上诉人（原审被告）昌江黎某自治县人民政府。
法定代表人吉某甲，县长。
委托代理人周正凡，海南天赐律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）昌江黎某自治县X镇X村第一经济合作社。
法定代表人郭某，社长。
被上诉人（原审原告）昌江黎某自治县X镇X村第二经济合作社。
法定代表人钟某某，社长。
委托代理人文某某，白沙村委会委员。
被上诉人（原审原告）昌江黎某自治县X镇X村第三经济合作社。
法定代表人吉某乙，社长。
被上诉人（原审原告）昌江黎某自治县X镇X村第四经济合作社。
法定代表人麦某某，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村委会。
法定代表人符某丙，主任。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第一经济合作社。
法定代表人符某丁，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第二经济合作社。
法定代表人林某戊，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第三经济合作社。
法定代表人谢某某，社长。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村第四经济合作社。
法定代表人林某己，社长。
上述原审第三人的共同委托代理人卢海川，海南新概念律师事务所律师。
原审第三人昌江黎某自治县X镇X村委会。
法定代表人符某庚，主任。
原审第三人昌江黎某自治县X镇人民政府。
法定代表人黎某某，镇长。
委托代理人李某某，该镇党委副书记。
上诉人昌江黎某自治县人民政府（以下简称昌江县政府）因被上诉人昌江黎某自治县X镇X村第一经济合作社、昌江黎某自治县X镇X村第二经济合作社、昌江黎某自治县X镇X村第三经济合作社、昌江黎某自治县X镇X村第四经济合作社（以下简称白沙村第一、二、三、四经济社）诉其及原审第三人昌江黎某自治县X镇X村委会（以下简称进董村委会）、昌江黎某自治县X镇X村第一经济合作社、昌江黎某自治县X镇X村第二经济合作社、昌江黎某自治县X镇X村第三经济合作社、昌江黎某自治县X镇X村第四经济合作社（以下简称进董村第一、二、三、四经济社）、昌江黎某自治县X镇X村委会（以下简称白沙村委会）、昌江黎某自治县X镇人民政府（以下简称海尾镇政府）土地权属处理决定一案，不服海南省海南中级人民法院于２００６年１２月１１日作出的（２００６）海南行初字第１３６号行政判决，于２００６年１２月２２日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００７年１月２４日受理后，依法组成合议庭，并于２００７年５月１５日上午在昌江法院审判庭公开开庭审理本案。上诉人昌江县政府的委托代理人周正凡，被上诉人白沙村第一经济社的法定代表人郭某，被上诉人白沙村第二经济社的法定代表人钟某某及其委托代理人文某某，被上诉人白沙村第三经济社的法定代表人吉某乙，被上诉人白沙村第四经济社的法定代表人麦某某，原审第三人进董村委会的法定代表人符某丙及其与原审第三人进董村第一、二、三、四经济社的共同委托代理人卢海川，原审第三人白沙村委会的法定代表人符某庚，原审第三人海尾镇政府的委托代理人李某某到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明，争议地名为秋季坡（也称秋治坡），位于石碌往海尾公路东南侧，面积１８０．３亩，其四至为：东至打显村X村第一、二、三、四、五、六经济社用地，南至石碌往海尾公路，西至进董村委会和进董村第一、二、三、四经济社用地，北至打显村委会和打显村第一、二、三、四、五、六经济社用地。该地在土改时期政府未分配发证给农民，１９６２年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时也未划入任何农民集体经济组织范围。１９７６年原海尾公社（现为海尾镇政府）组织本公社农民对该地进行开荒并种植甘蔗。上世纪七十年代末期，白沙村X村民均在部分争议地上种植了腰果树。１９８４年原海尾区公所（现海尾镇政府）号召各村集体种植中央林，并与进董乡（现为进董村委会）各生产队签订了《联营速生丰产用材林某程合同书》。该《合同书》约定，区公所给予生产队造林某助标准为每亩４７．５元（包括种子、育苗、肥料、抚育管理等），造林某由承包造林某各生产队负责落实，土地权未落实不进行承包，该《合同书》同时对成林某益分成作了明确约定。合同签订后，进董乡各生产队即按合同约定种植了中央林。１９９９年中央林某伐后，争议地上目前尚存第二代再生林某争议双方上世纪七十年代末种植的腰果树。２００４年昌江县政府开展土地确权工作时双方发生争议，双方均申请政府处理。昌江县国土局和林某局对双方争议进行调查后，昌江县林某局于２００５年１２月２０日向昌江县政府提出了处理意见。２００６年２月１３日，昌江县政府作出昌府土权字［２００６］１１号《土地权属争议处理决定书》（以下简称第１１号《处理决定》），该１１号《处理决定》认定：争议地土地改革时政府没有将该地分配发证给农民，１９６２年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时也未划入任何农民集体范围。１９７６年海尾镇组织本镇农民对该地进行开荒并种植甘蔗。１９８１年海尾镇再次主持号召各村村民种植中央林，当时的口号是谁造林某受益。因造林某进董村X村居多，故原海尾区李某芬区长曾到实地为进董村X村划过造林某积的界线，但并非划土地权属界线。根据上述事实，昌江县政府认为，争议地属海尾镇集体开荒地，在１９９９年采伐中央林某前，一直由海尾镇管理，该地从未划分到某个村委会。中央林某伐后，由于镇政府疏于管理，各村便陆续占用该地耕作。进董村X村均主张争议地权属，但都未能提供有力证据证明该地的权属。遂根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定，决定：一、争议土地所有权归海尾镇农民集体；二、海尾镇政府可根据具体情况进行发包经营。白沙村第一、二、三、四经济社不服该《处理决定》，于２００６年３月２８日向海南省人民政府申请行政复议，海南省人民政府于同年６月２８日作出琼府复决字［２００６］第８２号《行政复议决定书》，决定维持第１１号《处理决定》。
一审法院认为，争议地秋季坡虽为海尾镇政府１９７６年组织镇农民集体开荒种植甘蔗的土地，但根据昌江县政府提供的昌江县林某局的调查报告以及白沙村委会及其四个经济社和进董村委会及其四个经济社在庭审中的陈述，争议双方已于上世纪七十年代末期在部分争议地上种植了腰果树。且１９８４年海尾镇政府号召农民种植中央林某，造林某是由承包造林某农村集体负责落实的，因此海尾镇政府１９８４年号召农民种植中央林某不能作为认定其使用争议地的事实依据。昌江县政府依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，认定海尾镇政府连续使用其他农民集体所有的土地达２０年以上，从而将争议地１８０．３亩全部确定为海尾镇农民集体所有，显然认定事实不清，适用法律、法规错误。同时昌江县政府决定争议地由海尾镇政府发包经营，亦没有法律依据，故１１号《处理决定》依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第１、２目的规定，判决：一、撤销昌江县政府作出的第１１号《处理决定》；二、由昌江县政府重新作出具体行政行为。
上诉人昌江县政府上诉称，一审法院认为＂……争议双方已于上世纪七十年代末期在部分争议地上种植了腰果树。且１９８４年海尾镇政府号召农民种植中央林某，造林某是由承包造林某农村集体负责落实的，因此海尾镇政府１９８４年号召农民种植中央林某不能作为认定其使用争议地的事实依据＂与客观事实不符。在土地没有确权给任何当事人的情况下，只能在镇X组织下才能开展工作。１９８４年种植中央林某海尾镇X组织各村集体负责完成的。在争议地参加种植中央林某不只是本案的白沙村村委会及下属各经济社和进董村委会及下属各经济社，还有打显村委会及下属各经济社与其他村委会、经济社。且在上诉人保存的１９８４年的相关发包合同及本案第三人提交给法庭的１９８４年的承包合同书上，发包方为原海尾区公所。上诉人认定海尾镇集体从１９８４年就对争议地管理使用至今的结论是站得住脚的。上诉人将争议地裁决给海尾镇集体所有是最好的处理结果。上诉人做出的裁决符某法律的要求，一审法院认定上诉人适用法律错误没有根据。原国家土地管理局颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定的实质就是土地使用了二十年以上的就尊重历史，使用不到二十年的，上诉人有自由裁量的权力。根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条，只要是土地权属不明的，上诉人决定给任何单位都是正确的。请求撤销一审判决，维持１１号《处理决定》。
被上诉人白沙村第一、二、三、四经济社当庭辩称，昌江县政府将属于白沙村集体所有的土地确定为海尾镇农民集体所有是错误的，不利于生产、团结。请求维持一审判决。
原审第三人海尾镇政府、进董村委会及进董村第一、二、三、四经济社当庭表示同意昌江县政府的意见。
原审第三人白沙村委会与白沙村第一、二、三、四经济社的意见一致。
本院认为，仅从争议地土改时未发证、四固定时亦未确定权属、１９７６年原海尾公社组织本公社农民对该地进行开荒并种植甘蔗等事实，不能得出争议地在１９８４年前已确权归某一农民集体所有这一结论。
昌江县政府虽主张１９８４年种植中央林某海尾镇X组织各村集体负责完成的，当时在争议地上参加造林某还有其他的村委会、经济社，且１９８４年的造林某同上的发包方是原海尾区公所，故其认定海尾镇集体从１９８４年就对争议地管理使用至今。但从１９８４年的造林某同的内容看，只能证明承包方承包的是育苗、造林某各项生产任务，而不能得出系承包土地这一结论。可以认定，昌江县政府的这一主张并无事实依据。一审判决认定１９８４年号召农民种植中央林某不能作为认定其使用争议地的事实依据并无不当。
昌江县政府在争议地从未确权给某一农民集体经济组织所有、现争议地上仍有争议双方七十年代种植的腰果树及其并无充分证据证明海尾镇政府自１９８４年即开始使用争议地的情况下，适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，认定海尾镇政府连续使用其他农民集体所有的土地达２０年以上，并将争议地确权归海尾镇政府农民集体所有属认定事实不清，适用法律错误。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。昌江县政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计２００元由昌江县政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
代理审判员叶珊茹
代理审判员王华
二〇〇七年五月十七日
书记员赵道远
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