上诉人（原审原告）海口市龙华区X镇新坡经济合作社，住所地海口市龙华区X镇X村。
法定代表人周某某，社长。
委托代理人余明财，海口市琼山区红旗法律事务所主任。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市X路９号。
法定代表人宁某某，区长。
委托代理人邢益就，海南方圆律师事务所律师。
委托代理人林日鸿，海南方圆律师事务所律师助理。
原审第三人海口市龙华区X镇X村委会新安经济社，住所地（略）。
法定代表人王某甲，社长。
委托代理人王某乙，男，海口市龙华区X村社会养老保险办事处退休干部，住（略）。
上诉人海口市龙华区X镇新坡经济合作社（以下简称新坡经济社）因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、原审第三人海口市龙华区X镇X村委会新安经济社（以下简称新安经济社）土地权属处理决定一案，不服海南省海口市中级人民法院（２００７）海中法行初字第６６号行政判决，于２００７年１２月１３日通过海南省海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院于２００８年６月１９日受理后，依法组成合议庭，并于２００８年７月２９日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人新坡经济社的法定代表人周某某及其委托代理人余明财，被上诉人龙华区政府的委托代理人邢益就、林日鸿，原审第三人新安经济社的法定代表人王某甲及其委托代理人王某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，争议地位于海口市龙华区X镇X村与海口市龙华区X镇人民政府（以下简称新坡镇政府）大院之间，宗地号０２－１４－０００４７Ｃ５Ｚ，面积２４２５．３９平方米。
２００３年初至２００４年底，海口市全面开展土地确权工作，龙华区X组织新安经济社与新坡经济社对其申请确权的土地进行实地指界确权，然后将双方指界土地进行数字化测量的结果放在电脑上核对，无重叠部分作为双方各自的土地分别确权归其所有，重叠部分则确认为双方的争议地。新安经济社为此填写了《土地权属争议案件申请书》，申请将争议地全部确权归其所有。２００６年５月９日，新坡镇政府召集争议双方在新坡镇政府二楼办公室召开调处会议，新坡经济社和新安经济社均到场参加，但未能达成一致意见。２００６年１２月１８日，新坡镇政府作出《土地权属争议调查报告》，向龙华区政府报告调查情况并提出处理意见。２００７年１月１０日，海口市国土环境资源局龙华分局作出《关于处理新坡镇新安社和新坡镇新坡社土地纠纷的请示》，请示经龙华区政府审批并下达《土地权属处理决定书》。２００７年１月１９日，龙华区政府作出海龙土权［２００６］３８号《海口市龙华区人民政府土地权属争议处理决定书》（以下简称３８号决定），决定将争议地分为三块，宗地号０２－１４－０００４７Ｃ５（１２０２．９９㎡）和宗地号０２－１４－００９０６（３９４．１８㎡）属新安经济社所有，宗地号０２－１４－００９０４（８４２．２７㎡）属新坡经济社所有。新安经济社和新坡经济社不服３８号决定，分别于２００７年４月的１３日和２５日向海口市人民政府申请行政复议。２００７年７月２４日，海口市人民政府作出海府复决字［２００７］第２１、２２号《行政复议决定书》，决定维持３８号决定。新坡经济社于２００７年８月２日收到复议决定后，遂于当月１５日提起本案诉讼，请求撤销３８号决定。
另查明，新坡经济社所诉其村民林清发、林贻胜耕作并盖房居住的土地，据其庭审中所指宗地图位置，可以确认该地完全坐落在本案争议地外。
一审法院认为，龙华区政府在确定争议地的权属界线时，没有通知各方当事人同时到场指界，而是分别组织各方进行实地指界虽有所不妥，但是在全面开展土地确权工作过程中，龙华区X组织各方当事人对其申请确权的土地实地指界，然后将数字化测量的结果用电脑核对，以无重叠部分作为各自土地的确权部分确认给各方，而对重叠部分则确认为双方争议地，其确权的程序是具有可操作性和符合客观实际的，并不因此丧失土地确权的客观性和公正性。而对此，新坡经济社与新安经济社在争议地的调处过程中，亦未提出异议，因此，龙华区政府以此核定争议地权属界线并无不当。根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条＂对土地所有权和土地使用权有争议，争议各方均拿不出确凿证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上土地行政管理部门根据具体情况做出处理意见，报同级人民政府决定其归属＂之规定，由于新坡经济社和新安经济社均曾经在本案争议地耕作过，但是，在土地确权过程中，争议双方均未能提供有效证据证明其土地权属归属及目前持续使用该地已满２０年。因此，龙华区政府本着尊重历史、实事求是、有利于社会稳定和经济发展的原则，在依法组织调查取证和召开协调会调解不成后作出３８号决定，决定将争议地分成三块，宗地号０２－１４－０００４７Ｃ５﹙面积１２０２．９９平方米﹚和宗地号０２－１４－００９０６﹙面积３９４．１８平方米﹚的所有权属新安经济社所有，宗地号０２－１４－００９０４﹙面积８４２．２７平方米﹚的所有权属新坡经济社所有并无不当。新坡经济社与新安经济社在庭审中所提交的《土地房产所有证》、《土地丈量清册》、族谱、《土地产量分户清册》、《土地界至证明》以及《证人证言》等相关证据均不足以有效地证明其所证明的土地就在争议地范围上，故其主张争议地应确权归其集体所有的诉请证据不足，理由不充分，本院不予支持。至于新坡经济社与新安经济社主张土地确权应由县级以上行政主管部门调查处理，而本案被告是区级政府，其处理土地权属争议违反有关法律法规的问题。在全面完成农村土地确权登记发证工作，实现海口市X村土地产权登记全覆盖的工作过程中，经海口市人民政府同意，海口市人民政府办公厅已以海府办［２００５］１１０号《关于印发海口市X村土地权属纠纷调处工作方案的通知》的形式，明确授权镇行政管辖范围内的农村土地权属纠纷案件由镇X村土地权属纠纷调处机构负责受理调查、调解。调解不成的，拟定处理意见经镇政府核准后报区政府做出处理决定。因此，对本案争议地的处理，由龙华区政府下属的新坡镇政府代为实地调查、调处后，以龙华区政府的名义做出处理决定并无不当。新坡经济社与新安经济社的上述诉请不成立，本院不予支持。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六第（四）项的规定，判决驳回新坡经济社的诉讼请求。
上诉人新坡经济社上诉称，一、龙华区政府作出３８号决定的程序不合法。龙华区政府在确定争议地的权属界线时，未通知各方当事人到场指界，而是分别组织各方当事人进行实地指界，土地确权应是双方同时到现场指界核定。一审法院认为＂龙华区X组织各方当事人对其申请确权的土地实地指界，然后将数字化测量的结果用电脑核对，以无重叠部分作为各自土地的确权部分确认给各方，而对重叠部分则确认为双方争议地，其确权的程序是具有可操作性和符合客观实际的，并不因此丧失土地确权的客观性和公正性＂是错误的，这样的确权程序是不可操作性、不符合客观实际的，将丧失土地确权的客观性和公正性。因为，一方如果为了多获土地上报面积增大，另一方保持不变，那将有失公平。而新坡经济社与新安经济社在争议地的调处过程中，由于观点不同都主张争议地属自己所有，当时没有异议。二、龙华区政府作出３８号决定的依据错误。在争议地上，有新坡经济社的村民林清发、林贻胜在耕作并盖房屋居住，至今已有三十多年，其种植的小叶桉、苦楝、杨头、台湾相思等树木的树龄也已二十几年。根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（三）、（四）项的规定，土地权属应确定给土地现使用者所有。三、新坡经济社和新安经济社都要求人民法院依法撤销３８号决定。综上，请求依法撤销一审判决和３８号决定。
被上诉人龙华区政府辩称，本案争议地位于新坡村和新坡镇政府大院之间，面积为２４２５．３９平方米，宗地号０２－１４－０００４７Ｃ５Ｚ，土地现状主要为荒地。２００３年初至２００４年底，在海口市全面开展土地确权工作时，龙华区X组织新安经济社与新坡经济社对其申请确权的土地进行实地指界确权，在涉及争议地归属时双方引发争议。龙华区政府把双方指界土地进行数字化测量的结果放在电脑上核对，将重叠部分确认为双方的争议地。为此，新安经济社填写了《土地权属争议案件申请书》，申请解决上述争议。龙华区政府依职权予以受理并组织人员进行调查取证，查实争议双方均在争议地上耕作过，但均无合法有效的证据证明土地的权属及持续使用满２０年的事实。２００６年５月９日，争议双方参加龙华区政府下属单位新坡镇政府召开的争议地协调会议，但协调不成。在协调不成的情况下，新坡镇政府于２００６年１２月１８日拟定《关于新坡镇新安经济合作社和新坡经济合作社土地权属争议的调查报告》，报龙华区政府作出处理决定。２００７年１月１９日，龙华区政府依据有关法律、法规作出了３８号决定。综上，龙华区政府所作３８号决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
原审第三人新安经济社述称，一、龙华区政府作出土地权属处理决定属越权行为。根据３８号决定依据的《海南省确定土地权属若干规定》第十八条的规定，单位之间土地权属争议应由县级以上土地行政主管部门根据具体情况作出处理意见，报同级人民政府决定归属，而龙华区政府是区级人民政府，其处理单位之间土地权属争议，主体资格不适当。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款及《海南省确定土地权属若干规定》第二十五条第（一）项之规定，亦应由县级以上人民政府处理。因此，龙华区政府作出３８号决定属越权行为。二、３８号决定违反法定程序。龙华区X组织争议双方当事人参加调查处理和确认争议地界线、面积，而是分别组织各方指界。龙华区政府不按程序调处，单方做出３８号决定是违法的，违反了国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条、第二十三条和《海南省确定土地权属若干规定》第三十一条的规定。三、３８号决定认定事实不清楚，证据不确凿、不充分。由于龙华区组织争议各方分别指界，故３８号决定书所附宗地图必然是错误的。其所附宗地图将宗地分成三块，按图所示，新安经济社的宗地属＂插花地＂，这是严重背离客观事实的。实际上，新安经济社的该宗地面积２４２５．３９平方米，西邻新坡镇政府大院围墙；东至新坡经济社坡地；北至大路；南至林姓房屋（宗地四至详见附图所示）。新安经济社村民曾居住于此，古称＂多原村＂，清光绪１８８５年间迁居＂迈高坡＂，但新安经济社村民仍在＂多原村＂村址耕作，种植藩茨、甘蔗，直至二十世纪七十年代，目前该宗地丢荒。综上，３８号决定违反客观事实，于法无据，请求撤销３８号决定。
本院认为，新坡经济社和新安经济社在土地确权过程中，均未能提供有效证据证明土地权属归属及目前持续使用争议地已满２０年。新坡经济社上诉所称其村民林清发、林贻胜耕作并盖房居住的土地，据其庭审中所指宗地图位置，该地完全坐落在本案争议地外，不能证明其对本案争议地的权属。因此，龙华区政府在争议双方均无确凿证据证明土地归属，又调解不成的情况下，根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条作出３８号决定并无不当。龙华区政府系县级人民政府，新坡镇政府根据海口市人民政府办公厅海府办［２００５］１１０号《关于印发海口市X村土地权属纠纷调处工作方案的通知》的授权进行调查、调解后报其作出处理决定，符合法律法规的规定，因此，新安经济社认为龙华区政府作出３８号决定属越权行为之意见，本院不予采纳。龙华区政府在确定争议地的权属界线时，分别组织各方进行实地指界虽有所不妥，但是，其将各方指界的结果数字化后用电脑核对，把重叠部分确认为双方争议地，这是具有可操作性和符合客观实际的，并不丧失土地确权的客观性和公正性。而对此，新坡经济社与新安经济社在争议地的调处过程中，亦未提出异议，故龙华区政府以此核定争议地权属界线符合事实，一审法院判决驳回新坡经济社的诉讼请求正确。综上，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计１００元，由上诉人新坡经济社承担。
本判决为终审判决。
审判长钱冰
代理审判员王某
代理审判员钟山
二○○八年八月八日
书记员赵道远
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