上诉人（原审原告）琼海市X镇X村东文岭经济合作社。
法定代表人雷某某，该经济社小组长。
委托代理人冯俊铭，海南富岛律师事务所律师。
被上诉人琼海市人民政府，住所地琼海市X路１号。
法定代表人符某某，市长。
委托代理人李某甲，该市国土环境资源局干部。
原审第三人海南省彬村山华侨农场。
法定代表人谢某某，场长。
委托代理人李某乙，该场干部。
琼海市X镇X村东文岭经济合作社（以下简称东文岭经济社）因其诉琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）、第三人海南省彬村山华侨农场（以下简称华侨农场）颁发国有土地使用权证一案，不服海南省海南中级人民法院于２００６年１２月１２日作出的（２００６）海南行初字第１７１号行政判决，于２００７年１月１９日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年１月２４日受理后，依法组成合议庭，于２００７年５月１０日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。东文岭经济社的法定代表人雷某某及其委托代理人冯俊铭，琼海市政府的委托代理人李某甲，华侨农场的委托代理人李某乙到庭参加了诉讼。本案经报请最高人民法院批准延长审限２个月至２００７年５月２４日，现已审理终结。
一审认定：１９６４年７月２２日，东文岭经济社与华侨农场签订了《地权处理协议书》（以下简称１９６４年协议），该协议书的第一款约定＂以桥头坡顶茅屋边独树向西北山叶坡沿小路X路为界，此界的东北面为农场土地，此界的西南面为农村生产队土地＂。１９６４年８月至１１月期间，原琼海县人委、海南行政公署及广东省人委分别对此宗地作出《（６４）琼海字第１９３号文》、《海垦何某第１１号文》、《六四垦字１３３１号文》及《国营彬村山华侨农场场间土地规划图》，明确将争议地划拔给华侨农场使用。从《国营彬村山华侨农场现状图》、《广东省彬村山华侨农场土壤普查总结报告书》、《一九八六年航片》、《广东省彬村山华侨农场年终清点表》及该地上的附属物看，１９７６年华侨农场已在该地上营造方格状防风林，１９８２年开始在该地上种植橡胶、胡椒等长期经济作物，２００５年＂达维＂台风将其种植了２０余年的橡胶刮倒，东文岭经济社的村民占用该地部分土地种植农作物。琼海市政府对华侨农场提供的以上文件证据进行了审核，制作该宗地确权登记发证公告，该公告于２００４年４月１９日张贴在良玖村委会办公室门前。公告期限届满后，没有任何某位或个人提出书面异议。２００４年９月２７日，琼海市人民政府向华侨农场颁发海国用（２００４）第０９４０号《国有土地使用证》（以下简称０９４０号证），东文岭经济社不服遂诉。
另查明，东文岭经济社未能提供土改、四固定时人民政府将该地确定给其农民集体经济组织的有效证据。其称颁证前已向琼海市政府申请处理与华侨农场土地争议，但没有证据证实。琼海市政府向华侨农场颁发国有土地使用证过程中，已将指界通知书送达到东文岭经济社所属的良玖村委会，并由当时的良玖村委会副书记李某丙签收，李某丙在庭审中也承认东文岭经济社的法定代表人＂雷某某＂的名字是其所签。雷某某于２００４年４月１９日在良玖村委会办公室看完琼海市政府送达的材料后拒绝签收。
一审法院认为，琼海市政府经审核华侨农场提供的证据，并依据华侨农场的申请，进行地籍调查，制作了《土地权属界线核定书》、《权属争议土地界线核定书》，虽然东文岭经济社没有参与指界签名盖章，但其法定代表人已经知道其内容，其所作的颁证行为合法。东文岭经济社未能提供出土改、四固定时人民政府将该地确定其的证据，且华侨农场从１９７６年在争议地上营造方格状防风林，１９８２年开始种植橡胶、胡椒等长期农作物。东文岭经济社主张争议地是其集体所有无事实根据，其诉讼理由不成立，不予支持，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回东文岭经济社的诉讼请求，并负担案件受理费人民币１００元。
上诉人东文岭经济社不服，上诉请求撤销一审判决，撤销０９４０号证并责令琼海市政府限期向其作出确认上诉人对争议宗地有所有权的具体行政行为，承担本案诉讼费用。其理由如下：（一）、一审法院违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十九条、《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第二十二条对法院依职权调取证据的限制性规定，对证人何某某、黄某调取证人证言，其程序严重违法。一审法院依据以上违法调取的证据和采信琼海市政府提供的证据１６送达回证认定的事实错误；（二）上诉人已在被上诉人向第三人颁发国有土地使用证的过程中，向被上诉人提交《关于请求政府协助收回被占用地的报告》，请求处理与第三人的土地争议，一审法院关于＂没有证据予以证实＂的认定与事实不符；（三）被上诉人作出的颁证行为认定事实不清，证据不足。第三人提供的部分证据系其单方制作，证明力极低，无法证明第三人对争议地有合法的权属。一审判决认为上诉人＂主张争议地是其集体经济组织所有无事实依据＂有失偏颇。被上诉人以１９６４年协议作为其向第三人颁发０９４０号证的主要证据，但该证据也恰能证明上诉人对争议地有不可辩驳的所有权：被上诉人颁发的０９４０号证项下的土地将依协议西南面所属上诉人的土地涵盖在内。琼府复决〔２００６〕第５５号行政复议决定书认定＂双方在该地互有耕作，犬牙交错，此状况一直延续至今＂的事实，可以证实上诉人一直在争议地上进行耕作。争议地是１９６０年体制下放后，大队分给上诉人管理的。因当时特定的历史条件，所有的村庄均没有土地证书，一审法院强求上诉人提供系对上诉人不公；（四）、１、被上诉人的指界通知并没有真正送达给上诉人，李某丙在回执上签名未经合法授权，且该指界通知不符某关于调查土地权属界线７日前应通知指界的规定，被上诉人指界通知送达程序严重违法。２、土地权属界线核定书所记载的时间后于指界通知书所确定的指界时间，由此可判定被上诉人在制作《土地权属界线核定书》时并没有通知上诉人到场共同指界。３、被上诉人对《国有土地使用权确权登记发证公告》、《土地权属界线核定书》及《权属争议土地界线核定书》的送达程序严重违法，送达回执上只有李某甲一人的签章，一审法院依职权调取的二份证人证言因违法取得，不能作为认定有二名工作人员送达的依据。其二，送达回证载明为留置送达，被上诉人未留置于上诉人住所处而在良玖村委会不妥，证人李某丙证实上述文件没有真正送达上诉人处。被上诉人作出颁证行为程序严重违法，一审法院未依法将其撤销错误。（五）、被上诉人仅提交了地籍调查部分的材料及土地权属证明文件、资料和确权过程中形成的协议书、决定书等，未提土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡及据以作出具体行政行为的规范性文件，其举证存在严重瑕疵，导致其作出的具体行政行为没有证据、依据，依法应予撤销。
被上诉人琼海市政府答辩称：（一）被上诉人作出颁证行为认定事实清楚，证据充分，依据恰当。１、１９６４年７月２２日，东文岭经济社与华侨农场签订了１９６４年协议，将争议地确定为华侨农场所有。１９６４年８月至１１月期间，原琼海县人委、海南行政公署及广东省人委分别对此宗地的权属处理结果进行了审查、审核及审批，将此地明确划拔给华侨农场使用。１９７６年华侨农场已在该地上营造方格状防风林，１９８２年开始在该地上种植橡胶、胡椒等长期经济作物。以上事实一审时已提交证据证明。１９６４年协议附有经批准的附图，协议书上参照物已发生变化，被上诉人是依法依据附图，通过现代的ＧＰＳ测量手段来勘定其四至范围，非常准确；２、上诉人至今未能提供土改、四固定时将争议地确定为其所有的证据，争议地也不属于上诉人＂自留山、自留地、宅基地＂。从使用历史看，也未在＂六十条＂颁发实施前一直使用至今的土地。上诉人称在该地有耕作，与第三人耕作犬牙交错，至今实际耕作与事实不符，上诉人是趁２００５年＂达维＂台风将华侨农场种植了２０余年的橡胶推倒之机强行占用的。（二）被上诉人作出颁证行为程序合法。１、被上诉人在进行地籍调查中曾明确通知双方到实地指界，但上诉人无正当理由而拒绝在《土地权属界线核定书》上签章。上诉人将《国有土地使用权登记发证公告》、《土地权属界线核定书》等材料送达上诉人，并将具有附表和附图的公告在良玖村委会办公室门前张贴，公告期间无人提出异议，公告期满被上诉人根据地籍调查的成果及权属审核的结果，依法颁证正确。２、关于《指界通知书》的送达问题。对争议地的地籍调查是在省政府统一部署全面开展农村土地确权工作的特殊时段进行的，工作量大时间紧，因此请示省确权办公室同意，对于农村X组织一方的相关当事人，均都由所在村委会代为送达《指界通知书》，也无法达到提前７天送达的要求。这种情况全省各市县普遍存在。３、关于《指界通知书》上的签名问题。代为送达人李某丙当时是上诉人所在村委会的副主任兼支部副书记，由他全面负责送达确权工作期间各段界线调查时涉及到该村委会一方当事人的指界通知书的工作，并领取固定的工作补贴。李某丙已将《指界通知书》送给上诉人的法定代表人，其法定代表人和几位村民代表在２００２年１０月２５日上午８：３０分也按时到相关地段进行指界。４、关于登记的程序问题。被上诉人虽在本案一审前未向一审法院提交《土地登记申请书》等材料，但该程序已在电脑中进行了格式化，未经申请、审批、登记等程序是制作不出国家土地资源部统一编号的国有土地使用证的，这是众人皆知的事实。请求驳回上诉，维持一审判决。
原审第三人华侨农场答辩称：琼海市政府的发证行为程序过程手续完备无一遗漏。其它答辩意见与琼海市政府的答辩意见基本一致。请求维持一审判决，维持０９４０号证。
二审期间各方均未提供新证据，对一审已经质证的证据没有新的质证意见，对一审认定的事实，本院予以认可。
关于上诉人提出一审法院违法依职权调取证人证言，该证据没有证明力的问题经查，《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉》第二十二条对法院依职权调取证据作出规定，其中第（一）项规定：＂涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的＂。本案中因涉及到华侨农场的利益，一审法院依职权对证人何某某、黄某进行调查并无不当，该证人证言已经法庭质证，一审据此认定上诉人的法定代表人看完被上诉人送达的材料后拒绝签收，其已经知道《土地权属界线核定书》、《国有土地使用权登记发证公告》的内容并无不当。
关于上诉人提出其已在被上诉人向第三人颁发国有土地使用证的过程中，向被上诉人提交《关于请求政府协助收回被占用地的报告》，请求处理与第三人的土地争议，一审法院认定其该主张没有证据证明与事实不符某问题经查，上诉人至今未能提供其在发证前请求对争议地进行确权处理的合法有效证据。
关于上诉人提出第三人提供的部分证据系其单方制作，证明力极低的问题经查，１９６４年协议、《（６４）琼海字第１９３号文》、《海垦何某第１１号文》、《六四垦字１３３１号文》及《国营彬村山华侨农场场间土地规划图》证明明确将争议地划拔给华侨农场使用，以上证据均由当时的政府盖章予以确认。《国营彬村山华侨农场现状图》、《广东省彬村山华侨农场土壤普查总结报告书》、《广东省彬村山华侨农场年终清点表》虽系华侨农场制作，但该证据有政府在１９８６年制作的《一九八六年航拍片》进行佐证，证明争议地为华侨农场所使用的情况。
关于上诉人提出被上诉人颁发的０９４０号证项下的土地将依１９６４年协议西南面属上诉人的土地涵盖在内，侵犯其所有权的问题经查，在二审庭审质证时，经法庭主持，各方当事人进行指图说明，上诉人明确认可争议地在１９６４年协议规定的东北面。
关于上诉人提出琼府复决〔２００６〕第５５号行政复议决定书可以证实上诉人一直在争议地上进行耕作，争议地是１９６０年体制下放后，大队分给上诉人管理，因当时特定的历史条件，所有的村庄均没有土地证书，一审法院强求上诉人提供系对上诉人不公的问题经查，行政复议决定书不是证明上诉人一直使用争议地的原始证据。上诉人未能提供土地证书，其提供证明其长期使用争议地的证据只有证人证言，没有其它证据佐证，证明力明显弱于华侨农场提供的证据，一审不予认定正确。
关于上诉人提出被上诉人指界程序严重违法的问题经查，被上诉人承认指界通知书只送达给了李某丙，现有证据不能证明李某丙在回执上签上诉人法定代表人的名字经过合法授权，且被上诉人在指界前一天才通知指界，不符某相关规定。
关于上诉人提出土地权属界线核定书所记载的时间后于指界通知书所确定的指界时间，未通知上诉人到场共同指界的问题经查，被上诉人称上诉人已到场指界，但不同意在权属界线核定书草稿上签名，权属界线核定书是后来依据现场制作的草稿完成的，故时间较指界的时间晚，被上诉人的该辩解理由成立。
关于上诉人提出被上诉人对《国有土地使用权登记发证公告》、《土地权属界线核定书》及《权属争议土地界线核定书》的送达程序严重违法，送达回执上只有李某甲一人的签章的问题经查，证人黄某、何某某的证言证明当时一起向上诉人送达以上文件的共有李某甲、黄某、何某某三个人，该证人证言由一审法院依法调取，具有证明力。证人李某丙一审庭审出庭作证时称上述文件没有真正送达到东文岭经济社法定代表人，但同时又在留置送达的送达回执上签名确认以上文件由二个干部送达，东文岭经济社法定代表人拒绝签收的情形，佐证了上述文件东文岭经济社法定代表人虽拒收，但知道其内容的事实。
关于上诉人提出送达回证被上诉人未留置于上诉人住所处而留置于良玖村委会不妥的问题经查，证人黄某、何某某均证实送达回证确实是留置于良玖村委会，并证明当时其二人作为长坡国土所干部，是配合琼海市国土局工作的干部李某甲到良玖村委会向上诉人的法定代表人雷某某送达，在场的还有一个村委会干部及几个村民。其证言证明送达回证虽然留置送达的地点不是在上诉人的住所地，但却是符某法律关于留置送达的立法原意的。
关于上诉人提出被上诉人未完全提交据以作出具体行政行为的全部证据和规范性文件的问题经查，一审时被上诉人未提交土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡及据以作出具体行政行为的规范性文件不当，但被上诉人关于未提交的辩解可证明该颁证行为作出时土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡已经存在，被上诉人据以作出的规范性文件即是国家土地管理局〔１９９５〕国土〔法〕字第１８４号《土地登记规则》，是由国家土地管理局颁布，在全国范围内实施多时的法律，在被上诉人给第三人颁证时也已然存在生效，为维护第三人的合法权益，不能仅以政府未举证而撤销其颁证行为。
本院认为，本案上诉人已承认争议地处在１９６４年协议划定界线的东北面。该协议签订后，没有证据证明其确认的权属后来发生变化，且现有证据证明第三人依协议在东北面耕作至２００５年，上诉人未能提供争议地的权属证书和长期使用的有效证据。被上诉人依照１９６４年协议的附图通过ＧＰＳ测量方法确定颁证的面积四至，颁发０９４０号证的事实清楚，证据充分。在程序方面，被上诉人未严格依照法定程序送达指界通知书，虽然现有证据不能证明上诉人参加了指界，但上诉人对界线的核定情况、政府拟颁发０９４０号证的情况是清楚的，公告期间没有提出异议。被上诉人在诉讼期间提交证据时也存在考虑不够周全的问题。被上诉人在程序上存在瑕疵，但不影响其颁证行为的正确性，可不予以撤销。一审认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，应予维持。上诉人上诉无理，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计人民币２００元由上诉人琼海市X镇X村东文岭经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二○○七年五月二十一日
书记员石磊
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