周其明：中国选举法修改的研究报告（下）
发布日期：2009-06-16 文章来源：互联网
通过以上分析，本文认为，从全面完善选举法的角度看，应该大修。这个大修是全方位的：明确立法目的；确定选举原则；完善选举规范。本文把选举法的完善大致分成两个阶段：
第一个阶段，主要应当解决目前中国选举的形式主义问题，完善选举程序。先完善直接选举程序，再完善间接选举程序。选举的非法和流于形式的操作已严重伤害了人们对民主政治的期望，滋生了一部分公民对选举的厌烦和冷淡情绪。这个阶段的解决目标主要是，完善候选人产生、竞选的宣传和组织及经费、选区划分、选民登记、选举组织、选举争议解决、违法选举的法律责任等的规定，增加公开选举和乡镇领导人直接选举的规定。选举过程中的组织包办、暗箱操作，以及越来越猛烈的金钱腐蚀，已经开始挑战中国的民主选举制度。实现选举法修改的第一个阶段目标将进一步提高人民参与民主的积极性，从而使选举开始走向更加实质的民主。
第二个阶段，应当着眼于世界民主发展的潮流，吸取人类政治文明的先进经验，使中国的选举制度符合法治国家的要求。这个阶段的目标主要是：（1）制定统一的选举法。使中国的选举法，不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。（2）进一步强调竞争和公开选举。防止暗箱和非法操作，使选举真正成为选贤与能的政治活动。（3）实现选举的平等原则。取消农村和城镇人口代表数的不平等规定，完善选区划分的规定，使每一个阶层的公民的利益都能得到适当的代表。（4）逐步实现从县级到省级直至中央的人民代表和国家领导人的直接选举。选举的远期目标的实现将使中国步入世界民主发展的潮流，人民当家作主的程度将达到较高的境界。
目前，最具挑战意义的是要有一部《县级以下人民代表大会代表选举法》，用它取代《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，随后制定《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》。这两部法律应当按完全的普遍、平等、直接、竞争和秘密投票的选举模式设计，其中第一部是体制内就可以完善的，创新的难度相对较小，无须修改宪法。随着中国直接选举范围的扩大和平等选举权的实现，《县级以下人民代表大会代表选举法》也就直接变为《人民代表大会代表选举法》，《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》也就直接变成《人民政府领导人选举法》。
下面试以县级以下人民代表大会代表选举为例表达一管之见，抛砖引玉，分析该选举法应有的主要内容：[43]
（一）总则
总则是关于本部法律的立法目的和基本原则的规定。
1、立法目的的表述
为保障公民的选举权和被选举权，发展和规范人民民主，根据中华人民共和国宪法，制定县级以下人民代表大会代表选举法。
分析：在立法目的中规定该法的目的是保障公民的选举权和被选举权，表明该法是宪法性的基本法律。
2、基本原则的表述
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，均由选民直接选举产生。
分析：此条是直接选举原则的规定，否定了间接选举。选举的范围暂时局限在县以下人民代表大会代表的选举。
（2）中华人民共和国公民有选举权和被选举权。但是法律另有规定的除外。
精神病患者在选民登记期间患病的，经选举委员会确认，不列入选民名单。
未满十八周岁的公民自其年满十八周岁后开始行使选举权和被选举权。
在选举期间依照法律被限制人身自由的人停止行使选举权利。
现役军人的选举权和被选举权由法律另行规定。
分析：此条是对选举权普遍性原则的规定。明确了选举权利及其行为能力的关系，这里实际上否定了选举权利的代行。取消列举式的法律规定更利于保障选举权利的普遍性。随着社会的发展，将来在一定时期，允许精神病患者和未满十八周岁的公民的监护人代行其选举权，有利于对这些特殊群体的权利保障。
（3）中华人民共和国公民有平等的选举权和被选举权，法律对人民代表大会代表职位另有规定的除外。
每一选民在一次选举中只有一个投票权。
有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。
归侨人数较多地区，应当有适当名额的归侨代表参加当地的人民代表大会。
分析：该条是对选举权平等性原则的规定。在中国县以下人大代表的选举中率先实现选举权利的完全平等是可行的，而且完全必要，有利于焕发广大人民的民主热情，让他们体验什么是真正的民主。该条实际上还区分了选举权和被选举权平等的程度，真实反映被选举权的不同性质和享有被选举权的要求。取消县以下人民代表大会中妇女应当有适当名额的规定，因为这在没有独立划分妇女选区的情况下强行规定，会影响选举选贤与能的根本目标。在少数民族聚居地方和归侨人数较多地区，可以通过单独划分选区的方式保证这些群体有适当的代表。
（4）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举采取差额竞争的方法，实行秘密投票。
分析：该条把差额竞争和秘密投票规定为选举的必须要求，有利于实现自由和公正的选举。“作为选举，只有当它是自由和公正的时候才有意义”。[44]
（5）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举坚持公开原则。
分析：公开原则的规定，有利于把公开贯彻在选举的全过程中，在选区划分、候选人产生、投票和计票、选举经费使用等关键环节进行详细的规定，便于监督，杜绝“暗箱操作”。
（6）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举的经费，列入财政预算，由国库开支。
代表候选人可以依法筹集选举经费。
分析：选举经费由国家保障，列入财政预算，实行审计监督，有利维护选举秩序的基本稳定。由于竞争选举的需要，允许候选人依法筹集选举经费应当是可行的。
（二）选举组织
选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，有必要在选举法中专章规定。该章主要规定选举组织的产生、组成、权力和义务。
1、选举组织的产生
市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的民政部门设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。
市辖区、不设区的市、县、自治县的选举委员会受同级人民代表大会的领导，在人民代表大会闭会期间受同级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会在人民代表大会闭会期间受上级人民代表大会常务委员会的领导。上级人民代表大会代表选举委员会指导下级人民代表大会代表选举委员会的工作。
选举委员会设立办事机构，办理选举的具体事务。
分析：选举组织是主持和办理选举事务的机关，其工作的结果是产生人大代表或国家领导人，因此，选举组织有特殊的法律地位。一次选举活动的时间虽然是短暂的，但选举事务却是长期的。很多国家的选举组织都是常设机关，如美国的联邦选举委员会、俄罗斯的中央选举委员会、德国的选举委员会等。把中国的选举组织作为常设机关，有利于长期一以贯之的推进社会主义民主事业。
选举组织设在何处，是一个可以商榷的问题。一种设想是把它设在同级人大之下，另一种设想是把它设在行政机关序列之中。由于选举事务有行政的属性，把它设在行政机关序列中是妥当的。根据中国的传统习惯，规定选举委员会设在同级政府的民政部门，但由同级人大领导，使选举委员会尽可能成为一个常设的独立机关，避免其他机关和个人的非法干涉。
2、选举组织的组成
（1）选举委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。选举委员会的组成人员由同级人民代表大会常务委员会提名，经同级人民代表大会投票通过。选举委员会的组成人员出缺时，在人民代表大会闭会期间，由同级人民代表大会常务委员会主任会议提名，常务委员会会议通过。
（2）选举委员会组成人员，应有无党派人士，其具有同一党派身份者，不得超过组成人员总额二分之一。
（3）选举委员会组成人员的任期，每届五年，连续任职不得超过两届。
分析：选举是与政党密切相关的活动，甚至是政党最重要的事务。因为在法治国家，政党要通过选举才能执政。在社会主义国家，执政党应当通过选举向国家机关输送优秀人才，支持人民当家作主，避免直接替民作主。在选举组织中，规定具有同一党派身份者不超过总额的二分之一是恰当的。
3、选举组织的权力和义务
（1）选举委员会应每月举行一次会议。选举、罢免期间，各类选举或罢免事务会议的召开不受此限。选举委员会由主任委员召集会议，主任委员未能召集时，可在副主任委员中推选一人担任会议召集人。选举委员会全体成员半数以上出席的会议有效，经选举委员会出席会议成员三分之二以上表决同意的选举事务方为通过。
（2）选举委员会行使下列权力：
（a）制定本级人民代表大会代表的选举工作计划；
（b）管理选举活动的宣传，负责选举工作人员的聘任和培训；
（c）提出选举经费的预算，查核选举经费的使用；
（d）审查、登记选民，管理选民名册；
（e）提出本级人民代表大会代表的选举划分选区的建议；
（f）确定选举日，公布具体的投票日期、投票地点；
（g）组织各政党、人民团体、选民推荐代表候选人；
（h）审查候选人资格，依法确定并公布正式候选人名单；
（i）派遣投票站管理人员和监察人员；
（j）公布选举结果，确认选举是否有效；
（k）对选举活动进行监督，受理选民和其他选举当事人的申诉、控告，并作出处理决定；
（l）总结选举工作，整理、建立选举工作档案。
（3）选举委员会应在规定期间内发布下列公告：
（a）选区划分及选举日的选举公告。在本届人民代表大会届满日的九十日前发布；
（b）代表候选人提名起始时间的选举公告。在选举日的三十日前公布，登记代表候选人的期间不得少于七日；
（c）公布选民名单的选举公告。在选举日的三十日前公布，其公示期间不得少于十日；
（d）代表候选人名单的选举公告。在选举日的十五日前公布；经过预选的，应在选举日五日前公布；
（e）投票时间和投票站地点的选举公告。在选举日的十五日前公布。
（f）代表当选名单的选举公告。在投票日后的三日内公布；
（g）选举经费收支决算的选举公告。在投票日后的三十日内公布；
（h）另行选举的选举公告。在另行选举日的十日前公布；
（i）定期补选的选举公告。在定期补选日的十五日前公布；
（j）其它应予公告的事项。
选举公告应送达各选区，并分别张贴适当地点。
（4）选举委员会应将其发布的各类选举公告定期编入选举公报。
（5）选举委员会组成人员和选举工作人员不得被登记为代表候选人，否则应辞去选举工作职务。[45]
分析：规定选举委员会的工作方式、明确其应该行使的权力，落实选举的公开原则，实行回避。[46]其中划分选区这样的重大权力由上一级选举委员会行使并公告。
（三）选区划分
选区划分是直接选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。在一些西方国家，选区划分是各政党斗争的焦点，占多数席位的政党往往将反对派势力集中在一个选区或在这些地区少设选区，以致选区的划分大小不一，一个选区的人口数甚至是另一个选区的数倍。[47]选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现。如果选区之间的人口数差别过大，会影响选民的投票效力，使“一票一价”成为空洞的花瓶。与选区划分相关的有代表名额和名额分配。
1、代表名额
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：
（a）市辖区、不设区的市、县、自治县的代表名额为一百名。人口总数超过五十万的，每增加五千人可以增加一名代表，代表总名额不得超过二百名；人口不足五十万的，代表总名额可以少于一百名。
（b）乡、民族乡、镇的代表名额为四十名。人口总数超过六万的，每增加一千五百人可以增加一名代表，代表总名额不得超过一百名；人口不足六万的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。
（2）聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。
（3）市辖区、不设区的市、县、自治县人民代表大会的代表总名额由省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会确定，报上一级人民代表大会常务委员会备案。
乡级人民代表大会的代表名额由县级人民代表大会常务委员会确定，报上一级人民代表大会常务委员会备案。
（4）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表总名额确定后，不再变动。行政区划变动等原因造成人口较大变动的，该级人民代表大会的代表总名额依照本法重新确定。
分析：代表数量过多是中国人大制度中的一个问题，耗资大，会期短，会议效果差，众多人大代表形式主义的基层检查让很多单位也应接不暇。代表数量下降也利于人大代表的专职化，减少政府机关组成人员和司法机关组成人员兼任人大代表的倾向，提高人大代表的议政能力。
2、名额分配和选区划分
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表选举，按照选民的居住地划分选区。各选区人口数应当大体相等。
每一选区选举产生一名代表。
（2）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的选区均由其上一级选举委员会划分，并予以公告。
选区划分后不再变更。如果出现行政区划变动等原因造成人口较大变化等情况，可以重新划分选区。选区划分如有变更，应在该级人民代表大会届满日前的六个月完成并公告。
分析：在人员流动较大的市场经济条件下，选区按居住地划分，有利于密切当选者与住所地的关系，减少行政隶属关系对选民意志的影响。实行小选区制，且规定各选区人口数大体相等，可以有效防止选区划分中的舞弊行为，也可以减少有的选区几十人选一名代表、有的选区几万人选一名代表的现象发生，自然取消了城乡人口代表数不同的规定。选区划分的公告制度使选区划分能成为选民监督的内容。
（四）选民登记
选民登记是国家对公民是否拥有选举权利的确认。从选举发展的历史看来，选民登记经历了由严格审查到宽泛享有的过程。随着，普遍选举权的确立，选民登记不再是一个政治性很强的问题，它更多是一个技术问题。
1、选民登记的机构
市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇选举委员会设选民登记办公室，负责选民登记的日常事务。
分析：在选举委员会常设后，选民登记可以作为一个经常性工作来进行。
2、选民登记的时间、地点和方式
（1）选民登记采用公民主动登记的方法。登记时，应当提交身份证明。
公民应当在户籍所在地进行选民登记。公民居住地与户籍所在地不一致的，连续居住满一年者，取得户籍所在地选民资格证明后，可以在现居住地转移登记为选民。
（2）选民登记应当在选举日的十日前中止。中止期间，直至选举结果公布之日结束。
选民登记中止期间，暂缓办理选民登记。
分析：选举权利作为一种积极权利，应当由公民主动行使。主动登记是公民希望行使选举权利的体现，反之，应当视为放弃。[48]任何人都不能强迫公民参加选举或者不参加选举，所以选民登记机构既不能拒绝选民登记，也不能强迫选民登记。[49]当一个国家有很多选民不愿意行使选举权利时，很可能是因为选举的无意义，选举制度的改革就应当提上议事日程了。
3、选民登记机关的事务
（1）经登记确认的选民资格长期有效。对选民经登记后迁出原选区的、死亡的、患精神病的以及依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。
（2）选民名单应在选举日的三十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，应当发给选民证。
（3）对于公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
分析：选民登记是选举的一项最基础的工作，在这个工作中可以清楚了选民对选举的期望和满意程度。
（五）候选人提名
自由公正的候选人提名制度不仅在于保障公民的被选举权，更在于它直接关系选举选贤与能的目标能否实现。选谁举谁的全过程都应当是民主、公开和透明的。
1、候选人的资格
代表候选人应当具有如下资格：
（1）属于本选区已经公布的选民；
（2）愿意充当代表候选人的承诺；
（3）非本级人民政府、审判机关、检察机关的组成人员或者选举工作人员。
分析；一般来说，候选人的资格是公民享有被选举权并愿意行使被选举权的资格。它和享有选举权的资格是不一样的，也不完全等同与享有被选举权的资格。因为从理论上讲，候选人不仅应当具有选举权，还要有为选民赢得一定利益的能力，以及代表选民的意愿。但是，候选人究竟应当具有多大议政能力，法律不好明确规定，选举的竞争程序可以弥补其不足，候选人愿意代表选民的承诺却是必不可少的。候选人应当为本选区选民的规定可以防止非法指派候选人现象的发生。
2、候选人提名的方式
（1）各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选区选民三十人以上联名，可以推荐代表候选人。
经本选区选民十人以上附议，选民可以自荐为代表候选人。
（2）各政党、各人民团体和选民各自推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。
（3）推荐者应向选举委员会提供下列资料：
（a）候选人签名的候选人登记表。
（b）候选人选民资格证明。
（c）政党、人民团体、选民联名的推荐表或选民附议的自荐表。
分析：候选人提名的方式在我国现行选举法中有两种，即组织提名和联名提名。由于选民参政热情的提高，实践中出现了“独立候选人”的现象，有必要加以鼓励和规范。针对提名过多、过滥的现象，可把联名的人数由十人提高到三十人。
3、代表候选人的确定
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表候选人名额，应多于应选代表名额的一至二倍。代表候选人的提名不足应选代表名额一倍的，选举委员会应当重新组织推荐代表候选人。
（2）各政党、各人民团体、 各选民推荐的代表候选人和选民自荐的代表候选人在选举中一律平等。选举委员会不得调换或者增减合法提名的代表候选人，代表候选人由选举委员会汇总后公告。
（3）代表候选人数量超过差额比例的，应该进行预选。根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单，并予以公告。
分析：三种提名方式都是法律规定的，提出的候选人的法律地位也应当完全相同。差额和预选机制的确立，有利于保障选举的竞争性和有序进行。
（六）竞争选举
前已述及选举在一定程度上就是竞选，由于中国现行选举法对竞争选举的规定较少，为进一步规范和加强选举竞争意识，把竞争选举单列一章是有意义的。这个部分主要规范候选人产生后各方采取的竞争措施。
1、候选人的宣传介绍
（1）推荐代表候选人的各政党、人民团体、选民及自荐的代表候选人应当向选举委员会介绍代表候选人的情况。
选举委员会应当编印介绍代表候选人的公报，公报包括代表候选人的姓名、近期像片、性别、出生年月、籍贯、学历、职业、住址及推荐者等有关内容。
代表候选人的个人资料，由候选人自行负责。选举委员会已知或经查明个人资料不实者，不予刊登公报。
（2）代表候选人名单公告后，选举委员会应当组织代表候选人和选民见面，候选人应当拟出任期目标向选民公布，并回答选民提出的问题。代表候选人不愿与选民见面的，应取消其代表候选人资格。
（3）推荐代表候选人的各政党、人民团体或选民可以为其所推荐的候选人印发以文字、图画从事竞选的宣传品及悬挂或竖立标语、看板、旗帜、布条等广告物。
各政党、人民团体或选民印发的宣传品，应载明政党、人民团体或选民的名称。选举宣传中不得有商业广告行为。
（4）代表候选人可以印发以文字、图画从事竞选的宣传品及悬挂或竖立标语、看板、旗帜、布条等广告物，可以在选举委员会规定的时间和地点使用电视、广播、报纸等媒体向选民介绍自己。
代表候选人印发的各类文字、图画宣传品，应亲自签名。
（5）各类悬挂或竖立的标语、看板、旗帜、布条等广告物，不得妨碍公共安全或交通秩序，并应于投票日后七日内自行清除。
分析：候选人的宣传介绍，是选举中的一个重要环节，是选民选择的基础。当前我国选举中突出的问题是选民甚至对自己将来的代表一无所知，也不知道候选人是否愿意代表自己的利益。用法律形式规定候选人的宣传介绍显得十分必要。宣传介绍不仅是推荐者和候选人的权利，也是其义务。
2、选举竞争的手段及其限制
（1）选举委员会征得半数以上候选人同意，可以举办辩论会。
二名以上代表候选人提出举办辩论会的，选举委员会应当在提出后两日内组织。
辩论会以三场为限，每场每人限三十分钟
（2）代表候选人在选举期间可以设立助选办事处并向选举委员会登记，助选办事处的设置和活动方式由选举委员会规定。
（3）在选举日应当停止一切竞选活动。
（4）各政党、人民团体、代表候选人及其助选人不得有下列行为：
（a）煽动他人破坏社会公共秩序；
（b）妨害其他代表候选人的竞选活动；
（c）向选民或其他候选人行贿或给付不正当利益；
（d）对举报选举违法行为的人进行打击报复。
分析：选举竞争的手段很多，理想的竞争方式是理性的、非对抗性的竞争，限制不正当的竞争。
3、竞选的经费管理
（1）代表候选人可以接受不超过规定限额的选举经费捐助，并逐笔开具收据并自留存根。选举经费的限额，由选举委员会制定。
（2）代表候选人不得接受下列选举经费捐助：
（a）外国企业、团体、个人或主要成员为外国人的企业、团体；
（b）同次选举的其他候选人、推荐其他候选人的政党、人民团体；
（c）国有事业单位或公益事业法人。
各政党、人民团体、代表候选人或助选人，不得向不特定人以发行定期、不定期无息、有息债券或其它有价证券方式，募集选举经费。
（3）各代表候选人应合并设立选举经费收支帐薄，并由选举委员会指定注册会计师负责记帐保管，以备查考。
各代表候选人应于投票日后十日内，填写选举经费收支决算申报表，向选举委员会申报，选举经费收支决算申报表应由注册会计师签章负责。
选举委员会对前款所申报选举经费的收支，认为有不合事实的，可以要求查看收支凭据或证明文件。
（4）选举经费收支凭据、证明文件等，应于申报后保管六个月。发生诉讼的，应保管至判决生效后三个月。
选举委员会在收到选举经费收支决算申报表二十日内，应将申报资料审核后予以公告。
分析：中国的选举经费是由国库开支的，但由于竞选的需要，允许候选人依法筹措不超过规定限额的经费，应当是可行的。对选举经费的收支可以进行必要的监督。
（七）投票和计票
投票和计票是选举的高潮，对选举具有决定性的作用。这一阶段要保证选民和候选人的选举权利，使选民通过秘密投票，表达其自由意志。
1、投票站的设立
（1）选举委员会应视选民分布情况，在各选区设立多个投票站。投票站的设置、编号，应当在选举日的十五日前公告，并编入选举公报。
每个投票站应当设立秘密划票处，秘密划票处内应备有供选民划票使用的书写工具。
（2）投票站由选举委员会指派投票管理员一名，投票工作人员若干名。投票管理员和投票工作人员职责如下：
（a）管理选票和投票箱；
（b）发放选票和维持投票秩序；
（c）投票结束后密封投票箱并立即送至选区计票中心；
（d）其它投票事务。
（3）选区应设置统一的计票中心，并由选举委员会指派总计票员和计票员若干名。
计票中心应设置供选举观察员参加的观察席，各投票站的投票箱应送至计票中心汇总计票。
（4）总计票员和计票员职责如下：
（a）负责选区所有投票站汇总选票的计票和唱票；
（b）统计各代表候选人的得票数字；
（c）制作计票报告表并签章；
（d）其它计票事务。
分析：组织投票以投票站为单位，可以方便选民。投票站配备投票管理员、监察员、观察员等，使投票的管理规范化，防止选举舞弊的发生。
2、投票管理
（1）投票、计票及监察工作人员，应按时到达被指定的投票站和计票中心。投票或计票工作人员因故未能按时到达者，选举委员会应及时更换。监察员因故未能按时到达者，选举委员会应及时指派。
投票、计票工作人员、监察员和观察员应佩带由选举委员会制发的标志。
（2）投票、计票及监察工作人员应参加选举委员会举办的培训，其工作成绩优良者，应予以奖励。
（3）投票、计票及监察工作人员如有违法行为，经查明属实者，除依法处理外，选举委员会应立即免除其职务，另行派员接替。
（4） 投票箱和选票由选举委员会制备分发使用。选票上应刊印代表候选人的姓名及推荐者，并预留另选他人的空栏。
（5）选举委员会应在选举日的一日前，将投票箱和选票密封后送往各选区的投票站，交投票管理员负责保管。
投票开始前，投票管理员应会同监察员启封投票箱，公开查验后再次加封。
（6）投票开始后，投票管理员应会同监察员当众启封选票并发票。选民凭选民证或身份证领取选票。
选民领取选举票时，应在选民名册上签名或按指印，按指印者，应有投票工作人员及监察员各一人签字证明。
选民名册上无选民姓名或姓名不相符者，不得发票。
（7）除选民及第9条第二款规定的家属外，非佩带选举委员会制发标志的人员不得进入投票站。
（8）选民应当到秘密划票处，用选举委员会制备的书写工具划票。
选民划票后不得将划票内容出示他人。
（9）选民划票后应自行投票。投票一律采用无记名投票的方法。
选民是盲人或因残废无法自行投票而能表示其意思者，可以依其请求，由家属一人在场，依据本人意思代为划票和投票；其无家属在场者，可以依其请求，由投票管理员及监察员各一人依据本人意思代为划票和投票。
（10）选民对于代表候选人可以投赞成票，也可以投反对票；可以另选其他任何选民，也可以弃权。
（11）选民因病或在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为领取选票和投票。每一选民接受的委托不得超过一人。
（12）选民在投票站有下列情况之一的，投票管理员和监察员应立即制止：
（a）故意喧哗或干扰劝诱他人投票或不投票；
（b）携带武器或危险物品入场者；
（c）其它违法行为。
选民有前款情况之一，未投票的，可在其投票后令其立即退出投票站；不服制止且情节严重的，除依法追究其法律责任外，应收回其所持选票，同时将有关情况记载于选民名册内该选民姓名下。
（13）遇有不可抗力事件导致不能投票或投票中止的，应由投票管理员会同监察员报经选举委员会核准后，另行选举。
（14）投票结束后，投票管理员应会同监察员将投票箱密封，于封口处共同签章后，立即将投箱送至选区计票中心。
投票管理员应会同监察员填写投票报告，并将选民名册及用余的选举票分别密封，于封口处共同签章，送交选举委员会保管。
投票报告应包括投票站编号、投票日期、发出票数、用余票数等内容。
分析：投票过程设计的重点是：选举秩序的维持和秘密投票的保证。
3、计票管理
（1）计票中心应当在投票日当天完成计票。总计票员及计票工作人员应当会同监察员公开启封所有投票箱，倒出所有选票。
计票开始后，计票员应公开逐张唱票、计票，监察员予以现场监督。
（2）选票有下列情况之一的无效：
（a）非选举委员会制发的；
（b）不用选举委员会制备的书写工具的；
（c）不能辨认所选为何代表候选人的；
（d）所选的人数多于应选代表人数的；
（e）划票后予以涂改的；
（f）签名、盖章、按指印、加入任何文字或划写符号的；
（g）选票撕破或不完整的；
（h）完全空白的。
选举观察员对前款无效票的认定有异议时，可向选举监督员提出并记录备案，报选举委员会决定。
（3）计票结束后，计票员应将各投票站编号、计票时间、有效选票和无效选票总数、候选人得票数等事项，会同监察员填写计票、监票报告表，并将有效选票及无效选票分别密封、于封口处共同签章，立即送选举委员会。
分析：计票过程设计的重点是：准确、公正。
4、投票、计票的监察和观察
（1）投票站和计票中心分别设监察员一至二人，监察投票、计票工作。监察员由选举委员会指派。
投票站和计票中心应由当地公安机关派员到场维持秩序。
（2）投票站监察员办理下列投票、计票监察事务：
（a）监察投票站管理人员办理投票及计票中心计票事务；
（b）监察选民投票事务；
（c）制止并向选举委员会报告其它违反选举法律的行为。
（3）代表候选人可以向投票站和计票中心派谴自己的选举观察员。政党、人民团体推荐的代表候选人的选举观察员，可以由推荐者指派。
选举观察员名单应在选举日的五日前报选举委员会备案。
分析：投票、计票的监察和观察的目的在于保证选举的公正，确保选举秩序。
5、当选及其它规定
（1）选区全体登记选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人以得票多的当选。
每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效。
（2）选举委员会应于代表当选名单送达后，根据本法确定选举是否有效，公告当选代表名单。
代表当选名单公布后的五日内，选举委员会应当向当选代表颁发证书，同时将各代表候选人所得票数列表送达。
（3）选举委员会对用余选票、有效票和无效票的保管期限为六个月。
前款选票保管期间如发生选举诉讼，与选举诉讼有关的选举资料应保管至诉讼程序结束。
分析：当选不追求高参选率，以相对多数为当选。
（八）另行选举和补选
另行选举和补选是选举中的特殊情况，为防止在这个过程谋私和舞弊，有必要对其条件严格限制。
（1）遇有下列情况应当另行选举：
（a）不可抗力事件导致不能投票或投票中止的；
（b）选举中发生违法事件足以影响选举结果的。
另行选举由本级选举委员会决定，仍在原选区进行，不再进行选民登记和公布选民名单。
另行选举应当在下一届人民代表大会第一次会议召开前完成。
（2）代表在任期内出缺达到代表总名额的百分之十时，应当由原选区进行补选。
（3）另行选举和补选的程序适用本法规定。
（4）补选的代表，其任期到本届人民代表大会届满时止。
分析：另行选举仅适用于不可抗力和重大违法事件，补选仅在缺额百分之十时进行，其选举程序不变。
（九）法律责任
中国现行选举法关于法律责任只有一个条款，已经不能解决目前选举中的很多违法问题。有必要在选举法中进一步明确破坏和妨害选举的法律责任，同时明确选举委员会的法律地位和法律责任，规定人民法院为选举纠纷的最后裁决机关。
（1）破坏选举，有下列行为之一的，由选举委员会责令改正，并可处以罚款，对部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（a）用暴力、威胁、欺骗、贿赂、诽谤等非法手段破坏选举或者妨害选民和候选人自由行使选举权和被选举权的；
（b）伪造选举文件、非法代填选票、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（c）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求确认选举无效的人进行压制、报复的。
（2）违反选举法规定，非法募集款项的，由选举委员会没收违法所得，并处非法所得一至三倍的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（3）违反选举法规定，进行非法宣传，由选举委员会责令改正，并可处以罚款，对部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（4）扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利，侵犯公私财产，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安管理处罚。
（5）对所有违反选举法的责任人，根据情节轻重，县级选举委员会可以暂停其10年以下的选举权和被选举权。
（6）选举委员会及其工作人员违法行使职权或者不履行职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当及时改正并依法赔偿。
（7）对选举委员会的处罚和决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
分析：选举是一个政治性很强的活动，牵涉到的人和机关也很复杂。有时甚至牵连到执政党、人大和政府等，确定和追究法律责任的难度都很大。因此，在新的选举法中明确法律责任，对于保障公民的选举权和被选举权更显得重要。选举同时又是一个时效性很强的活动，选举纠纷需要及时快速解决，这不仅要求选举法的完善，还要求行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法也作相应的快速反应。
结语
发展民主，进行名符其实的选举，是中国政治和法治发展的潮流所向，也是广大人民的强烈的内心呼唤。实现和保障人的权利，就要建立和完善民主的法律制度。任何任意、专断的权力都无法再控制政治活动的结果，是向民主制过渡的决定性步骤。1978年邓小平曾在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这个报告中强调:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”选举法律的完善实际上是民主化的核心所在。
当前，中国市场经济有了较大的发展、社会利益结构分化明显，一些地区率先出现多起民间人士自主竞选人大代表的现象。这些选举出现的争议甚至混乱，对现行选举法的粗略与滞后提出了强大的挑战，这种与现代政治文明难以相符的选举法律在今日之中国已难施行，面对民间所蕴藏的巨大的政治能量，中国应当重视修改选举法及相关法律。
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
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*本文研究曾得到香港中文大学中国研究服务中心的帮助，谨向中心熊景明女士和关信基先生表示感谢。其中前言发表于《中国选举与治理》2005年第2期，第一部分和第二部分删节后发表于《法律科学》2005年第4期，第三部分主要借鉴了周梅燕女士和本人关于“地方各级人民代表大会代表选举程序（建议稿）”的研究成果。
[①]李步云、黎青：《从“法制”到“法治”二十年改一字》，《法学》1999年第7期。
[②] 中国研究法治问题的代表作有：夏勇的《法治是什么？——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期；王家福、刘海年主编《依法治国，建设社会主义法治国家》，社科文献出版社1997年版；蒋立山《中国法治道路讨论》，《中外法学》，1998年第3、4期；李步云《走向法治》，湖南人民出版社1998年版；苏力《认真对待人治》，《华东政法学院学报》，1998年12月创刊号；以及中国官方从2000年起引发的以德治国的争论。
[③] 贺卫方是为中国的司法改革鼓与呼中最著名的学者，从他在1998年1月2日《南方周末》上发表《复员军人进法院》起，他的每一篇关于司法改革和法治的文字都能引发人们的激情或嫉恨。然而在其2002年1月4日《人民法院报》的《改革司法改革》和2004年4月《司法怎能成为大压舆论的帮凶？》的网络文字等中，不难看出贺卫方先生的不满和无奈。
[④] 童之伟教授从宪法适用的角度已经指出中国法院的宪法地位，见《宪法适用研究中的几个问题》，法学2001年第11期。
[⑤] 参见胡锦光：《论公民启动违宪审查程序的原则》；周伟：《从1982宪法以前案例看启动我国宪法解释与违宪审查制度的紧迫性》。以上两文均载于上海交通大学法学院编：《中国法学会宪法学研究会2003年论文集》（下册）。
[⑥] 柏杨先生把一盘散沙视为中国人的劣根之一，本文认为这种文化特点有其制度的根源。
[⑦] 《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第315页以下。
[⑧] 应该说自中国共产党成立苏维埃政权始，就在摸索解决党政关系问题，1954年宪法是一个标志。但直到1986年，邓小平讲到党政分开，不能以党代政、党政不分，权力过分集中到党委，是中国所特有的官僚主义的一个总病根时，党政分开才公开变成可以研究的问题。“89事件”后，党政分开不再提了。后来精简机构只精减行政机构，在加强党的领导名义下，党的机构却越来越庞大臃肿，对政府事务、对社会事务干预有过多之处。
[⑨]自2002年9月29日起，北京大学乡土中国学会的12人考察组赴内蒙古自治区赤峰的某个村庄（以下简称Ａ村）进行了为期四天的实地调查，在整理和分析记录资料的基础上，提交出了翔实可信的总结报告。根据调查报告的记述，在Ａ村，党支部书记和村民委员会主任等践踏有关土地承包经营的政府规定以及村规民约、任意谋取私利已经是屡见不鲜了。广大群众忍无可忍，终于从1999年起开始要求公开村务，使涉及村民公益的决策过程透明化。但是，村干部们却无视这些合理要求，继续我行我素。于是，当地群众就尝试通过村民委员会换届选举的程序来更迭有关人员。但由于村干部与乡政府沆瀣一气，正式的选举却怎么也不能顺利地进行到底。其间出现了有人利用乡政府的办公计算机系统操作户口底册和选民名单、撕毁投票日程公告、阻挠选民证发行以及部分选票遗失等异常现象，结果导致三次选举均被宣告无效。既然基层行政权力已经蜕化变质，到处布满官官相护的关系网，有关基层部门对村民要求重新投票的请示又置若罔闻，村民们只好自发地另行举办选举。他们相信国家既然已经赋予农民这样的自治权，公正是可以依法争取的。Ａ村的群众按照法定程序在2002年1月初重新登记选民，同月15日进行预选，20日决选。在这个过程中虽然出现了有人争夺票箱和殴打群众领袖的一幕，但由于绝大多数村民的支持和配合，自组织的选举还是进行得有板有眼，并得以圆满结束。决选的当天，自发组织的选举委员会就赶快把计票结果以平信方式上报乡政府，以表示守法尽责的诚意。果然不出村民之所料，乡政府在同月26日通过乡广播电视台的新闻节目发布公告，宣称第四次选举因违反法律规定而无效。于是，村里的群众按照预定计划，开始进一步加强个别申诉和集体上访的抵制活动，反复向上级行政机关、各级不同部门的信访办公室以及公众传播媒体提出申诉和陈情。在上访的核心人物于3月12日被旗（县）公安机关逮捕之后，村民们毅然决然第三次进京直诉（越级上访），强烈要求国家和社会关注《村民委员会组织法》以及有关基层民主选举、村务公开、村民自治的法规在安家村无从落实的严重问题。参见季卫东：《从农村的法律话语场看中国宪政的合意论基础及其缺陷》，《法律人》2004年9月号。
[⑩] 彭真在10多年前主持制定村民委员会组织法时说，在农村搞好村民委员会，就等于办好亿万农民的“民主培训班。参见《彭真文选》，人民出版社1991年版，第611页以下。
[11]见何卓文：《加快推进政治体制改革》，载《科学社会主义》，2004年第 2 期。
[12] 这篇文章的作者是在国内有“党建研究专家”之称的中央社会主义学院副院长甄小英和她的学生，中央党校博士李清华。
[13] 中国人民民主之难行，究竟是人民没有能力，还是党内不民主？“中国国家大、人口多、经济文化落后、公民素质低，不能搞民主”的理论，早被蔡定剑系统的实证研究否定。参见蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第231页。
[14] 本人认为准确的说法应该是人民代表而不是人大代表，虽然只是一字之差，但表达的含义显然有别。代表是代表人民的，而不是代表人大。关于选举的形式主义，可参见蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第52页以下。一些地方的人大工作者甚至认为选举是劳命伤财的事，参见魏兴荣：《民意呼求加快代表选举的民主进程》，载上海交通大学法学院编：《中国法学会宪法学研究会2003年论文集》（上册）。
[15] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年第四版，第37页。
[16] 一些地方的政府工作报告，是先到党委去通过，再拿到人民代表大会去表决。按照党内的纪律规定，党员代表应当执行党委的决定，这样具有多数党地位的党委决定一般都能顺利在人民代表大会中通过，尽管也有个别例外。
[17] 相关的理论研究可参见：陈斯喜，《冲突与平衡—人大监督与司法独立》，载《人民司法》2002年第6期；焦洪昌，《对法院向人大会议报告工作的质疑》，《岳麓法学评论》第2卷108页；童之伟，《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第625页以下。人大实践中的争论主要表现在对法院个案监督的问题上。
[18] 郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第294页以下。
[19] 从理论上说，人民对人民代表大会的监督，仅限于选举和罢免人民代表。
[20] 当前，中国立法中的一些问题已经非常突出：有的过分强调本部门、本地方的利益，把立法变成争权夺利的工具；有的过多强调公民的义务，而忽视其权利的保障；有的缺乏论证，回避难点问题。参见程湘清：《政治文明与人民代表大会制度》，载上海交通大学法学院编：《中国法学会宪法学研究会2003年论文集》（上册）；有的立法学者认为现今中国的法律、法规和规章，大多是富有特色的笨法或劣法。参见周旺生：《论法之难行之源》，载〈法制与社会发展〉2003年第3期。
[21] 拙著：《论人民民主、党内民主和法治》，载世界与中国研究所，《背景与分析》第78期。
[22] 蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第53页。
[23] [德]耶林：《法律，作为目的的手段》，转引自《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第104页。
[24] 肖蔚云等著：《宪法学概论》，北京大学出版社2002年版，第346页以下。
[25] 《列宁选集》（第四卷），人民出版社1995年版，第363页。
[26] 拙著：《中国选举法律的修改和完善》，参见李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第241页以下。
[27]第七条的原文是，“ 全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”关于选举委员会的职权不确定的规定在后面各章节中。
[28]吉林长白县龙岗乡选举委员会9人中，7名当选为代表；四川遂宁市保石镇选举委员会8名人中，6人当选为代表。参见史卫民：《公选与直选》，中国社会科学出版社2000年版，第117页。
[29]参见史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999年版，第305页以下。
[30] 选举法原31条第1款：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。选举法现31条第1款：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布”。
[31] 1982年选举法修改，把“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”修改为“在选民小组上介绍所推荐的代表候选人”，实际上否定了竞选，是一个倒退。
[32] 选举法原52条：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或者刑事处分：
（一）用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（二）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（三）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”。
选举法修改后的52条：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。
国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。
以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效”。
[33] 周旺生：《论法之难行之源》，载《法制与社会发展》2003年第3期。
[34] 李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第393页。
[35]全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明中认为，预选的具体程序可以由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定。参见《人民日报》2004年08月25日第14版。但是，这种把预选的具体程序，交由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中规定，未必是恰当的做法，有可能引起新的关于选举制度的规范、程序和操作的混乱。此前的选举法曾经被一些地区扭曲为先预选、后等额选举的不恰当运作，那么此次选举法修改之后，在违宪审查缺位的制度环境下，如何保障地方的规定合乎选举法修改的精神？
[36] 本文注意到，全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明中建议规定，“规定候选人应当与选民见面，发表简短讲话，回答选民的问题，并给选民印发介绍材料”。参见《人民日报》2004年08月25日第14版。
[37] 2003年5月25日，深圳南山区麻岭社区居委会选区33名选民，联名将一份《关于坚决要求罢免陈慧斌南山区人大代表资格致深圳市人大常委会、南山区人大常委会的函》送到了南山区人大常委会办公室，要求罢免新当选的人大代表、麻岭社区居委会主任陈慧斌。刚刚当选，又被选民联名提出罢免，这在基层选举中还鲜有听闻，因而立即引起一片哗然，专家也称“以前从未听说过，可谓开国内先河”。无独有偶，2003年5月25日，在律师的陪同下，株洲市石峰区映峰居委会61名选民联名将自己的《罢免要求书》送交给石峰区人大常委会，要求罢免株洲市石峰区人大代表袁志良。这两起所谓的“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”引起了全国人大的高度关注。关于罢免，胡康生指出，对代表的罢免应当慎重，目前选举法关于直接选举中代表罢免程序的规定，使罢免代表过于容易，建议适当提高联名人数。
[38]株洲市选民罢免事件发生后，石峰区人大非常紧张，连株洲市有关部门都感到有些“吃不准”。有的官员认为，这种事情“发生在株洲，不是件好事，会影响株洲的稳定和形象”，因此竭力主张大事化小，小事化了。与此同时，一些人给有关部门出主意，试图化解这次罢免纠纷。石峰区人大常委会针对《罢免要求书》记载的有关内容，一方面组成专门工作组，派人调查在《罢免要求书》上签名人的身份，并调查其签名是否真实意愿，另一方面，调查组还组织了对罢免理由的调查，认为“选举程序合法”。调查组的干部曾经找到一个选民，连续三次问他“为什么要签名”，语气里带着质问和不满，甚至对一些签名居民威胁说“乱签字是要负法律责任的”。参见陈杰人：《株洲市选民罢免人大代表风波》，载《法律与生活》2003年11月第21期。
[39]赵晓力：《加强人大选举的程序建设》，载《财经》2004年第10期。
[40]十届全国人大常委会第十一次会议分组审议选举法修正案草案、地方组织法修正案草案发言摘登，可参见中国人大网2004年8月26日；上海市人大常委会的立法建议参见上海人大网2004年9月29日；广东省人大常委会的立法建议参见《检察日报》2004年9月27日；
[41]广东省人大有关人士事后说，在整体改动不大的情况下，能够选用广东八条建议中的两条，已经是很荣幸了。参见贾云勇等：《深圳海报竞选推动〈选举法〉小步前进》，《南方都市报》2004年11月8日。
[42] 我国选举法的此次修改本来应该有较充裕的时间论证，因为按照《全国人民代表大会常务委员会关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》，在2006年7月1日至2007年12月31日期间，才安排本行政区域内的县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作，也就是说，修改《选举法》只须在2006年选举前完成即可，无须抢时间。
[43]《县级以下人民代表大会代表选举法》（建议稿）的结构是：第一章 总 则 ，第二章 选举组织，第三章 选区划分，第四章 选民登记，第五章 候选人提名，第六章 竞争选举，第七章 投票和计票，第八章 另行选举和补选，第九章 法律责任，第十章 附则。这里参阅周梅燕、周其明：《中华人民共和国地方各级人民代表大会代表选举程序》（建议稿），载李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第361页以下。
[44] [法]让-马里.克特雷等著：《选举制度》，张新木译，商务印书馆1996年版，第38页。
[45]加拿大的选举法为防止职权滥用，排斥了选举官员的被选举权。参见吴大英：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社1996年版，第69页。
[46]吉林长白县龙岗乡选举委员会9人中，7名当选为代表；四川遂宁市保石镇选举委员会8名人中，6人当选为代表。参见史卫民：《公选与直选》，中国社会科学出版社2000年版，第117页。
[47]洛杉矶的州参议员选区的人口与最小的农村选区人口比例曾达到428：1。参见胡盛仪等著：《中外选举制度比较》，商务印书馆2000年版，第111页。
[48]反之，按目前的做法，由选民登记机构主动登记，很容易出现漏登。参见周梅燕：《我国直选制度中的选民登记程序》，《人大研究》2003年第11期。
[49]澳大利亚的有关法律为了高参选率而采取强制登记的方法。参见[美]戈斯内尔. 斯莫尔卡著：《美国政党和选举》，上海译文出版社1980年版，第323页。
第一个阶段，主要应当解决目前中国选举的形式主义问题，完善选举程序。先完善直接选举程序，再完善间接选举程序。选举的非法和流于形式的操作已严重伤害了人们对民主政治的期望，滋生了一部分公民对选举的厌烦和冷淡情绪。这个阶段的解决目标主要是，完善候选人产生、竞选的宣传和组织及经费、选区划分、选民登记、选举组织、选举争议解决、违法选举的法律责任等的规定，增加公开选举和乡镇领导人直接选举的规定。选举过程中的组织包办、暗箱操作，以及越来越猛烈的金钱腐蚀，已经开始挑战中国的民主选举制度。实现选举法修改的第一个阶段目标将进一步提高人民参与民主的积极性，从而使选举开始走向更加实质的民主。
第二个阶段，应当着眼于世界民主发展的潮流，吸取人类政治文明的先进经验，使中国的选举制度符合法治国家的要求。这个阶段的目标主要是：（1）制定统一的选举法。使中国的选举法，不仅规范人民代表的选举，也规范国家机关领导人的选举，还规范基层自治组织的选举。（2）进一步强调竞争和公开选举。防止暗箱和非法操作，使选举真正成为选贤与能的政治活动。（3）实现选举的平等原则。取消农村和城镇人口代表数的不平等规定，完善选区划分的规定，使每一个阶层的公民的利益都能得到适当的代表。（4）逐步实现从县级到省级直至中央的人民代表和国家领导人的直接选举。选举的远期目标的实现将使中国步入世界民主发展的潮流，人民当家作主的程度将达到较高的境界。
目前，最具挑战意义的是要有一部《县级以下人民代表大会代表选举法》，用它取代《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，随后制定《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》。这两部法律应当按完全的普遍、平等、直接、竞争和秘密投票的选举模式设计，其中第一部是体制内就可以完善的，创新的难度相对较小，无须修改宪法。随着中国直接选举范围的扩大和平等选举权的实现，《县级以下人民代表大会代表选举法》也就直接变为《人民代表大会代表选举法》，《乡、民族乡、镇的人民政府领导人选举法》也就直接变成《人民政府领导人选举法》。
下面试以县级以下人民代表大会代表选举为例表达一管之见，抛砖引玉，分析该选举法应有的主要内容：[43]
（一）总则
总则是关于本部法律的立法目的和基本原则的规定。
1、立法目的的表述
为保障公民的选举权和被选举权，发展和规范人民民主，根据中华人民共和国宪法，制定县级以下人民代表大会代表选举法。
分析：在立法目的中规定该法的目的是保障公民的选举权和被选举权，表明该法是宪法性的基本法律。
2、基本原则的表述
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，均由选民直接选举产生。
分析：此条是直接选举原则的规定，否定了间接选举。选举的范围暂时局限在县以下人民代表大会代表的选举。
（2）中华人民共和国公民有选举权和被选举权。但是法律另有规定的除外。
精神病患者在选民登记期间患病的，经选举委员会确认，不列入选民名单。
未满十八周岁的公民自其年满十八周岁后开始行使选举权和被选举权。
在选举期间依照法律被限制人身自由的人停止行使选举权利。
现役军人的选举权和被选举权由法律另行规定。
分析：此条是对选举权普遍性原则的规定。明确了选举权利及其行为能力的关系，这里实际上否定了选举权利的代行。取消列举式的法律规定更利于保障选举权利的普遍性。随着社会的发展，将来在一定时期，允许精神病患者和未满十八周岁的公民的监护人代行其选举权，有利于对这些特殊群体的权利保障。
（3）中华人民共和国公民有平等的选举权和被选举权，法律对人民代表大会代表职位另有规定的除外。
每一选民在一次选举中只有一个投票权。
有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。
归侨人数较多地区，应当有适当名额的归侨代表参加当地的人民代表大会。
分析：该条是对选举权平等性原则的规定。在中国县以下人大代表的选举中率先实现选举权利的完全平等是可行的，而且完全必要，有利于焕发广大人民的民主热情，让他们体验什么是真正的民主。该条实际上还区分了选举权和被选举权平等的程度，真实反映被选举权的不同性质和享有被选举权的要求。取消县以下人民代表大会中妇女应当有适当名额的规定，因为这在没有独立划分妇女选区的情况下强行规定，会影响选举选贤与能的根本目标。在少数民族聚居地方和归侨人数较多地区，可以通过单独划分选区的方式保证这些群体有适当的代表。
（4）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举采取差额竞争的方法，实行秘密投票。
分析：该条把差额竞争和秘密投票规定为选举的必须要求，有利于实现自由和公正的选举。“作为选举，只有当它是自由和公正的时候才有意义”。[44]
（5）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表的选举坚持公开原则。
分析：公开原则的规定，有利于把公开贯彻在选举的全过程中，在选区划分、候选人产生、投票和计票、选举经费使用等关键环节进行详细的规定，便于监督，杜绝“暗箱操作”。
（6）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举的经费，列入财政预算，由国库开支。
代表候选人可以依法筹集选举经费。
分析：选举经费由国家保障，列入财政预算，实行审计监督，有利维护选举秩序的基本稳定。由于竞争选举的需要，允许候选人依法筹集选举经费应当是可行的。
（二）选举组织
选举组织主持选举活动的进行，是选举过程中最重要的组织机关，有必要在选举法中专章规定。该章主要规定选举组织的产生、组成、权力和义务。
1、选举组织的产生
市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的民政部门设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。
市辖区、不设区的市、县、自治县的选举委员会受同级人民代表大会的领导，在人民代表大会闭会期间受同级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会在人民代表大会闭会期间受上级人民代表大会常务委员会的领导。上级人民代表大会代表选举委员会指导下级人民代表大会代表选举委员会的工作。
选举委员会设立办事机构，办理选举的具体事务。
分析：选举组织是主持和办理选举事务的机关，其工作的结果是产生人大代表或国家领导人，因此，选举组织有特殊的法律地位。一次选举活动的时间虽然是短暂的，但选举事务却是长期的。很多国家的选举组织都是常设机关，如美国的联邦选举委员会、俄罗斯的中央选举委员会、德国的选举委员会等。把中国的选举组织作为常设机关，有利于长期一以贯之的推进社会主义民主事业。
选举组织设在何处，是一个可以商榷的问题。一种设想是把它设在同级人大之下，另一种设想是把它设在行政机关序列之中。由于选举事务有行政的属性，把它设在行政机关序列中是妥当的。根据中国的传统习惯，规定选举委员会设在同级政府的民政部门，但由同级人大领导，使选举委员会尽可能成为一个常设的独立机关，避免其他机关和个人的非法干涉。
2、选举组织的组成
（1）选举委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。选举委员会的组成人员由同级人民代表大会常务委员会提名，经同级人民代表大会投票通过。选举委员会的组成人员出缺时，在人民代表大会闭会期间，由同级人民代表大会常务委员会主任会议提名，常务委员会会议通过。
（2）选举委员会组成人员，应有无党派人士，其具有同一党派身份者，不得超过组成人员总额二分之一。
（3）选举委员会组成人员的任期，每届五年，连续任职不得超过两届。
分析：选举是与政党密切相关的活动，甚至是政党最重要的事务。因为在法治国家，政党要通过选举才能执政。在社会主义国家，执政党应当通过选举向国家机关输送优秀人才，支持人民当家作主，避免直接替民作主。在选举组织中，规定具有同一党派身份者不超过总额的二分之一是恰当的。
3、选举组织的权力和义务
（1）选举委员会应每月举行一次会议。选举、罢免期间，各类选举或罢免事务会议的召开不受此限。选举委员会由主任委员召集会议，主任委员未能召集时，可在副主任委员中推选一人担任会议召集人。选举委员会全体成员半数以上出席的会议有效，经选举委员会出席会议成员三分之二以上表决同意的选举事务方为通过。
（2）选举委员会行使下列权力：
（a）制定本级人民代表大会代表的选举工作计划；
（b）管理选举活动的宣传，负责选举工作人员的聘任和培训；
（c）提出选举经费的预算，查核选举经费的使用；
（d）审查、登记选民，管理选民名册；
（e）提出本级人民代表大会代表的选举划分选区的建议；
（f）确定选举日，公布具体的投票日期、投票地点；
（g）组织各政党、人民团体、选民推荐代表候选人；
（h）审查候选人资格，依法确定并公布正式候选人名单；
（i）派遣投票站管理人员和监察人员；
（j）公布选举结果，确认选举是否有效；
（k）对选举活动进行监督，受理选民和其他选举当事人的申诉、控告，并作出处理决定；
（l）总结选举工作，整理、建立选举工作档案。
（3）选举委员会应在规定期间内发布下列公告：
（a）选区划分及选举日的选举公告。在本届人民代表大会届满日的九十日前发布；
（b）代表候选人提名起始时间的选举公告。在选举日的三十日前公布，登记代表候选人的期间不得少于七日；
（c）公布选民名单的选举公告。在选举日的三十日前公布，其公示期间不得少于十日；
（d）代表候选人名单的选举公告。在选举日的十五日前公布；经过预选的，应在选举日五日前公布；
（e）投票时间和投票站地点的选举公告。在选举日的十五日前公布。
（f）代表当选名单的选举公告。在投票日后的三日内公布；
（g）选举经费收支决算的选举公告。在投票日后的三十日内公布；
（h）另行选举的选举公告。在另行选举日的十日前公布；
（i）定期补选的选举公告。在定期补选日的十五日前公布；
（j）其它应予公告的事项。
选举公告应送达各选区，并分别张贴适当地点。
（4）选举委员会应将其发布的各类选举公告定期编入选举公报。
（5）选举委员会组成人员和选举工作人员不得被登记为代表候选人，否则应辞去选举工作职务。[45]
分析：规定选举委员会的工作方式、明确其应该行使的权力，落实选举的公开原则，实行回避。[46]其中划分选区这样的重大权力由上一级选举委员会行使并公告。
（三）选区划分
选区划分是直接选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。在一些西方国家，选区划分是各政党斗争的焦点，占多数席位的政党往往将反对派势力集中在一个选区或在这些地区少设选区，以致选区的划分大小不一，一个选区的人口数甚至是另一个选区的数倍。[47]选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现。如果选区之间的人口数差别过大，会影响选民的投票效力，使“一票一价”成为空洞的花瓶。与选区划分相关的有代表名额和名额分配。
1、代表名额
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：
（a）市辖区、不设区的市、县、自治县的代表名额为一百名。人口总数超过五十万的，每增加五千人可以增加一名代表，代表总名额不得超过二百名；人口不足五十万的，代表总名额可以少于一百名。
（b）乡、民族乡、镇的代表名额为四十名。人口总数超过六万的，每增加一千五百人可以增加一名代表，代表总名额不得超过一百名；人口不足六万的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。
（2）聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定，代表名额可以另加百分之五。
（3）市辖区、不设区的市、县、自治县人民代表大会的代表总名额由省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会确定，报上一级人民代表大会常务委员会备案。
乡级人民代表大会的代表名额由县级人民代表大会常务委员会确定，报上一级人民代表大会常务委员会备案。
（4）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表总名额确定后，不再变动。行政区划变动等原因造成人口较大变动的，该级人民代表大会的代表总名额依照本法重新确定。
分析：代表数量过多是中国人大制度中的一个问题，耗资大，会期短，会议效果差，众多人大代表形式主义的基层检查让很多单位也应接不暇。代表数量下降也利于人大代表的专职化，减少政府机关组成人员和司法机关组成人员兼任人大代表的倾向，提高人大代表的议政能力。
2、名额分配和选区划分
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇人民代表大会的代表选举，按照选民的居住地划分选区。各选区人口数应当大体相等。
每一选区选举产生一名代表。
（2）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的选区均由其上一级选举委员会划分，并予以公告。
选区划分后不再变更。如果出现行政区划变动等原因造成人口较大变化等情况，可以重新划分选区。选区划分如有变更，应在该级人民代表大会届满日前的六个月完成并公告。
分析：在人员流动较大的市场经济条件下，选区按居住地划分，有利于密切当选者与住所地的关系，减少行政隶属关系对选民意志的影响。实行小选区制，且规定各选区人口数大体相等，可以有效防止选区划分中的舞弊行为，也可以减少有的选区几十人选一名代表、有的选区几万人选一名代表的现象发生，自然取消了城乡人口代表数不同的规定。选区划分的公告制度使选区划分能成为选民监督的内容。
（四）选民登记
选民登记是国家对公民是否拥有选举权利的确认。从选举发展的历史看来，选民登记经历了由严格审查到宽泛享有的过程。随着，普遍选举权的确立，选民登记不再是一个政治性很强的问题，它更多是一个技术问题。
1、选民登记的机构
市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇选举委员会设选民登记办公室，负责选民登记的日常事务。
分析：在选举委员会常设后，选民登记可以作为一个经常性工作来进行。
2、选民登记的时间、地点和方式
（1）选民登记采用公民主动登记的方法。登记时，应当提交身份证明。
公民应当在户籍所在地进行选民登记。公民居住地与户籍所在地不一致的，连续居住满一年者，取得户籍所在地选民资格证明后，可以在现居住地转移登记为选民。
（2）选民登记应当在选举日的十日前中止。中止期间，直至选举结果公布之日结束。
选民登记中止期间，暂缓办理选民登记。
分析：选举权利作为一种积极权利，应当由公民主动行使。主动登记是公民希望行使选举权利的体现，反之，应当视为放弃。[48]任何人都不能强迫公民参加选举或者不参加选举，所以选民登记机构既不能拒绝选民登记，也不能强迫选民登记。[49]当一个国家有很多选民不愿意行使选举权利时，很可能是因为选举的无意义，选举制度的改革就应当提上议事日程了。
3、选民登记机关的事务
（1）经登记确认的选民资格长期有效。对选民经登记后迁出原选区的、死亡的、患精神病的以及依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。
（2）选民名单应在选举日的三十日以前公布，实行凭选民证参加投票选举的，应当发给选民证。
（3）对于公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的五日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。
分析：选民登记是选举的一项最基础的工作，在这个工作中可以清楚了选民对选举的期望和满意程度。
（五）候选人提名
自由公正的候选人提名制度不仅在于保障公民的被选举权，更在于它直接关系选举选贤与能的目标能否实现。选谁举谁的全过程都应当是民主、公开和透明的。
1、候选人的资格
代表候选人应当具有如下资格：
（1）属于本选区已经公布的选民；
（2）愿意充当代表候选人的承诺；
（3）非本级人民政府、审判机关、检察机关的组成人员或者选举工作人员。
分析；一般来说，候选人的资格是公民享有被选举权并愿意行使被选举权的资格。它和享有选举权的资格是不一样的，也不完全等同与享有被选举权的资格。因为从理论上讲，候选人不仅应当具有选举权，还要有为选民赢得一定利益的能力，以及代表选民的意愿。但是，候选人究竟应当具有多大议政能力，法律不好明确规定，选举的竞争程序可以弥补其不足，候选人愿意代表选民的承诺却是必不可少的。候选人应当为本选区选民的规定可以防止非法指派候选人现象的发生。
2、候选人提名的方式
（1）各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选区选民三十人以上联名，可以推荐代表候选人。
经本选区选民十人以上附议，选民可以自荐为代表候选人。
（2）各政党、各人民团体和选民各自推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。
（3）推荐者应向选举委员会提供下列资料：
（a）候选人签名的候选人登记表。
（b）候选人选民资格证明。
（c）政党、人民团体、选民联名的推荐表或选民附议的自荐表。
分析：候选人提名的方式在我国现行选举法中有两种，即组织提名和联名提名。由于选民参政热情的提高，实践中出现了“独立候选人”的现象，有必要加以鼓励和规范。针对提名过多、过滥的现象，可把联名的人数由十人提高到三十人。
3、代表候选人的确定
（1）市辖区、不设区的市、县、自治县和乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表候选人名额，应多于应选代表名额的一至二倍。代表候选人的提名不足应选代表名额一倍的，选举委员会应当重新组织推荐代表候选人。
（2）各政党、各人民团体、 各选民推荐的代表候选人和选民自荐的代表候选人在选举中一律平等。选举委员会不得调换或者增减合法提名的代表候选人，代表候选人由选举委员会汇总后公告。
（3）代表候选人数量超过差额比例的，应该进行预选。根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单，并予以公告。
分析：三种提名方式都是法律规定的，提出的候选人的法律地位也应当完全相同。差额和预选机制的确立，有利于保障选举的竞争性和有序进行。
（六）竞争选举
前已述及选举在一定程度上就是竞选，由于中国现行选举法对竞争选举的规定较少，为进一步规范和加强选举竞争意识，把竞争选举单列一章是有意义的。这个部分主要规范候选人产生后各方采取的竞争措施。
1、候选人的宣传介绍
（1）推荐代表候选人的各政党、人民团体、选民及自荐的代表候选人应当向选举委员会介绍代表候选人的情况。
选举委员会应当编印介绍代表候选人的公报，公报包括代表候选人的姓名、近期像片、性别、出生年月、籍贯、学历、职业、住址及推荐者等有关内容。
代表候选人的个人资料，由候选人自行负责。选举委员会已知或经查明个人资料不实者，不予刊登公报。
（2）代表候选人名单公告后，选举委员会应当组织代表候选人和选民见面，候选人应当拟出任期目标向选民公布，并回答选民提出的问题。代表候选人不愿与选民见面的，应取消其代表候选人资格。
（3）推荐代表候选人的各政党、人民团体或选民可以为其所推荐的候选人印发以文字、图画从事竞选的宣传品及悬挂或竖立标语、看板、旗帜、布条等广告物。
各政党、人民团体或选民印发的宣传品，应载明政党、人民团体或选民的名称。选举宣传中不得有商业广告行为。
（4）代表候选人可以印发以文字、图画从事竞选的宣传品及悬挂或竖立标语、看板、旗帜、布条等广告物，可以在选举委员会规定的时间和地点使用电视、广播、报纸等媒体向选民介绍自己。
代表候选人印发的各类文字、图画宣传品，应亲自签名。
（5）各类悬挂或竖立的标语、看板、旗帜、布条等广告物，不得妨碍公共安全或交通秩序，并应于投票日后七日内自行清除。
分析：候选人的宣传介绍，是选举中的一个重要环节，是选民选择的基础。当前我国选举中突出的问题是选民甚至对自己将来的代表一无所知，也不知道候选人是否愿意代表自己的利益。用法律形式规定候选人的宣传介绍显得十分必要。宣传介绍不仅是推荐者和候选人的权利，也是其义务。
2、选举竞争的手段及其限制
（1）选举委员会征得半数以上候选人同意，可以举办辩论会。
二名以上代表候选人提出举办辩论会的，选举委员会应当在提出后两日内组织。
辩论会以三场为限，每场每人限三十分钟
（2）代表候选人在选举期间可以设立助选办事处并向选举委员会登记，助选办事处的设置和活动方式由选举委员会规定。
（3）在选举日应当停止一切竞选活动。
（4）各政党、人民团体、代表候选人及其助选人不得有下列行为：
（a）煽动他人破坏社会公共秩序；
（b）妨害其他代表候选人的竞选活动；
（c）向选民或其他候选人行贿或给付不正当利益；
（d）对举报选举违法行为的人进行打击报复。
分析：选举竞争的手段很多，理想的竞争方式是理性的、非对抗性的竞争，限制不正当的竞争。
3、竞选的经费管理
（1）代表候选人可以接受不超过规定限额的选举经费捐助，并逐笔开具收据并自留存根。选举经费的限额，由选举委员会制定。
（2）代表候选人不得接受下列选举经费捐助：
（a）外国企业、团体、个人或主要成员为外国人的企业、团体；
（b）同次选举的其他候选人、推荐其他候选人的政党、人民团体；
（c）国有事业单位或公益事业法人。
各政党、人民团体、代表候选人或助选人，不得向不特定人以发行定期、不定期无息、有息债券或其它有价证券方式，募集选举经费。
（3）各代表候选人应合并设立选举经费收支帐薄，并由选举委员会指定注册会计师负责记帐保管，以备查考。
各代表候选人应于投票日后十日内，填写选举经费收支决算申报表，向选举委员会申报，选举经费收支决算申报表应由注册会计师签章负责。
选举委员会对前款所申报选举经费的收支，认为有不合事实的，可以要求查看收支凭据或证明文件。
（4）选举经费收支凭据、证明文件等，应于申报后保管六个月。发生诉讼的，应保管至判决生效后三个月。
选举委员会在收到选举经费收支决算申报表二十日内，应将申报资料审核后予以公告。
分析：中国的选举经费是由国库开支的，但由于竞选的需要，允许候选人依法筹措不超过规定限额的经费，应当是可行的。对选举经费的收支可以进行必要的监督。
（七）投票和计票
投票和计票是选举的高潮，对选举具有决定性的作用。这一阶段要保证选民和候选人的选举权利，使选民通过秘密投票，表达其自由意志。
1、投票站的设立
（1）选举委员会应视选民分布情况，在各选区设立多个投票站。投票站的设置、编号，应当在选举日的十五日前公告，并编入选举公报。
每个投票站应当设立秘密划票处，秘密划票处内应备有供选民划票使用的书写工具。
（2）投票站由选举委员会指派投票管理员一名，投票工作人员若干名。投票管理员和投票工作人员职责如下：
（a）管理选票和投票箱；
（b）发放选票和维持投票秩序；
（c）投票结束后密封投票箱并立即送至选区计票中心；
（d）其它投票事务。
（3）选区应设置统一的计票中心，并由选举委员会指派总计票员和计票员若干名。
计票中心应设置供选举观察员参加的观察席，各投票站的投票箱应送至计票中心汇总计票。
（4）总计票员和计票员职责如下：
（a）负责选区所有投票站汇总选票的计票和唱票；
（b）统计各代表候选人的得票数字；
（c）制作计票报告表并签章；
（d）其它计票事务。
分析：组织投票以投票站为单位，可以方便选民。投票站配备投票管理员、监察员、观察员等，使投票的管理规范化，防止选举舞弊的发生。
2、投票管理
（1）投票、计票及监察工作人员，应按时到达被指定的投票站和计票中心。投票或计票工作人员因故未能按时到达者，选举委员会应及时更换。监察员因故未能按时到达者，选举委员会应及时指派。
投票、计票工作人员、监察员和观察员应佩带由选举委员会制发的标志。
（2）投票、计票及监察工作人员应参加选举委员会举办的培训，其工作成绩优良者，应予以奖励。
（3）投票、计票及监察工作人员如有违法行为，经查明属实者，除依法处理外，选举委员会应立即免除其职务，另行派员接替。
（4） 投票箱和选票由选举委员会制备分发使用。选票上应刊印代表候选人的姓名及推荐者，并预留另选他人的空栏。
（5）选举委员会应在选举日的一日前，将投票箱和选票密封后送往各选区的投票站，交投票管理员负责保管。
投票开始前，投票管理员应会同监察员启封投票箱，公开查验后再次加封。
（6）投票开始后，投票管理员应会同监察员当众启封选票并发票。选民凭选民证或身份证领取选票。
选民领取选举票时，应在选民名册上签名或按指印，按指印者，应有投票工作人员及监察员各一人签字证明。
选民名册上无选民姓名或姓名不相符者，不得发票。
（7）除选民及第9条第二款规定的家属外，非佩带选举委员会制发标志的人员不得进入投票站。
（8）选民应当到秘密划票处，用选举委员会制备的书写工具划票。
选民划票后不得将划票内容出示他人。
（9）选民划票后应自行投票。投票一律采用无记名投票的方法。
选民是盲人或因残废无法自行投票而能表示其意思者，可以依其请求，由家属一人在场，依据本人意思代为划票和投票；其无家属在场者，可以依其请求，由投票管理员及监察员各一人依据本人意思代为划票和投票。
（10）选民对于代表候选人可以投赞成票，也可以投反对票；可以另选其他任何选民，也可以弃权。
（11）选民因病或在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为领取选票和投票。每一选民接受的委托不得超过一人。
（12）选民在投票站有下列情况之一的，投票管理员和监察员应立即制止：
（a）故意喧哗或干扰劝诱他人投票或不投票；
（b）携带武器或危险物品入场者；
（c）其它违法行为。
选民有前款情况之一，未投票的，可在其投票后令其立即退出投票站；不服制止且情节严重的，除依法追究其法律责任外，应收回其所持选票，同时将有关情况记载于选民名册内该选民姓名下。
（13）遇有不可抗力事件导致不能投票或投票中止的，应由投票管理员会同监察员报经选举委员会核准后，另行选举。
（14）投票结束后，投票管理员应会同监察员将投票箱密封，于封口处共同签章后，立即将投箱送至选区计票中心。
投票管理员应会同监察员填写投票报告，并将选民名册及用余的选举票分别密封，于封口处共同签章，送交选举委员会保管。
投票报告应包括投票站编号、投票日期、发出票数、用余票数等内容。
分析：投票过程设计的重点是：选举秩序的维持和秘密投票的保证。
3、计票管理
（1）计票中心应当在投票日当天完成计票。总计票员及计票工作人员应当会同监察员公开启封所有投票箱，倒出所有选票。
计票开始后，计票员应公开逐张唱票、计票，监察员予以现场监督。
（2）选票有下列情况之一的无效：
（a）非选举委员会制发的；
（b）不用选举委员会制备的书写工具的；
（c）不能辨认所选为何代表候选人的；
（d）所选的人数多于应选代表人数的；
（e）划票后予以涂改的；
（f）签名、盖章、按指印、加入任何文字或划写符号的；
（g）选票撕破或不完整的；
（h）完全空白的。
选举观察员对前款无效票的认定有异议时，可向选举监督员提出并记录备案，报选举委员会决定。
（3）计票结束后，计票员应将各投票站编号、计票时间、有效选票和无效选票总数、候选人得票数等事项，会同监察员填写计票、监票报告表，并将有效选票及无效选票分别密封、于封口处共同签章，立即送选举委员会。
分析：计票过程设计的重点是：准确、公正。
4、投票、计票的监察和观察
（1）投票站和计票中心分别设监察员一至二人，监察投票、计票工作。监察员由选举委员会指派。
投票站和计票中心应由当地公安机关派员到场维持秩序。
（2）投票站监察员办理下列投票、计票监察事务：
（a）监察投票站管理人员办理投票及计票中心计票事务；
（b）监察选民投票事务；
（c）制止并向选举委员会报告其它违反选举法律的行为。
（3）代表候选人可以向投票站和计票中心派谴自己的选举观察员。政党、人民团体推荐的代表候选人的选举观察员，可以由推荐者指派。
选举观察员名单应在选举日的五日前报选举委员会备案。
分析：投票、计票的监察和观察的目的在于保证选举的公正，确保选举秩序。
5、当选及其它规定
（1）选区全体登记选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人以得票多的当选。
每次选举所投的票数，多于投票人数的无效，等于或者少于投票人数的有效。
（2）选举委员会应于代表当选名单送达后，根据本法确定选举是否有效，公告当选代表名单。
代表当选名单公布后的五日内，选举委员会应当向当选代表颁发证书，同时将各代表候选人所得票数列表送达。
（3）选举委员会对用余选票、有效票和无效票的保管期限为六个月。
前款选票保管期间如发生选举诉讼，与选举诉讼有关的选举资料应保管至诉讼程序结束。
分析：当选不追求高参选率，以相对多数为当选。
（八）另行选举和补选
另行选举和补选是选举中的特殊情况，为防止在这个过程谋私和舞弊，有必要对其条件严格限制。
（1）遇有下列情况应当另行选举：
（a）不可抗力事件导致不能投票或投票中止的；
（b）选举中发生违法事件足以影响选举结果的。
另行选举由本级选举委员会决定，仍在原选区进行，不再进行选民登记和公布选民名单。
另行选举应当在下一届人民代表大会第一次会议召开前完成。
（2）代表在任期内出缺达到代表总名额的百分之十时，应当由原选区进行补选。
（3）另行选举和补选的程序适用本法规定。
（4）补选的代表，其任期到本届人民代表大会届满时止。
分析：另行选举仅适用于不可抗力和重大违法事件，补选仅在缺额百分之十时进行，其选举程序不变。
（九）法律责任
中国现行选举法关于法律责任只有一个条款，已经不能解决目前选举中的很多违法问题。有必要在选举法中进一步明确破坏和妨害选举的法律责任，同时明确选举委员会的法律地位和法律责任，规定人民法院为选举纠纷的最后裁决机关。
（1）破坏选举，有下列行为之一的，由选举委员会责令改正，并可处以罚款，对部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（a）用暴力、威胁、欺骗、贿赂、诽谤等非法手段破坏选举或者妨害选民和候选人自由行使选举权和被选举权的；
（b）伪造选举文件、非法代填选票、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（c）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求确认选举无效的人进行压制、报复的。
（2）违反选举法规定，非法募集款项的，由选举委员会没收违法所得，并处非法所得一至三倍的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（3）违反选举法规定，进行非法宣传，由选举委员会责令改正，并可处以罚款，对部门给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（4）扰乱社会秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利，侵犯公私财产，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关给予治安管理处罚。
（5）对所有违反选举法的责任人，根据情节轻重，县级选举委员会可以暂停其10年以下的选举权和被选举权。
（6）选举委员会及其工作人员违法行使职权或者不履行职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当及时改正并依法赔偿。
（7）对选举委员会的处罚和决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
分析：选举是一个政治性很强的活动，牵涉到的人和机关也很复杂。有时甚至牵连到执政党、人大和政府等，确定和追究法律责任的难度都很大。因此，在新的选举法中明确法律责任，对于保障公民的选举权和被选举权更显得重要。选举同时又是一个时效性很强的活动，选举纠纷需要及时快速解决，这不仅要求选举法的完善，还要求行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法也作相应的快速反应。
结语
发展民主，进行名符其实的选举，是中国政治和法治发展的潮流所向，也是广大人民的强烈的内心呼唤。实现和保障人的权利，就要建立和完善民主的法律制度。任何任意、专断的权力都无法再控制政治活动的结果，是向民主制过渡的决定性步骤。1978年邓小平曾在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》这个报告中强调:“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”选举法律的完善实际上是民主化的核心所在。
当前，中国市场经济有了较大的发展、社会利益结构分化明显，一些地区率先出现多起民间人士自主竞选人大代表的现象。这些选举出现的争议甚至混乱，对现行选举法的粗略与滞后提出了强大的挑战，这种与现代政治文明难以相符的选举法律在今日之中国已难施行，面对民间所蕴藏的巨大的政治能量，中国应当重视修改选举法及相关法律。
（作者单位：中南财经政法大学法学院）
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*本文研究曾得到香港中文大学中国研究服务中心的帮助，谨向中心熊景明女士和关信基先生表示感谢。其中前言发表于《中国选举与治理》2005年第2期，第一部分和第二部分删节后发表于《法律科学》2005年第4期，第三部分主要借鉴了周梅燕女士和本人关于“地方各级人民代表大会代表选举程序（建议稿）”的研究成果。
[①]李步云、黎青：《从“法制”到“法治”二十年改一字》，《法学》1999年第7期。
[②] 中国研究法治问题的代表作有：夏勇的《法治是什么？——渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期；王家福、刘海年主编《依法治国，建设社会主义法治国家》，社科文献出版社1997年版；蒋立山《中国法治道路讨论》，《中外法学》，1998年第3、4期；李步云《走向法治》，湖南人民出版社1998年版；苏力《认真对待人治》，《华东政法学院学报》，1998年12月创刊号；以及中国官方从2000年起引发的以德治国的争论。
[③] 贺卫方是为中国的司法改革鼓与呼中最著名的学者，从他在1998年1月2日《南方周末》上发表《复员军人进法院》起，他的每一篇关于司法改革和法治的文字都能引发人们的激情或嫉恨。然而在其2002年1月4日《人民法院报》的《改革司法改革》和2004年4月《司法怎能成为大压舆论的帮凶？》的网络文字等中，不难看出贺卫方先生的不满和无奈。
[④] 童之伟教授从宪法适用的角度已经指出中国法院的宪法地位，见《宪法适用研究中的几个问题》，法学2001年第11期。
[⑤] 参见胡锦光：《论公民启动违宪审查程序的原则》；周伟：《从1982宪法以前案例看启动我国宪法解释与违宪审查制度的紧迫性》。以上两文均载于上海交通大学法学院编：《中国法学会宪法学研究会2003年论文集》（下册）。
[⑥] 柏杨先生把一盘散沙视为中国人的劣根之一，本文认为这种文化特点有其制度的根源。
[⑦] 《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第315页以下。
[⑧] 应该说自中国共产党成立苏维埃政权始，就在摸索解决党政关系问题，1954年宪法是一个标志。但直到1986年，邓小平讲到党政分开，不能以党代政、党政不分，权力过分集中到党委，是中国所特有的官僚主义的一个总病根时，党政分开才公开变成可以研究的问题。“89事件”后，党政分开不再提了。后来精简机构只精减行政机构，在加强党的领导名义下，党的机构却越来越庞大臃肿，对政府事务、对社会事务干预有过多之处。
[⑨]自2002年9月29日起，北京大学乡土中国学会的12人考察组赴内蒙古自治区赤峰的某个村庄（以下简称Ａ村）进行了为期四天的实地调查，在整理和分析记录资料的基础上，提交出了翔实可信的总结报告。根据调查报告的记述，在Ａ村，党支部书记和村民委员会主任等践踏有关土地承包经营的政府规定以及村规民约、任意谋取私利已经是屡见不鲜了。广大群众忍无可忍，终于从1999年起开始要求公开村务，使涉及村民公益的决策过程透明化。但是，村干部们却无视这些合理要求，继续我行我素。于是，当地群众就尝试通过村民委员会换届选举的程序来更迭有关人员。但由于村干部与乡政府沆瀣一气，正式的选举却怎么也不能顺利地进行到底。其间出现了有人利用乡政府的办公计算机系统操作户口底册和选民名单、撕毁投票日程公告、阻挠选民证发行以及部分选票遗失等异常现象，结果导致三次选举均被宣告无效。既然基层行政权力已经蜕化变质，到处布满官官相护的关系网，有关基层部门对村民要求重新投票的请示又置若罔闻，村民们只好自发地另行举办选举。他们相信国家既然已经赋予农民这样的自治权，公正是可以依法争取的。Ａ村的群众按照法定程序在2002年1月初重新登记选民，同月15日进行预选，20日决选。在这个过程中虽然出现了有人争夺票箱和殴打群众领袖的一幕，但由于绝大多数村民的支持和配合，自组织的选举还是进行得有板有眼，并得以圆满结束。决选的当天，自发组织的选举委员会就赶快把计票结果以平信方式上报乡政府，以表示守法尽责的诚意。果然不出村民之所料，乡政府在同月26日通过乡广播电视台的新闻节目发布公告，宣称第四次选举因违反法律规定而无效。于是，村里的群众按照预定计划，开始进一步加强个别申诉和集体上访的抵制活动，反复向上级行政机关、各级不同部门的信访办公室以及公众传播媒体提出申诉和陈情。在上访的核心人物于3月12日被旗（县）公安机关逮捕之后，村民们毅然决然第三次进京直诉（越级上访），强烈要求国家和社会关注《村民委员会组织法》以及有关基层民主选举、村务公开、村民自治的法规在安家村无从落实的严重问题。参见季卫东：《从农村的法律话语场看中国宪政的合意论基础及其缺陷》，《法律人》2004年9月号。
[⑩] 彭真在10多年前主持制定村民委员会组织法时说，在农村搞好村民委员会，就等于办好亿万农民的“民主培训班。参见《彭真文选》，人民出版社1991年版，第611页以下。
[11]见何卓文：《加快推进政治体制改革》，载《科学社会主义》，2004年第 2 期。
[12] 这篇文章的作者是在国内有“党建研究专家”之称的中央社会主义学院副院长甄小英和她的学生，中央党校博士李清华。
[13] 中国人民民主之难行，究竟是人民没有能力，还是党内不民主？“中国国家大、人口多、经济文化落后、公民素质低，不能搞民主”的理论，早被蔡定剑系统的实证研究否定。参见蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第231页。
[14] 本人认为准确的说法应该是人民代表而不是人大代表，虽然只是一字之差，但表达的含义显然有别。代表是代表人民的，而不是代表人大。关于选举的形式主义，可参见蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第52页以下。一些地方的人大工作者甚至认为选举是劳命伤财的事，参见魏兴荣：《民意呼求加快代表选举的民主进程》，载上海交通大学法学院编：《中国法学会宪法学研究会2003年论文集》（上册）。
[15] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年第四版，第37页。
[16] 一些地方的政府工作报告，是先到党委去通过，再拿到人民代表大会去表决。按照党内的纪律规定，党员代表应当执行党委的决定，这样具有多数党地位的党委决定一般都能顺利在人民代表大会中通过，尽管也有个别例外。
[17] 相关的理论研究可参见：陈斯喜，《冲突与平衡—人大监督与司法独立》，载《人民司法》2002年第6期；焦洪昌，《对法院向人大会议报告工作的质疑》，《岳麓法学评论》第2卷108页；童之伟，《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第625页以下。人大实践中的争论主要表现在对法院个案监督的问题上。
[18] 郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第294页以下。
[19] 从理论上说，人民对人民代表大会的监督，仅限于选举和罢免人民代表。
[20] 当前，中国立法中的一些问题已经非常突出：有的过分强调本部门、本地方的利益，把立法变成争权夺利的工具；有的过多强调公民的义务，而忽视其权利的保障；有的缺乏论证，回避难点问题。参见程湘清：《政治文明与人民代表大会制度》，载上海交通大学法学院编：《中国法学会宪法学研究会2003年论文集》（上册）；有的立法学者认为现今中国的法律、法规和规章，大多是富有特色的笨法或劣法。参见周旺生：《论法之难行之源》，载〈法制与社会发展〉2003年第3期。
[21] 拙著：《论人民民主、党内民主和法治》，载世界与中国研究所，《背景与分析》第78期。
[22] 蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第53页。
[23] [德]耶林：《法律，作为目的的手段》，转引自《法理学——法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第104页。
[24] 肖蔚云等著：《宪法学概论》，北京大学出版社2002年版，第346页以下。
[25] 《列宁选集》（第四卷），人民出版社1995年版，第363页。
[26] 拙著：《中国选举法律的修改和完善》，参见李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第241页以下。
[27]第七条的原文是，“ 全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”关于选举委员会的职权不确定的规定在后面各章节中。
[28]吉林长白县龙岗乡选举委员会9人中，7名当选为代表；四川遂宁市保石镇选举委员会8名人中，6人当选为代表。参见史卫民：《公选与直选》，中国社会科学出版社2000年版，第117页。
[29]参见史卫民、雷兢璇：《直接选举：制度与过程》，中国社会科学出版社1999年版，第305页以下。
[30] 选举法原31条第1款：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。选举法现31条第1款：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布”。
[31] 1982年选举法修改，把“各党派、团体和选民，都可以用各种形式宣传代表候选人”修改为“在选民小组上介绍所推荐的代表候选人”，实际上否定了竞选，是一个倒退。
[32] 选举法原52条：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列违法行为的，应当依法给予行政处分或者刑事处分：
（一）用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（二）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（三）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的”。
选举法修改后的52条：“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权，对有下列行为之一，破坏选举，违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（二）以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的；
（三）伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的；
（四）对于控告、检举选举中违法行为的人，或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。
国家工作人员有前款所列行为的，还应当依法给予行政处分。
以本条第一款所列违法行为当选的，其当选无效”。
[33] 周旺生：《论法之难行之源》，载《法制与社会发展》2003年第3期。
[34] 李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第393页。
[35]全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明中认为，预选的具体程序可以由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中作出规定。参见《人民日报》2004年08月25日第14版。但是，这种把预选的具体程序，交由各省、自治区、直辖市在实施选举法的具体办法中规定，未必是恰当的做法，有可能引起新的关于选举制度的规范、程序和操作的混乱。此前的选举法曾经被一些地区扭曲为先预选、后等额选举的不恰当运作，那么此次选举法修改之后，在违宪审查缺位的制度环境下，如何保障地方的规定合乎选举法修改的精神？
[36] 本文注意到，全国人大常委会法制工作委员会主任胡康生在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修正案（草案）》的说明中建议规定，“规定候选人应当与选民见面，发表简短讲话，回答选民的问题，并给选民印发介绍材料”。参见《人民日报》2004年08月25日第14版。
[37] 2003年5月25日，深圳南山区麻岭社区居委会选区33名选民，联名将一份《关于坚决要求罢免陈慧斌南山区人大代表资格致深圳市人大常委会、南山区人大常委会的函》送到了南山区人大常委会办公室，要求罢免新当选的人大代表、麻岭社区居委会主任陈慧斌。刚刚当选，又被选民联名提出罢免，这在基层选举中还鲜有听闻，因而立即引起一片哗然，专家也称“以前从未听说过，可谓开国内先河”。无独有偶，2003年5月25日，在律师的陪同下，株洲市石峰区映峰居委会61名选民联名将自己的《罢免要求书》送交给石峰区人大常委会，要求罢免株洲市石峰区人大代表袁志良。这两起所谓的“深圳麻岭罢免风波”和“株洲映峰罢免风波”引起了全国人大的高度关注。关于罢免，胡康生指出，对代表的罢免应当慎重，目前选举法关于直接选举中代表罢免程序的规定，使罢免代表过于容易，建议适当提高联名人数。
[38]株洲市选民罢免事件发生后，石峰区人大非常紧张，连株洲市有关部门都感到有些“吃不准”。有的官员认为，这种事情“发生在株洲，不是件好事，会影响株洲的稳定和形象”，因此竭力主张大事化小，小事化了。与此同时，一些人给有关部门出主意，试图化解这次罢免纠纷。石峰区人大常委会针对《罢免要求书》记载的有关内容，一方面组成专门工作组，派人调查在《罢免要求书》上签名人的身份，并调查其签名是否真实意愿，另一方面，调查组还组织了对罢免理由的调查，认为“选举程序合法”。调查组的干部曾经找到一个选民，连续三次问他“为什么要签名”，语气里带着质问和不满，甚至对一些签名居民威胁说“乱签字是要负法律责任的”。参见陈杰人：《株洲市选民罢免人大代表风波》，载《法律与生活》2003年11月第21期。
[39]赵晓力：《加强人大选举的程序建设》，载《财经》2004年第10期。
[40]十届全国人大常委会第十一次会议分组审议选举法修正案草案、地方组织法修正案草案发言摘登，可参见中国人大网2004年8月26日；上海市人大常委会的立法建议参见上海人大网2004年9月29日；广东省人大常委会的立法建议参见《检察日报》2004年9月27日；
[41]广东省人大有关人士事后说，在整体改动不大的情况下，能够选用广东八条建议中的两条，已经是很荣幸了。参见贾云勇等：《深圳海报竞选推动〈选举法〉小步前进》，《南方都市报》2004年11月8日。
[42] 我国选举法的此次修改本来应该有较充裕的时间论证，因为按照《全国人民代表大会常务委员会关于县、乡两级人民代表大会代表选举时间的决定》，在2006年7月1日至2007年12月31日期间，才安排本行政区域内的县、乡两级人民代表大会代表换届选举工作，也就是说，修改《选举法》只须在2006年选举前完成即可，无须抢时间。
[43]《县级以下人民代表大会代表选举法》（建议稿）的结构是：第一章 总 则 ，第二章 选举组织，第三章 选区划分，第四章 选民登记，第五章 候选人提名，第六章 竞争选举，第七章 投票和计票，第八章 另行选举和补选，第九章 法律责任，第十章 附则。这里参阅周梅燕、周其明：《中华人民共和国地方各级人民代表大会代表选举程序》（建议稿），载李凡主编：《中国选举制度改革》，上海交通大学出版社2005年版，第361页以下。
[44] [法]让-马里.克特雷等著：《选举制度》，张新木译，商务印书馆1996年版，第38页。
[45]加拿大的选举法为防止职权滥用，排斥了选举官员的被选举权。参见吴大英：《西方国家政治制度剖析》，经济管理出版社1996年版，第69页。
[46]吉林长白县龙岗乡选举委员会9人中，7名当选为代表；四川遂宁市保石镇选举委员会8名人中，6人当选为代表。参见史卫民：《公选与直选》，中国社会科学出版社2000年版，第117页。
[47]洛杉矶的州参议员选区的人口与最小的农村选区人口比例曾达到428：1。参见胡盛仪等著：《中外选举制度比较》，商务印书馆2000年版，第111页。
[48]反之，按目前的做法，由选民登记机构主动登记，很容易出现漏登。参见周梅燕：《我国直选制度中的选民登记程序》，《人大研究》2003年第11期。
[49]澳大利亚的有关法律为了高参选率而采取强制登记的方法。参见[美]戈斯内尔. 斯莫尔卡著：《美国政党和选举》，上海译文出版社1980年版，第323页。
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