规范信用活动 防范财政风险

财政风险是指财政面临支付危机的可能性，集中表现为赤字和债务的膨胀，当这种膨胀超过一国经济和社会承受力时，将演变成财政危机，引发一国经济、政治的全面危机和社会动荡。财政风险包含内容广泛，既包括财政系统的内部风险，如财政政策风险、财政体制风险、制度风险、管理风险等，还包括社会经济生活中各种不确定性因素引起并转化到财政领域的私人风险和一般公共风险，如自然风险、政治风险、技术风险、社会经济运行风险和战争风险等。
    一、公共部门信用活动与财政风险

公共部门的受信活动是政府以债务人身份向社会筹集资金，用于财政支出，主要包括以下三种：1、政府向社会发行债券，包括国库券、地方政府债券和国际债券；2、政府借款，主要包括政府职能部门之间的借款、各级政府之间的借款和国外借款；3、财政部门通过金融部门从社会各界以有偿方式吸收的存款，主要包括邮政储蓄和社会保险基金。
    公共部门信用活动中蕴含的财政风险主要有：1、国债风险。这是一种显性的直接由信用约束带来的风险，主要体现在国债发行风险、国债投资风险和国债偿还风险三个方面。近年来，增发国债是积极财政政策的主要内容之一，财政举债途径较多，金额较大，国债规模逐年大幅增加，随之而来的债务风险也在累积，我国的负债率、偿债率、借债率以及债务依存度都急剧提高。
    2、财政周转金形成的风险。财政周转金放款多数是经济过热时期放出的，由于企业经营不善，效益不佳，回收措施乏力，大量财政周转金放款无法收回。另一方面，财政周转金放款和借出财政周转金普遍大于借入周转金和周转基金，财政周转金放款占用巨额财政间歇资金，财政资金周转不灵，这是导致财政专款拨付不能到位的重要原因。三是从上级借入的财政周转金到期后，上级财政将其借出的财政周转金本息直接从体制结算款中抵扣，使财政运行更加困难。
    3、地方政府债务风险。目前我国地方政府不得发行债券，但由于地方财政过分依赖于单一的财源，资金缺口严重。据保守估计，全国乡镇财政赤字规模为2000－2200亿左右，地方政府只能通过举借债务弥补资金缺口，因此其债务风险不可小觑。
    二、金融部门的信用活动与财政风险
    最典型的银行信用活动表现为吸收存款、发放贷款。银行的受信活动主要是银行以债务人身份与社会各界进行的信用交易，包括吸收存款、各种借款、发行金融债券等，形成银行的负债。银行的授信活动是指银行根据客户的需要为客户提供融资，形成银行的资产，主要包括信贷、信用证、进出口押汇、贴现等业务。银行的授信活动是银行效益的直接来源，但也会给银行带来损失，形成不良资产，严重的可能导致银行倒闭，引发社会动荡。
    金融风险与财政风险向来是息息相关的，1997年东南亚爆发的金融危机即是明证。金融部门的风险可以迅速扩散到整个国民经济，政府必须举财政之力进行抵抗，当政府无力承担巨大风险时，有可能直接导致国家政局的动荡。金融部门信用活动引致的财政风险主要有：1、银行大量的不良资产引发财政风险。由于种种原因，我国国有商业银行不良贷款比例长期以来处于较高水平，1999年起先后成立了四家金融资产管理公司，收购四大国有商业银行剥离的不良资产13939亿元进行处置，以最大限度地保全资产、减少损失。但不良资产难以回收部分导致的亏损将由财政弥补，沉重的财政负担可能诱发财政风险。另一方面，国有商业银行划转存量不良资产后，不良贷款率短期内仍然难以大幅下降，成为构成财政风险的又一重大诱因。由于我国国有银行有国家信誉作为担保，目前发生风险的可能性不大。但如果情况发生变化，商业银行高额的不良资产仍然会引发财政风险。
    在国有商业银行之外，城市商业银行和城市信用社、农村信用社资产质量亦令人担忧，随时可能引发财政风险。
    2、向国有金融机构注资引起财政风险。《巴塞尔协议》对商业银行的资本充足率的规定是不低于8％。在我国国有独资商业银行体制下，必须由财政出资进行补充。1998年3月，财政部发行特种国债2700亿元，用来补充国有独资商业银行资本金。但由于银行的资产规模增长迅猛，商业银行资本金不足问题日益突出，这对财政收入来说是一个非常大的负担。
    3、目前我国金融机构的经营风险最终实际由财政承担。近年来，金融机构经营失败的案例已不在少数，如中银信托、海南发展银行、广东国投、中经开等。金融机构关闭、破产，或者为了化解金融机构的支付危机，中央银行往往要损失部分过去的老贷款或新增再贷款给予支持，如保证对自然人的存款兑付等，最终中央银行的再贷款损失实际上由财政承担。
    三、私人部门信用活动与财政风险
    企业在整个社会信用活动中主要是一个受信机构，就是以各种信用方式从社会吸收资金，如向银行贷款、发行企业债券、签发商业票据。个人部门作为一个整体在社会中是一个储蓄者，主要是向金融机构提供存款。我国的个人消费信贷已经开展，但占信贷总额的比例不大。
    私人部门信用缺失引致的财政风险主要有：1、企业逃废银行债务，增大了银行的不良资产，增加了银行经营风险，加大了财政风险。
    2、在目前信用体系不健全的情况下，有些企业和个人采取各种手段偷逃税款、拖欠税款。如一些企业虚开增值税发票、利用假合资、假福利骗取国家的税收优惠。国家税收流失在一定程度上削弱了财政的宏观调控作用，特别是在财政赤字情况下，增加了财政风险。
    3、在信用缺失条件下，个人消费信贷比例非常之低，难以实现通过消费启动需求，使得国家只能通过发债进行直接投资，以投资拉动经济增长，这也加重了财政负担，增加了财政风险。
    四、规范信用活动、防范财政风险的策略研究（一）规范公共部门的信用活动，进一步深化财政体制改革，完善社会保障体系加强国债管理，强化国债投资的使用效益。当前，应对积极财政政策做出相应调整，适当控制财政政策的力度，减少国债发行规模。其次，要进一步优化国债结构，包括丰富国债品种、完善国债期限结构等。再次，尽可能降低国债的发行成本，包括利率、手续费、印制费和资金的在途占压费用。最后，要强化国债资金使用的管理和监督，提高国债投资的使用效益。
    进一步深化财政体制改革，合理界定政府职能范围及财政投资行为，完善财政支出政策，优化财政支出结构，硬化预算约束，加强支出管理，完善分税制财政管理体制，建立政府间规范的财政转移支付制度。又如允许地方政府发债，以缓解地方政府资金缺口。
    加快建立统一、规范和完善的社会保障体系，以缓解社保基金缺口引致的财政风险。关键在于建立稳定、可靠的社会保障基金筹措机制。一方面，财政要加大社会保障支出力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。另一方面，必须考虑变现部分国有资产，从根本上解决社保基金缺口问题。另外，还可考虑适当扩大对社会公众扩大征缴范围，提高征缴率，适时开征社会保障税等。
    （二）深化金融体制改革，防范财政风险进一步深化金融体制改革，促进金融创新的发展，同时加强金融监管，防范和化解金融风险。
    增加商业银行补充资本金的合理渠道，提高商业银行的资本充足率。允许商业银行发行长期债券，增加附属资本，确保资本充足率不低于8％。对国有商业银行进行股份制改造，从社会上吸纳资金补充资本，提高资本充足率，减轻财政负担，缓解财政风险。
    要求商业银行提取充足的呆账准备金，如不能一次到位，应制定时间表，要求逐步到位，以建立呆账核销机制，减少虚假利润，保证商业银行健康发展。同时完善金融资产管理公司处置不良资产的方法和手段，加大处置力度，提高回收率。
    （三）构建社会信用管理体系
    首先，信用的基础在很大程度上是基于社会的信任和诚信的道德理念来维系，我们应该加强信用宣传和信用管理教育，增强人们的信用观念和信用意识。
    其次，建立系统、完整的信用法律体系，确立法律基础，为社会主义市场经济创造有法可依的法律环境。我们必须加快信用立法步伐，制订信用方面的专门法律，同时尽快完善现有法律，为打击失信者提供法律武器。
    第三，目前我国没有建立一套完整有效的信用活动监管机制，多头管理，各自为政。当务之急是明确政府各部门在整个社会信用管理体系中的地位与作用，并明确一个部门作为主管部门，承担综合管理和监管职责。
    第四，发展信用中介机构。我国的征信公司尚处于起步阶段，专业化程度和社会影响也不尽理想，其作用与功效尚未得到充分发挥。我们应该积极培育独立的征信机构，以市场化、商业化方式管理企业和个人信用信息数据库。我国专业资信评估机构的权威性与专业化程度一直没有得到社会公认，没有形成行业影响。我们应完善信用评级制度，按“超脱、公正、独立”的原则培育专业的资信评估机构。同时，建立全国统一的企业和个人信用评估准则、方法和管理办法。
    第五，我国企业的信用管理基本是一片空白，已经不能适应建立现代企业制度的需要，我们应尽快建立企业信用管理体系，完善企业自身信用风险控制制度和客户信用风险控制制度。
    作者：中国人民大学财政金融学院陈志刚