为被告作为办理房屋登记、房屋他项权证的唯一职能部门，没有严格审查办证的相关资料，造成审核颁发的房屋他项权证无法保障原告债权的实现，因此向本院提起诉讼，请求确认被告株洲市房产管理局审核颁发的株房他字第x号房屋他项权证违法。原告向法庭提交并出示了以下证据：1、原告罗某某、徐某某身份证，证明原告的身份；2、房屋他项权证，证明被告株洲市房产管理局违法办理的他项权证；3、刑事判决书，证明被告株洲市房产管理局没有尽到依法审查义务等与案件相关联事实；4、欠条，证明第三人彭某某欠款依据；5、委托书、股东会决议、价值确认书（与被告提交相应名称的证据相同），证明被告株洲市房产管理局违法办理他项权证及虚假依据；6、合同书、委托书，证明被告株洲市房产管理局处存有的第三人株洲市鸿诚工贸有限公司的公章印鉴及签名明显与他项权证办理过程中出具的公章、签名不相符合。
被告株洲市房产管理局在法定期限内书面答辩称，1、答辩人作出的x号房屋他项权的登记行为程序与内容合法有效，应予维持。2006年8月14日，申请人株洲市鸿诚工贸有限公司委托代理人卢乐向答辩人提出以罗某某、徐某某为抵押权人的他项权证申请，经审核，认为其提交的他项权证申请资料完整、真实、有效，符合《城市房屋权属登记管理办法》第10条和《城市房地产抵押管理办法》第32条规定的等级要件。2、被答辩人认为答辩人没有严格审查相关的基本资料与事实不符。申请人株洲市鸿诚工贸有限公司提交的株房权证株子第x号房屋所有权证为原件，答辩人有充分理由相信申请人提供的所有办理他项权证登记的权能，其次，答辩人还授权了申请人提供的所有办理他项权证所需的系列资料，资料的齐全程度足以证明答辩人在办理他项权证登记中尽到了合理审慎的职责。被答辩人作为债权合同的债权人和《抵押价值确认书》的当事人，从常理来说自身应当对抵押人及其提供的办证资料进行了解和审查，被答辩人作为完全行为能力人，在其与抵押人签订抵押协议和对抵押物进行确认的过程中，没有对抵押人的情况进行审查难以理解。法律赋予登记机构在办理房屋登记时的权能是对申请人提供的资料进行内在的逻辑性和关联性审查，没有赋予登记机构对申请人的资信等情况也予以审查，如果要求答辩人对申请人提供材料的真伪都进行鉴定，超越了答辩人的职能范围，答辩人不是国家安全机关，无法行使侦查职能。3、被答辩人请求法院确认株房他字第x号他项权证违法登记没有依据。被答辩人称债务人彭某某犯有合同诈骗罪，并提出株房他字第x号他项权证也是用提供虚假资料取得的，从法律角度说，登记机关也是受欺骗者和受害者，被答辩人既然知道债务人彭某某是采取了欺骗手段取得的他项权证，就应当向答辩人提出申请请求撤销该证，而非向法院提起行政违法之诉。综上，请求法院驳回被答辩人的起诉。
第三人株洲市鸿诚工贸有限公司述称：1、本案彭某某在办理他项权证的一系列资料都是伪造的，房产局没有尽到审查义务；2、被告是在公司不知情下办理的登记，如被告按规定程序公告，违法登记也将不会发生。因此，被告无论是从实体上或者是程序上都没有尽到职责，支持原告罗某某、徐某某要求确认x号房屋他项权证违法的请求。第三人向法庭提交并出示了下列证据：1、房地产合作开发协议，证明该公司的房产证、土地证给彭某某的原因；2、湖南省株洲市中级人民法院（2008）株中法刑二初字第X号刑事判决书，证明彭某某伪造资料的事实。
经交换证据和庭审质证：一、原告对被告所举证据1、2、3、4、5、6及法律依据没有异议，对被告所举证据7、8、9、10、11、12、13、14、15虽然认可是被告在作出被诉具体行政行为中收集的资料，但提出被告没有发现上述证据中签字和公章有明显的出入，造成错误办理x他项权证，被告没有按照法律规定进行审查；原告对第三人株洲市鸿诚工贸有限公司所举证据没有异议。二、第三人株洲市鸿诚工贸有限公司对被告所举证据同意原告的质证意见；第三人对原告所举证据没有提出异议。三、被告对原告所举证据3、6提出与本案无关，对其它证据没有异议；被告对第三人的证据提出与本案无关。
综上，本院认为：一、被告提交的证据1、2、3、4、5、6及法律依据，因原告及第三人没有异议，且与本案具有关联性，可作为定案依据；提交的证据7、8、9、10、11、12、13、14、15，因原告及第三人对其关联性、合法性没有提出异议，仅对真实性提出意见。而上述证据是被告在作出涉诉具体行政行为中收取的客观资料，对此原告及第三人也无异议，且能证实被告作出涉诉具体行政行为的客观事实，至于原告及第三人提出被告没有发现上述证据中签字和公章有明显的出入以及是办理x房屋他项权证的虚假依据的意见，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证据能力提出的异议，对此，本院将在对本案争议焦点的评述时详细阐述，故上述证据可以作为本案的定案依据。二、对原告提交的证据1、2、4、5，因被告及第三人没有异议，且与本案具有关联性，可作为定案依据。三、对原告提交的证据3、6，对第三人提交的证据1、2，被告均提出了与本案无关的异议，因原告证据3及第三人证据2同为生效的湖南省株洲市中级人民法院（2008）株中法刑二初字第X号刑事判决书，且与本案具有关联性，可作为定案依据。而原告证据6及第三人证据1，因其既不是被告在作出涉诉具体行政行为中所出现的证据，也不能直接证实涉诉具体行政行为的合法性，而是证实本案具体行政行为作出前的有关事实，故对该两份证据不予采用。
根据对上述证据的分析认定，本院确认如下事实：
2006年8月14日，第三人彭某某持株洲市鸿诚工贸有限公司所有的株房权证株字第x号房屋所有权证原件、株洲市鸿诚工贸有限公司营业执照副本复印件、株洲市鸿诚工贸有限公司章程、株洲市鸿诚工贸有限公司组织机构代码证复印件、株洲市鸿诚工贸有限公司股东会决议、株洲市鸿诚工贸有限公司法人身份证明、株洲市鸿诚工贸有限公司委托授权书、抵押协议书、抵押价值确认书、原告罗某某、徐某某的身份证、户籍证明复印件等资料，到被告株洲市房产管理局申请办理抵押登记。被告收取以上资料后，经审核确认申请人提交的资料完整、权属证书真实有效，于2006年8月15日颁发了株房株他字第x号房屋他项权证书给他项权人罗某某、徐某某，该证书记载：株洲市鸿诚工贸有限公司所有的房屋所有权证号为株房权证株字第x号坐落于荷塘区X路X号罗某花园1-X号商业房屋抵押给罗某某、徐某某。尔后，原告发现受了彭某某的骗，而诉请本院确认被告审核颁发的株房他字第x号房屋他项权证违法。
另查明，第三人彭某某采取一房多卖和伪造鸿诚公司行政印章及法人代表周某某的签名，骗得房产主管部门的信任，办理门面他项权证等手段，骗取包括原告在内的多人钱财，于2008年8月28日，被湖南省株洲市中级人民法院以合同诈骗罪，判处有期徒刑十五年，并处罚金人民币二十万元。
本院认为：本案被诉他项权证的核发是在2006年8月，按照法律不溯及既往的原则，应不适用《物权法》的相关规定，而适用《城市房屋权属登记管理办法》。根据《城市房屋权属登记管理办法》第八条、《城市房地产抵押管理办法》第七条以及《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》第三条的规定，被告株洲市房产管理局负有对本辖区范围内房产进行房屋权属登记以及房屋他项权登记的法定职责。本案中，当事人争议的焦点实为被告是否履行了审查职责，那么被告是否履行了审查职责呢本院认为：
一、颁证当时的法律、法规及规章没有确立登记颁证机关进行实质审查的职责。从《中华人民共和国房地产管理法》、《湖南省产权产籍管理条例》、《城市房屋权属登记管理办法》以及《城市房地产抵押管理办法》的规定来看，对登记颁证机关登记颁证时是进行实质性审查还是形式性审查，都未作出具体明确区分，但对办理房屋抵押他项权证登记颁证时申请人应向房产登记机关提供哪些材料却作出了明确规定，可是对这些材料的真实性如何进行审查又都未作出相应的规定。且《湖南省产权产籍管理条例》第三十五条第一款还明确规定：“因申请房屋产权登记的当事人提交错误、虚假的申请登记资料而产生的后果，当事人承担有关责任”。所以，实践中登记机关在房屋登记时只是作形式审查，即只审查法律、法规规定应提供的登记材料是否完备、齐全以及符合其他法定形式要件。
二、登记颁证机关没有进行实质审查的能力。《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》第十四条第二项规定：“申请房屋抵押登记的，应当提交房屋抵押登记申请书、房屋所有权证、抵押合同书、身份证明和其他有关资料”，《城市房地产抵押管理办法》第三十二条规定：“办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；（二）抵押登记申请书；（三）抵押合同；（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或者《房地产权证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；（六）可以证明抵押房地产价值的资料；（七）登记机关认为必要的其他文件”。由此可知，房屋他项权登记时，申请人应向登记机关提交房屋权属证书、身份证明、抵押合同、抵押房地产价值等系列材料。对于申请人所提交的材料中，登记机关对房屋权属证书当然有能力、有职责分辨真伪，但是，对于据以登记颁证的基础，即：申请人之间的有关合意，如抵押合同、授权委托、抵押物的价值确认等有关合同，登记机关既无条件辨别其效力、真伪，也不拥有对申请人之间的合意是否有效的审查判断权，更无权改变合同当事人自愿建立的民事法律关系，否则有悖意思自治的合同原则。
三、行政诉讼中人民法院是对具体行政行为的合法性进行司法审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，本案审查的对象是被告向原告罗某某、徐某某颁发株房他字第x号房屋他项权证的具体行政行为是否合法。一般而言，司法审查不能超出法律就房屋抵押他项权证登记颁证所规定的审核内容和要求的范围，即只须审查登记颁证机关在登记颁证时，是否是依照法律规定的房屋抵押他项权颁证应具备的事实要件和要求及程序进行审核。
四、被告在办理株房他字第x号房屋他项权证时没有过失。《城市房屋权属登记管理办法》第二十七条规定：“登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的30日内核准登记，并颁发房屋权属证书；注销登记应当在受理登记后的15日内核准注销，并注销房屋权属证书”。《城市房地产抵押管理办法》第三十三条规定：“登记机关应当对申请人的申请进行审核。凡权属清楚、证明材料齐全的，应当在受理登记之日起７日内决定是否予以登记，对不予登记的，应当书面通知申请人。”很明显，登记机关在房屋登记中不具有自由裁量权，只要申请登记的资料符合要求，登记机关就应作出相应的登记。本案中，被告依照法律规定的他项权登记颁证具体内容和要求进行了审核，确认了申请办理房屋他项权中抵押房屋的权属证书是真实原件，查验了原告在抵押协议书、抵押物价值确认书上的签名，并审查了提供的系列资料均符合形式要件，被告有足够理由相信申请人所提供资料的真实性。至于本案在庭审过程中查明，湖南省株洲市中级人民法院（2008）株中法刑二初字第X号刑事判决书中已经认定了本案第三人彭某某伪造另一第三人株洲市鸿诚工贸有限公司的行政印章、法人印章及法人代表的签名，骗得房产主管部门的信任，办理了房屋他项权证的事实。因被告的审查只能是在其职权范围内的有限审查，而公章及签名的真伪并非能随意确定，需经过专业的技术鉴定才可认定，并且该事实是于2008年经刑事技术鉴定后所得出的结论，也并非被告当时所能预见，被告作为房屋登记机关在登记时无法也无须辨别其真伪，当然就不能以事后通过刑事侦查手段查明的事实，来作为衡量行政机关在先前所作出的涉诉具体行政行为是否合法的事实依据。也就是说，被告对彭某某等人冒用株洲市鸿诚工贸有限公司名义进行房屋抵押他项权登记的材料未能辨别，这种颁证行为非被告过失所致，而是彭某某等人违法犯罪行为所造成。
因此，被告作为履行房地产抵押登记的职能机关，遵行《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》，依照《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》的规定，对由申请人提供的登记材料进行“形式性审查”后颁发房屋他项权证并未违反相关法律法规，被告在作出涉诉具体行政行为中履行了应尽的职责。
另他项权利人（本案原告）在申请他项权登记时提供了真实、合法的身份证明，完成登记后也执收了所办理的房屋他项权证，且被告的登记不是对他项权利人课以义务而是赋予权利，故被告在依照《城市房屋权属登记管理办法》第十条的规定作出被诉具体行政行为的程序并不违法。
综上，被告颁发株房他字第x号房屋他项权证时认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求确认被告颁发房屋他项权证违法的诉请，没有法律依据，本院不予支持。第三人提出的被告办证中需公告及要求确认违法的意见，没有法律依据，本院不予采纳。被告的辩称意见，本院予以采信。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决如下：
驳回原告罗某某、徐某某的诉讼请求，
本案案件受理费50元，由原告负担。
本案判决书在十日内送达各当事人，若口头宣判内容与裁判文书不一致时，应以送达的行政判决书为准。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省株洲市中级人民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲市中级人民法院交纳上诉费。现金交纳的，直接向农行驻株洲市中级人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：中国农业银行株洲市红广支行，收款单位：代收法院诉讼费财政专户，帐号：x。逾期未缴纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。
审判长郭军
审判员刘某源
人民陪审员王晚秋
二00九年十二月十八日
书记员黄某
附：相关法律条文
1、《中华人民共和国城市房地产管理法》
第四十八条房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理。
第六十一条房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。
因处分抵押房地产而取得土地使用权和房屋所有权的，应当依照本章规定办理过户登记。
2、《湖南省城市房屋产权产籍管理条例》
第三条省人民政府、设区的市和自治州人民政府、地区行政公署的建设行政主管部门主管本行政区城内城市房屋产权产籍工作。
设区的市、不设区的市、县人民政府的房地产管理部门或者房产管理部门（以下简称房屋产权产籍管理部门）负责本行政区域内城市房屋产权产籍的管理工作。
第十四条房屋发生抵押的，当事人应当从抵押设定之日起三十日内申请他项权利登记，经审核符合规定的，发给房屋他项权证。
申请房屋抵押登记的，应当提交房屋抵押登记申请书、房屋所有权证、抵押合同书、身份证明和其他有关资料。
第三十五条因申请房屋产权登记的当事人提交错误、虚假的申请登记资料而产生的后果，当事人承担有关责任。
因房屋产权产籍管理部门工作人员的过错，导致核准房屋产权登记不当或者房屋产权登记记载有误，给房屋权利人造成经济损失的，由房屋产权产籍管理部门依法赔偿。
3、《城市房屋权属登记管理办法》（建设部令第５７号发布第X号修正）
第八条国务院建设行政主管部门负责全国的房屋权属登记管理工作。
省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。
直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。
第十条房屋权属登记依以下程序进行：
（一）受理登记申请；
（二）权属审核；
（三）公告；
（四）核准登记，颁发房屋权属证书。
本条第（三）项适用于登记机关认为有必要进行公告的登记。
第十九条设定房屋抵押权、典权等他项权利的，权利人应当自事实发生之日起３０日内申请他项权利登记。
申请房屋他项权利登记，权利人应当提交房屋权属证书，设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书以及相关的证明文件。
第二十七条登记机关应当对权利人（申请人）的申请进行审查。凡权属清楚、产权来源资料齐全的，初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记应当在受理登记后的３０日内核准登记，并颁发房屋权属证书；注销登记应当在受理登记后的１５日内核准注销，并注销房屋权属证书。
4、《城市房地产抵押管理办法》（建设部令第５X号发布第X号修正）
第七条国务院建设行政主管部门归口管理全国城市房地产抵押管理工作。
省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内的城市房地产抵押管理工作。
直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责管理本行政区域内的房地产抵押管理工作。
第三十条房地产抵押合同自签订之日起３０日内，抵押当事人应当到房地产所在地的房地产管理部门办理房地产抵押登记。
第三十二条办理房地产抵押登记，应当向登记机关交验下列文件：
（一）抵押当事人的身份证明或法人资格证明；
（二）抵押登记申请书；
（三）抵押合同；
（四）《国有土地使用权证》、《房屋所有权证》或《房地产权
证》，共有的房屋还必须提交《房屋共有权证》和其他共有人同意抵押的证明；
（五）可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料；
（六）可以证明抵押房地产价值的资料；
（七）登记机关认为必要的其他文件。
第三十三条登记机关应当对申请人的申请进行审核。凡权属清楚、证明材料齐全的，应当在受理登记之日起７日内决定是否予以登记，对不予登记的，应当书面通知申请人。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
6、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
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