促进稳定发展的法律类型之比较研究

【正文】
    

    一、经济与社会稳定发展之法律促进

    发展是人类永恒的主题，发展的最终目的是要让人们富裕。人们富裕不富裕，主要取决于两个因素，即经济增长和收入分配。经济由自发发展到自觉发展，表明驱动发展的因素从完全竞争的传统市场机制向有政府的经济职能与社会职能共同作用的现代市场机制的转变。经济发展总是在一定的社会背景下进行的，在发展经济时衍生的经济问题如果解决不好，很可能引起破坏社会发展趋势的社会问题。改革开放三十年来，年均9.8%的经济增长率虽然举世瞩目，但经济发展过程并非一帆风顺。一直以来，国内外的经济形势错综复杂，我国在艰难取得巨大经济发展成就的同时，也遗留下困扰经济持续发展和社会长久稳定的诸多沉疴。经济与社会发展过程中衍生的种种复杂的不平衡问题，大多需要诸多领域法律的回应性调整来解决，法律也因此得到发展。“每一个经济问题都能够被看作是这样一个问题：寻找一套最佳的行为规则，以及不同的行为规则将会如何发挥作用。”{1}现代性法律，特别是经济法与社会法，必须具备促进经济与社会稳定发展的特定功能，并应自觉进行规范建构。

　　现代国家的治理必然追求经济与社会的稳定发展。促进始终是现代国家的政府的第一要务。所谓促进，特指政府促进，即政府推动某项事业向前发展，并促使其前进。“发展是硬道理”、“发展是执政兴国的第一要务”，诸如此类耳熟能详的命题，充分体现了发展的重要性。“经济增长已经成为和平时期各国凝聚国民精神的一种信仰。对增长率的追求已成为社会成员奋斗的动力、政治团结的基础和动员全社会为一个共同目标齐心协力的依据”。{2}经济与社会发展的最终目标是提高人的生活质量和人类自身的素质，满足绝大多数人类的需要，推动人类赖以生存的社会趋向更公平、更合理。 [1]经济与社会的稳定发展之所以需要政府促进，客观上源于经济与社会的发展存在市场机制不能解决的问题或无法作用的领域，主观上来自国家和政府对市场机制的缺陷问题与失灵领域的介入性的解决思路。能够促进经济与社会稳定发展的，可以是政策或法律，但是，政策具有不确定性，因此，最有效的始终还是法律。经济与社会能否稳定发展，取决于是否有合理的法律制度让不同的利益群体表达不同的权益诉求，是否有适当的机制供不同的利益群体就差异进行协调、消减矛盾和冲突。

　　现代市场经济是人类进入二十世纪后，在价值规律调节和支配过程中产生的有政府宏观调控的市场经济，是一种建立在生产力高度发展基础上的规范化、制度化、法制化的经济，其基本特征是宏观调控机制与市场竞争机制相结合，此所谓“发达的市场与强大的国家”。{3}现代市场经济国家，致力于为整个经济与社会的发展创造条件，并针对自由市场竞争带来的经济周期波动、经济结构失衡和社会分配不公等弊端，力争缓和各种经济与社会发展的矛盾和冲突。衡量经济与社会是否稳定发展，应当建立一套包括传统的经济发展指数、新设的社会发展指数和弱势群体分类指数等发展指标。经济发展阶段、社会政治条件、历史文化背景和社会意识形态不同，使各国选择了不同的市场经济模式，各有侧重：经济基础好、经济实力强的国家，侧重于消极维持市场秩序，强调市场机制配置资源的基础性角色，追求经济效率的同时促进社会公平；起步较晚、在战争中受创、急需恢复经济发展的国家，着力于积极推动经济发展。各市场经济国家因其市场经济模式不同，而形成各具特色的现代性法律。

　　经过半个多世纪的发展，各国积极探寻旨在为促进经济与社会稳定发展所要解决的法律问题、所该回应的权益诉求、所应进行的权义配置、所需设计的责任结构，以及所能建构的法律体系，并形成各有特色的法律体系。“将世界上为数众多的法律秩序加以分类，……首先是为了进行在理论上的分类整理工作，以便把漫无头绪的大量的法律体系加以划分、归类，从而可以获得概观”，构成法系的各个要素，包括历史发展、法律思想方法、法律制度、法源的种类及其解释方法以及思想意识，“决定了各个体系本身，并且按照各个法律秩序具有的区别力的相对重要性，将它们分别归入某一法系”。{4}立法是通过国家的立法机构最直接迅速的形成规则的方式。英美法系与大陆法系促进经济与社会发展的立法各具特色：一直奉行自由市场经济的英美法系国家，通过限制政府干预的授权型立法，规范政府每一次介入经济运行的行为，力主以稳定促发展；较为注重社会市场经济的大陆法系国家，政府因概括性授权而取得调控经济的正当性，通过规范政府干预的限权型立法，力主以鼓励促发展。

　　两大法系促进经济与社会发展的法律理念虽然不尽相同，但都反映出其对政府介入经济运行的权力的关注，不妨称之为发展促进权。发展促进权是一种权责兼备的权力，具有特色性的“权责结构”，与其说政府有促进经济与社会稳定发展的职权，不如说其有促进经济与社会稳定发展的职责。政府最重要的发展促进权是征税权与货币发行权。政府在享有发展促进权的同时，也要履行相关的职责，包括贯彻促进法定原则、依法促进、不滥用或超越促进权，不得弃权等，核心是依法促进。政府的行为，“在促进或阻碍经济活动方面起着重要的作用，……如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，政府可能由于做得太少或做得太多而遭到失败”。{5}可见，政府既可能是促进经济与社会发展的根本动力，也可能是阻碍经济与社会发展的重大因素。“法律的重要作用，就是通过对人类行为的规范，来实现对权利配置和利益分配的调整。”{6}经济与社会需要法律的促进才能稳定发展，对促进经济与社会发展的法律类型进行集中研究甚有必要。作为一种新的法律规范类型或称法律制度模块，“促进型法”属于发展法学的研究范畴，具有特定的逻辑结构和规范体系，既有经济法规范，又有社会法规范，旨在对发展促进权进行法律上的限定。

　　二、限制干预型立法以“稳定”促进发展

　　英美法系国家一直奉行自由市场经济，强调个人追求利益最大化的同时，会对经济的发展产生客观推动作用，相信市场的自我调整能力，限制政府干预经济运行，其每一次经济立法都是立法机关对政府提出的具体经济政策的确认，确认的过程本身就是对政府干预经济的权力的限制和约束，反映的是代表国民利益诉求的立法机关与政府之间通过利益博弈达致的权力平衡。简言之，政府原则上不介入经济运行，其干预经济运行的每一次行为，都应得到法律的明确认可，由此形成的法律就构成实质意义上的宏观调控法。这种授权型立法，着重于每一次调控内容的法律化，规范每一次政府介入经济的行为，是英美法系国家一种典型的成文法，力主以“稳定”促进发展。通过立法机关制定的法律，促使政府遵循客观经济规律，实现社会财富的均衡分配，又要符合权力分立制衡及其行使正当性的基本法治理念。而独立制定和实施货币政策的中央银行，例如美联储，虽然其货币政策决策前无需得到立法机关许可，但决策之后必须定期向立法机关报告，以加强货币、财政以及社会政策之间的协调。

　　货币政策，是指中央银行为实现既定的经济与社会发展总体目标，通过调整货币发行量和保障币值稳定，来保障稳定物价，以促进经济与社会稳定发展，从而实现预期的经济增长率和社会和谐度的经济政策；财政政策，是指政府为实现既定的经济与社会发展总体目标，通过调整财政收支的规模和结构，以促进经济与社会稳定发展，从而实现预期经济增长率和社会和谐度的经济政策。“经济规律（Economic Law）是一种政策工具，而且这种政策工具必须考虑到一系列社会目标才能发挥作用。”{7}为促进经济与社会的稳定发展，既需要协调财政政策与货币政策，还必须以社会政策配合经济政策的实现，各种政策的配合主要体现在政策工具、时效和功能的协调配合、调控的主题、层次和方式的配合等。财政政策与货币政策调控的侧重点并不相同，各自侧重于结构调整和总量调节。政策的协调，“必须注意各种经济上的政策的目的，或许还有财政政策和商业道德的因素，这都属于实体的，而不是逻辑形式的合理性”。{8}与我国注意协调并用财政与货币政策不一样的是，美国较为倾向运用货币政策，尤其注重调整货币供应量作为调控经济的主要手段。某种程度上说，导致美国发生当前的严重经济危机的主要因素，就是将货币政策凌驾在整个经济政策之上，而忽视了配合。

　　“经济促进，是指从法律上或在事实上改善个别经济主体的地位的国家经济措施”，“主要通过直接或间接补贴实现，通过给受益者经济激励，促使其从事有关公共利益的特定活动”。{9}二战后，美国就颁布了《就业法》，通过保证对劳动力的高水平和不断增长的需求避免大萧条重演：“利用一切切实可行的手段……促进最大限度的就业、生产和购买能力，是联邦政府的一贯政策和职责。”{10}《充分就业和平衡增长法》（又称《韩福瑞—霍金斯法》），明确把实现充分就业确定为政府干预经济的重要目标，进一步扩大干预的权限和范围，该法规定美联储一年两次（2月20日/7月20日）提交经济与货币政策执行报告，保证美联储与政府和国会之间既分立又合作的关系。其内容包括：立法原因、向国会委员会报告、全国就业会议（结构性经济政策和包括资源限制待遇在内的计划、国会审查的政策和程序、一般性规定）等。{11}还颁布了《经济稳定法》、《联邦储备法》1977年修正案以及《国内收入法典》1964、1969、1978年修正案等一系列经济法律，以控制通货膨胀、稳定宏观经济，很大程度上缓和了经济危机。

　　里根上台后采纳货币主义和供应学派等反对政府干预经济的主张，提出大幅减税、削减政府开支、减少政府对经济的干预、改革或取消政府对企业的管制的《经济复兴计划》（1981）与《国内收入法典》1986年修正案，体现了里根政府“减税、减支、限制政府职能”的经济政策。《平衡预算法与紧急赤字控制法》（又称《格拉姆—拉德曼—霍林斯反赤字法》）规定：到1991年，联邦预算必须实现平衡，否则，总统有权强行削减政府开支，从而限制政府职能、减少政府干预，让市场机制发挥更大的作用。{12}90年代后，美国经济持续高速增长，很大程度上得益于克林顿政府的“降低利率、刺激经济”的经济政策。尤其是《全美证券市场促进法》，旨在遏制经济衰退、刺激经济回升。{13}布什政府针对经济发展形势，推动和实施以减税为核心的经济政策：财富不是由政府创造的，经济发展需要小规模政府和更宽松的环境。《经济增长与减税一致法案》是一个十年减税计划，重点针对个人所得税和遗产税，旨在“降低所有纳税人的负担，使低收入的纳税人受益最大”，通过增进税收公平、降低税收负担，刺激经济繁荣。{14}《创造就业与工人援助法》是“911事件”后改进经济激励的新法案，既强调通过减轻公司税负，来刺激投资、稳定经营、增加就业，又主张通过延长领取事业救济金期限，进一步减轻个人税负。“减税”侧重于税制和税负的长期调整，通过改革个人所得税和遗产税，强调增进税制公平、鼓励消费和投资，刺激长期增长；“促进就业”通过临时的所得税税收优惠，鼓励投资、增加就业，侧重短期刺激。{15}“20世纪90年代中后期，支持经济发展的因素已受到多种来源的越来越多的影响。今天的经济发展理论集中于地理禀赋、政策和法律。基于地理的理论在早期的发展中较有解释力，但是对更发达的发展阶段的解释作用不大。基于政策的理论始于二战，在市场经济和华盛顿共识中达到顶峰。直到90年代后期亚洲出现金融危机，政府的注意力逐渐转到经济发展中制度的作用上，研究表明，制度是一个主要的潜在因素。”{16}

　　面对百年一遇的金融危机，美国政府于2008年9月提出稳定金融市场、增加市场流动性的“问题资产救助计划”：政府出资7000亿美元购买金融机构持有的不良资产贷款的相关资产，同时要求给予财政部充分授权和操作灵活性。其主要目的是全面切断金融危机的传导根源、稳定金融市场、增强投资者信心、提高信贷市场的流动性和促进经济增长；出发点是恢复市场信心，以恢复市场的正常运作和金融机构的正常融资能力，促使居民和企业获得正常的信贷资金；救助原则是在最大化纳税人的利益（由财政部代表，体现在远期）与市场信心的恢复（由攻击和受攻击的金融机构为代表，体现在当期）之间取得艰难平衡。这是一项金融创新，通过运用“远期模拟市场交易”模型将政府救助成本递延到远期，从根源上解决市场的信心问题，也最大程度降低政府的远期救助成本，其本意是通过救助金融机构，来达到稳定经济的目的，其有效性依赖于：合理的救助范围、合理的资产分类和定价技术、适当的交易工具、充分灵活的授权机制和足够的救助规模。{17}国会参众两院经过激烈的利益博弈，就此，最后达成了一项旨在兼顾各方利益的妥协性的法案——《紧急经济稳定法》。

　　《紧急经济稳定法》是一项典型的美国式的宏观调控法案，反映了政府干预经济的必要，无论是其制定过程，还是具体内容，清晰呈现兼具实体与程序规则于一体的宏观调控法的自足性。该法突出了救助政策的根本目的，同时照顾了金融机构与相关主体的利益，强调最大限度地保护纳税人的权益、适当拓展救助的范围、国会授权证监会暂停金融资产按市值计价的会计准则、加强对救助资金的监督并提高透明度、加强对受救助公司的监管及限制高管收入、救助总规模提高到8500亿美元，并分批逐步投放。该法有利于控制市场的恐慌情绪、恢复市场的信心，促使金融市场的正常运转，对市场的短期稳定将会起到明显的作用，但是，该法并不能解决美国经济的结构性调整问题；其核心是“范围、定价、授权”，但仍属细化的原则性的框架文件，具体的操作细节还有许多不确定性。对政府来说，根本上是对纳税人而言，有两方面的潜在收益：资产价格回升的收益和避免或减缓宏观经济衰退的收益。{18}

　　在货币政策的制定权让渡给欧洲中央银行后，财政政策成为欧盟各国最主要的宏观调控政策。例如英国，其最重要的宏观调控政策就是制定好中期战略：财政政策的目标要简明，并要保持财政政策的长期性和稳定性，给所有投资者和公众以明确的预期。其1998年制定的《财政稳定法》，目的是促进财政政策的可信性和透明度，要求政府制定财政政策，必须遵守透明、公开和信用原则。其核心是，发布数据要独立审核，保证财政预测数据全面、可信，这是财政政策的基础。该法规定了财政政策的中期和短期目标，与货币政策的关系以及相互间的协调。财政政策的中期目标是健康的公共财政、税收和公共支出，保证对各年龄段公民的公平性；短期目标是支持货币政策自动、稳定发挥作用。在经济过热时增税，在经济疲软时减税，这是基本的法则。该法规定了两项重要财政法则：一是黄金法则，即政府举债只用以投资而不是消费；二是可持续投资法则，即政府要使债务比例保持在合理水平。该法旨在实现长期的经济稳定，高速稳定的增长水平和就业水平，以及健康的公共财政。{19}

　　三、依法调控型立法以“鼓励”促进发展

　　大陆法系国家的法律体系向以系统精密、逻辑性强、结构复杂著称，无论是结构设置、条文安排还是措辞用语，都对法律体系相近的我国有直接的借鉴意义，尤其是法国和德国。法国是唯一实行计划经济体制的市场经济国家，被称为“现代混合经济体制”，该国以私有制为基础的市场调节和国家调节相结合，自由竞争与国家计划相结合，私人经济与国有经济并存，计划立法历史最久、最具特色。德国二战后奉行社会市场经济模式，注重立法，强调市场竞争、社会保障和必要的国家干预，力求兼顾经济效率与社会公平。德国市场体系发达、宏观调控成熟，政府作用突出，自由主义和社会平衡原则相结合，致力于重建市场经济下的社会保障体系。社会市场经济主张“市场竞争基础上的适度经济调节，政府的宏观调节服从并服务于市场机制的有效运行”，强调政府采取措施实现经济平衡，鼓励发展自由竞争的同时，通过各种经济立法和经济政策等干预措施，防止自由竞争可能引起的垄断、贫富分化和经济社会的无政府状态，以促进经济与社会发展、币值稳定、充分就业和国际收支平衡。

　　德国法制精细、法治传统深远，强调宏观调控应当依法进行。政府因概括性授权而取得调控经济运行的正当性，每次立法其实反而是限权式立法，明确每一部法律的权限范围。经济结构调整方面，从原西德的《地区结构政策原则》（1968）、《改善地区经济结构共同任务法》（1969），到两德统一后的《结构调整法》（1995），德国运用经济、法律、行政等手段，调控和引导企业遵循客观经济规律，积极主动参与和推动经济结构调整，使德国在20世纪80年代初达到高度工业化的水平，90年代初进入以科技创新为动力、以推动工业社会向服务和信息社会转变为主的结构调整阶段。德国经济发展经历起伏跌宕，在每个重要阶段，立法机关都注意遵守基本法的总体原则，制定和实施具体的经济法律来调整和规范政府调控行为。为了控制资金的投向、发展经济，德国还适时制定鼓励投资、规范竞争、保障就业等法律，包括《投资援助法》（1952）、《解雇保护法》（1969）、《德国税法通则》（1977）等。{20}

　　最典型的是《经济增长与稳定促进法》（Gesetz zur Foerderung der Stabilitaet und des Wachstums der Wirttschaft），该法由原西德于1967年制定，1994年最新修订，共有33条，是世界上第一部较为系统的宏观调控法，内容全面具体，反映了经济运行规律与宏观调控要求，内容丰富且具有可操作性：涉及各种宏观调控手段，强调综合协调与法律程序的价值，标志着转向综合性立法。该法旨在保持总体经济平衡，其具体目标是：价格水平的稳定、高就业状态、对外经济平衡、稳定而合理的经济增长。 [2]内容包括：经济政策的要求、年度经济报告、一致行动的动向数据、对外经济失衡、联邦预算、经济增长平衡储备金、经济过热时的批准程序、德国联邦银行对经济增长平衡基金的提取、联邦预算中的预留项目、五年财政规划、各部的投资规划、投资计划的加速、财政资助清单、（欧洲复苏计划）特殊财产、各州的预算经济、经济增长平衡储备金的提取、乡镇的预算经济、联邦与州的咨询义务、经济增长委员会、信贷规模限制、信贷的最高数额、最高信贷额度的转移、信贷的时间计划、州政府确保信贷规模限制的措施、对同顺序原则的遵守、对信贷需求的咨询以及生效等条款。迄今，虽然德国的经济社会环境已经发生了很大变化，该法确定的一些规则仍在生效。{21}

　　《经济增长与稳定促进法》近几年的作用有所弱化，主要原因是：第一，货币政策已经让渡给欧洲中央银行，德国不再拥有货币政策的决策权；第二，实践中，该法规定的“经济不景气时允许政府扩大财政赤字、经济景气时缩小财政赤字”难以实施。因为每一届政府都希望能出政绩多办事，并不会主动在经济景气的时候削减和补足财政赤字，结果使得财政赤字总是高居不下；第三，最近几年的经济困难已不再是周期性问题，而是结构性问题，这是该法所无法解决的；第四，经济全球化下，一国的经济主要受国际市场油价、世界经济增长和汇率影响，该法的作用必然受到限制。尽管如此，该法规定的一些问题仍然是发展中必须解决的：首先，政府的角色定位问题，即怎样界定市场与政府作用的边界；其次，信息基础、协调机制的构建与调控手段的配合问题；最后，政府实施宏观调控应当符合哪些条件和程序，才能防止政策被滥用。欧盟成立后，德国转向应用法制传统和习惯影响和主导欧盟立法。

　　法国自1947年开始制定中长期计划，1957年之前的计划，将重心放在重建经济，并以此为基础全面均衡发展经济。从第四个中长期计划开始，正式将计划从“现代化与装备计划”改为“经济与社会发展计划”，从单纯追求经济增长转向促进经济与社会的协调、均衡发展。从1976年开始，法国进入计划危机阶段，出现“计划失灵”现象。为缓和计划危机，1982年颁布的《计划化改革法》提出计划立法的改革方案，使计划工作民主化、合法化和分权化。经济体制改革的重点是既注意宏观调控经济，又不失微观经济的自由和效率，做到适度干预。其于2008年制定的《经济现代化法》，旨在通过多项经济改革，推动经济增长、促进就业和提高居民购买力，改善一直过低的经济增长率，共有175条，规定了30项措施、四个部分：{22}中小企业的发展、竞争、法国的吸引力和促进经济发展的资金调动。该法重在鼓舞企业家的信心、刺激竞争、提高法国的投资吸引力，以振兴法律经济、发动经济引擎，推动开放的市场经济向前发展，在刺激经济和能源增长的同时，消除结构和监管所面临的障碍。对于解决民众所关心的购买力提高问题，一是增加就业机会，二是降低商品和服务价格。

　　日本实行以自由市场为基础，充分发挥政府作用的政府主导型的市场经济体制，亦称社团市场经济，这是由其特殊国情及其所处的特定历史环境决定的，并确实实现了超常经济增长。日本政府积极主动干预经济，特别是强有力的经济计划导向和卓有成效的产业政策调控。战后日本经济在政府直接扶植和保护下迅速发展。政府于1946年成立经济安定总部，先后制定了一系列相关法律，为促进产业合理化、振兴贸易、振兴新产业等制定了产业政策法，规范政府对宏观经济的干预和介入。1946年制定、此后多次修订的《物价统制令》，规定所有价格由国家管制。在发生紧急状态或自然灾害时，政府首要工作是调节供给、组织货源、推进库存卖出，还提倡民间、企业调整储备。如果情况更严重，政府可能控制价格和流通。为此，1973年制定的被称为“生活二法”的《国民生活安定紧急措施法》和《关于同生活有关物资的垄断抢购及惜售紧急措施法》，旨在对异常状态或紧急状态下的重要商品价格进行调控，以保障国民生活安定和国民经济顺利运行，注重解决物价的高涨和买卖的囤积问题。日本从1956年开始正式实行“经济自主五年计划”，包括全国综合性国土开发计划、国民经济发展计划和公共事业计划。日本1960年的《贸易自由化计划大纲》、1976年的《产业结构长期设想》、1980年的《80年代通商产业政策设想》、1986年的《面向21世纪产业社会长期设想》、1990年的《公共投资十年计划》等一系列立法，表明其具有较强的计划性。

　　能源自给率较低的日本，专门制定《石油供应适应法》（1975）。此外，还颁布《农业机械化促进法》（1953年制定，2002年修订）、《中小企业现代化促进法》（1963年制定，1975年修订）、《关于促进进口及便于对内投资事业的临时措施法》（1999年修订）等。近十几年，日本经济不景气，老龄化问题日趋严重，为改善财政收支状况、刺激经济增长，日本政府于2006年制定了《经济成长战略大纲》，主张为实现经济成长新目标，必须在实行经济、财政一体改革的同时，抓紧税收、支出的一体改革。特别注重帮助中小企业、解决能源不足问题，主张运用财政拨款，并促进人口增长，进而实现经济增长；以此为基础，2008年初制定《日本经济的道路和战略——开放的国家、全员参加型成长、与环境共生》。{23}相似地，亚洲四小龙创造的经济增长奇迹，无不受到宏观经济立法的影响，如新加坡的《经济与发展鼓励法》（1986）、韩国的《农业机械化促进法》（1970年制定，1996年修订）、《促进自由化贸易业务的相关法律》（1999）、《促进外国人投资法》（2001）、《资源有效利用促进法》（2000）等。

　　欧洲中央银行具有高度的独立性，在人事、融资和政策方面排除或大大削减政府的影响，其高度的独立性及其控制通货膨胀的明确指令是确保稳定物价极其重要的制度手段。欧洲中央银行制定和实施经济货币联盟的货币政策、实施外汇操作、持有并管理加入欧元区国家的官方外汇储备以及促进支付系统的平稳运行，最终通过保持单一消费者物价指数逐年递增率低于2%来维持欧元区内货币的稳定，以保持稳定物价。{24}出于对“过度赤字程序”效率的疑虑和强化财政约束、改善经济增长结构的目的，《稳定公约》草案率先提出督促各成员国严格遵守《欧洲联盟条约》规定的财政目标要求，但是，引起了以法国为代表的大多数欧盟成员国的反对，其理由是：要求实现财政预算平衡的规定过于严格，势必阻碍经济增长。法国提议在加强财政纪律和维护经济稳定的同时，还有必要加入促进经济增长和就业增加的内容。为此，欧盟理事会应法国要求附加了促进就业和经济增长的决议，并改名为《稳定与增长公约》，于1997年达成最后议定书。{25}该公约阐明：财政赤字可以突破3%的指导值，并规定如果一个成员国在财政赤字过度的情况下受到的制裁的时间和规模；会员国还要承担在中期内保持财政地位“接近平衡或盈余”的义务。近年，各成员国不约而同地出现经济增长放缓的现象，财政收支状况不断恶化，大多数成员国根本无法达到公约规定的财政约束标准，最终导致公约于2005年3月进行了修改：当成员国的财政赤字与GDP之比超过3%的上限时，不会自动进入惩罚程序，欧盟委员会在作出是否处罚决定的同时，应当考虑该国的相关经济因素。即允许成员国在对付正常周期波动时，保持财政赤字达到或低于指导值。

　　四、稳定发展促进法的类型化与促进型法

　　一般认为，英美法系虽然在总体上没有经济法之名，却存在实质意义上的经济法，事实上，任何国家，只要是实行现代市场经济，就离不开宏观调控和市场规制，就需要有相关的经济法规范。“促进型经济法”就是一个极有解释力的证明。 [3]经济法、社会法乃至“促进型法”，都是法律发展的成果。法律发展是一种制度创新，是对既有权利义务结构的调整，进而也是对经济社会利益关系的深刻调整。“（经济法）是市场经济的政府政策的一种重要的工具”，“国家促进经济进步的规定包含一定的有限和决定性的规制功能，成为古典的自由（不同于自由主义）经济和政治理论中精心设置的部分。{26}”市场和政府的合理界分，市场效率与政府理性的有机结合奠定了“促进型法”的基础。既然政府与市场各有不足也各具优势，经济秩序乃至社会秩序的建立就不能完全是外生的或内生的，而应当是共生的、互动的，法律制度的运作应当是包容性的、回应性的。这就意味着，法律的功能是有限的，不是任何问题都可以通过法律来实现的。法律的必要性仅仅限于经济与社会自身的机制不起作用的失灵问题或无法调整的缺陷领域，对于那些市场机制调节更具优势、社会自新能力更为突出的问题或领域，就应当允许相应的经济系统与社会系统的充分自治，法律只能鼓励、促进。

　　无论是英美法系以稳定促进发展的限制干预型立法，还是大陆法系以鼓励促进发展的依法调控型立法，究其本质，都是一种促进型法律。“法律可以作为制度架构用来促进发展，规定采用的程序、争议解决的机制、负责监督和审议发展计划的机构。作为常规性机制，法律可以对实质性的权利、义务和权益作出具体规定。在任意一方面，法律可以用来促进期望的行为或者限制、约束不受鼓励的行为或后果。源于这种结合，法律至少在四个方面与推进发展相关：制度化和促进性的，制度化和规制性的，常规化和促进性的，常规化和规制性的。”{27}如果说经济法与社会法作为现代性法律，初步具有促进经济与社会发展的特定功能的话，法律进一步发展形成的“促进型法”，则突破了经济法与社会法的部门法局限。“促进型法”以促进经济与社会发展的法律问题为中心，进行现有规范的整合并进行必要的创新，是高级阶段的现代法，其精神追求、背景依赖与制度建构均表现出现代性的特征。

　　“促进型法”是在现代有宏观调控的市场经济体制的条件下产生的，具有内在的促进经济与社会发展的特定规范结构，是专门促进经济与社会发展的抽象性、类型化的规范概念。经济法、社会法乃至“促进型法”，都是法律有效发展的成果。“促进型法”是分配社会财富的法，是反经济周期的法，其表现出一定的周期变易，对经济的周期波动，国家力图通过经济政策、经济法律等手段的运用，来实现反经济周期的目标，从而使那些为反经济周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加。“促进型法”属于发展法学的研究范畴， [4]法律发展，“是指与社会经济、政治和文化发展相适应、相协调，包括制度变迁、精神转换、体系重构等在内的法律进步或变革。”{28}“促进型法”的发展既需要得到法律实践的经验证实，也亟待以法学原理为基础展开理论上的推演。“促进型法”属于发展法学的研究范畴，属于一种法律类型或称模块。发展法学注重差别性，关注各类综合性因素，强调实质公平，以更好地解决经济与社会发展过程中产生的各种各样新的法律问题。

　　现代性法律把大量的经济社会政策及其手段法律化，从而具有突出的经济性和社会性，因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相结合，从而具有突出的规制性，规制性涉及对不同对象的发展选择和手段上的宽严取舍。{29}经济法与社会法中能够直接促进经济与社会发展的、以法定的鼓励性与促进性为手段的规范类型的集合，可称为“促进型法”；而通过法定的限制性和禁止性手段、间接促进经济与社会发展的规范类型，则可称为“限禁型法”。我国“促进型法”自20世纪90年代后产生，是对市场失灵进行补正的新型立法，既有专门制定的法律法规、规章，也有规定在传统经济法规范中的具有提倡性和促进性功能的法律条文。以“促进法”命名的法律，有《中小企业促进法》（2002）、《民办教育促进法》（2002）、《清洁生产促进法》（2002）、《农业机械化促进法》（2004）、《就业促进法》（2007）、《循环经济促进法》（2008）等，而未使用“促进”字样的实质上的“促进法”，则有《促进科技成果转化法》（1996）、《农业技术推广法》（1993）、《科学技术进步法》（1993年制定、2007年修订）等，其中规定了大量促进型规范。在财税法、金融法、产业政策法和竞争法等领域，仅是国务院直接发布或转发的行政法规中包含促进字样的，超过40个，部门规章超过300个， [5]大部分与经济与社会发展直接相关，涉及对多个地区、行业、企业的促进。

　　对某一具体地区、行业、企业的促进，可以视为直接的、个别的促进；对宏观经济与社会发展的促进，在此基础上实现，可以视为间接的、整体的促进。理论上说，专门促进型立法可以是经济与社会发展中任何需要促进的领域。除此，还有虽未出现“促进”或类似字样，但实质上具有促进功能的具体规范。为促进经济与社会发展，既有针对某一特定领域的专门的“促进型法”，又有一般的“促进型法”。一般的“促进型法”往往规定得较为原则或分散。在经济法和社会法的各个分支中，都规定有鼓励、支持或促进某一方面发展的促进型规范。专门的“促进型法”旨在解决地区、行业、企业发展的不平衡问题，更好地保障实质公平和整体效率，体现的仍然是差异性原理。正是因为存在差异，才有“促进型法”产生的空间。“促进型法”，充分体现了在经济与社会发展过程中，亟待由政府推动或引导来提倡或促进的若干问题：包括战略性、长周期性、高风险低回报性的基础、薄弱产业或事业等市场失灵领域，生存环境、资源、能源等市场经济的外部性问题，中小企业、高新技术企业、农业等特殊企业和弱质产业，科教文卫体等社会事业，收入分配不公、贫富差距悬殊等社会问题。“促进型法”发展迅速，从分散性立法转向集中性、综合性和专门性的立法模式。{30}

　　促进型规范的逻辑结构， [6]涉及到对主体及其行为的规范、主体的权义结构安排以及责任承担等问题，直接关系到“促进型法”的制度建设的重要问题。相比其他的经济法与社会法规范，促进型规范的特点主要表现在义务与责任的设置方面，强制性的促进型规范在义务与责任的设置上，与传统限禁型规范相近，单纯强调或突出的义务与责任，而鼓励性的促进型规范则表现出不一样的特征，代之以责任的综合化（包括法律、道义、社会和政治责任）与法律责任的相对弱化，或者设置了积极的法律后果。受“促进型法”的政府主导性的制约，政府是“促进型法”实施的核心主体，“促进型法”的明显特征就是规定了大量的政府职责，其中，特别是“促进经济与社会发展”这一核心职责，由政府来实施绝大部分的“促进型法”，强调政府的服务性功能。但是，“促进型法”通常对政府不履行这些职责或政府服务功能不彰的法律责任的规定却不多，“促进型法”的法律责任理应呈现出偏重政府责任的特征。“促进型法”受其强调政府的服务性功能及其阶段性、补充性、政策性等特征制约。“促进型法”通常针对那些社会关系尚未得到良好发育、市场规模并未形成而急需鼓励形成市场规模的领域，因而主要解决供给问题，对经济与社会的稳定发展具有积极的引导意义。“促进型法”狭义上是指明确以促进经济与社会发展为目标的规范类型；广义上还包括虽然没有言明其促进作用，却能够在事实上促进经济与社会发展的规范类型。经济社会政策的短期目标是消减经济的周期性波动，实现经济与社会稳定；长期目标是防止长期停滞，促进经济增长。不同国家或同一国家的不同发展阶段，短期内可能突出稳定物价、充分就业或国际收支平衡的制度目标；长期来说，经济是否保持稳定增长的趋势，仍然是发展是否稳定最集中的反映。

　　五、结论

    经济与社会的稳定和发展互为前提、互为目标。传统社会主张稳定至上，发展是为了求稳定，价值取向侧重于秩序；现代社会强调发展的意义，稳定是为了发展，价值取向侧重于自由、公平和效益。鼓励发展是发展中国家更为倾向的理念，甚于稳定，当然，若发展不稳定，质量就不会高，稳定和鼓励只是各有侧重，而不是非此即彼。经济与社会的发展对和谐社会的构建具有重要意义：只有统一改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度，才能以改革促进和谐、以发展巩固和谐、以稳定保障和谐。法律对促进稳定发展有独到的优势。促进性的经济社会政策是“促进型法”产生的重要制度根源，既需要协调财政政策与货币政策，还要以社会政策配合经济政策。经济与社会发展中出现的法律问题，并非针对某一部门法而来的，单纯研究某一制度内部的一个法律问题都难免有失偏颇。“促进型法”突破了经济法与社会法的部门法局限，围绕着促进经济与社会稳定发展的法律问题为中心进行规范整合，是高级阶段的现代法，是一个既有核心内核和中心体系，又有边缘结构的开放性概念。

【作者简介】
叶姗，法学博士，北京大学法学院博士后研究人员。

【注释】

基金项目：2006年司法部国家法治与法学理论研究项目重点课题“促进国民经济与社会稳定发展法律问题研究”（06SFB1014）。
[1]自20世纪80年代末起，联合国开始用人类发展指数（Human Development Index，简称HDI）综合反映各国的发展观和发展程度，并每年发表《人类发展报告》，对各国人类发展进行统计评估、排序和比较。
[2]该法第一条规定：“联邦与州在采取经济与财政措施时须考虑到整体经济平衡的要求。这些措施应同时有助于在市场经济秩序下价格水平的稳定、高就业状态、对外经济平衡和稳定而合理的增长。”随着社会经济形势的变化，该法所确立的四大目标外又增加了一大目标，即生态环境的维持。
[3]最早专门研究促进型立法的，当属李艳芳的《“促进型立法”研究》（《法学评论》2005年第3期），而明确提出“促进型法”概念并具体对“促进型经济法”进行专门研究的，则是张守文的《论促进型经济法》（《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第5期）。
[4]法理学非常重视研究“法律发展”，并已形成一批有价值的成果。部门法学中最先提出应当重视和推进“发展法学”研究的是张守文教授，典型的有其所著《经济法学的基本假设》（《现代法学》2001年第6期）和《“发展法学”与法学的发展——兼论经济法理论中的发展观》（《法学杂志》2005年第3期）。
[5]地方性法规中，典型的促进型经济法规范，除了贯彻实施法律法规的需要外，还有一些新的促进领域，有《贵阳市促进旅游业发展办法》（2008）、《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》（2008）、《云南省信息化促进条例》（2008）、《北京市志愿服务促进条例》（2007）、《福建省终身教育促进条例》（2005）等。
[6]逻辑结构是各种具体的法律规范的构成进行抽象、分析、分解，进而得出所有法律规范共有的、抽象的构成要素。关于法律规范的逻辑结构有三种观点：传统的三要素说，包括假定、处理和制裁；两要素说，包括行为模式和法律后果；新兴的三要素说，包括条件、行为模式和法律后果。

【参考文献】
{1}Rutledge.Vining, Economics in the United States of America： a Review of Interpretation and Research, Economica, New Series, Vol.24, 1956： 11.　
{2}何帆. 为市场经济立宪. 北京： 今日中国出版社. 1998： 70-71.　
{3}[美]约瑟夫·E·斯蒂格利茨. 政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色. 郑秉文译. 北京：中国物资出版社. 1998： 16.　
{4}[德]K·茨威格特、H·克茨. 比较法总论. 潘汉典等译. 北京： 法律出版社. 2003： 99-114.　
{5}[英]阿瑟·刘易斯. 经济增长理论. 周师铭等译. 北京： 商务印书馆. 1983： 463.　
{6}张文显. 法学基本范畴研究. 北京： 中国政法大学出版社. 1993： 124.　
{7}George E. Garvey and Gerald J. Garvey, Economic Law and Economic Growth： Antitrust, Regulation, and the American Growth System, Greenwood Publishing Group, Inc., U.S.A., 1990, ： 7.　
{8}[德]马克斯·韦伯. 论经济与社会中的法律. 张乃根译. 北京： 中国大百科全书出版社. 1998： 27.　
{9}[德]乌茨·施利斯基. 经济公法（2003年第2版）. 喻文光译. 北京： 法律出版社. 2006： 121.　
{10}Employment Law of 1946.. http：//en.wikipedia.org/wiki/Employment_Act_of_1946。　
{11} Full Employment and Balanced Growth Act of 1978（Humphrey-Hawkins Act）..　
http：//en.wikipedia.org/wiki/Full_Employment_and_Balanced_Growth_Act.　
{12}Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985（the Gramm-Rudman- Hollings Anti-Deficit Act of 1985）.. http：//en.wikipedia.org/wiki/Gramm-Rudman.　
{13}the National Securities Markets Improvement Act of 1996..　
http：//en.wikipedia.org/wiki/The_National_Securities_Markets_Improvement_Act_of_1996.　
{14}the Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001..　
http：//en.wikipedia.org/wiki/Economic_Growth_and_Tax_Relief_Reconciliation_Act_of_2001.　
{15}the Job Creation and Worker Assistance Act of 2002..　
http：//en.wikipedia.org/wiki/Job_Creation_and_Worker_Assistance_Act_of_2002.　
{16}Douglas W. Arner, Financial Stability, Economic Growth and the Role of Law, Cambridge University Press, U.S.A., 2007： 14.　
{17}Troubled Asset Relief Program.. http：//en.wikipedia.org/wiki/Troubled_Assets_Relief_Program.　
{18}Emergency Economic Stabilization Act of 2008..　
http：//en.wikipedia.org/wiki/Emergency_Economic_Stabilization_Act_of_2008.　
{19}the Code for Fiscal Stability.. http：//www.hm-treasury.gov.uk/d/261.pdf.　
{20}国家经贸委经济法规司赴德考察团. 结构调整：有“法”可依——德国运用法律手段促进结构调整的启示. 中国石油. 2002(2)： 8.　
{21}谢怀栻译. 德国经济稳定与增长促进法. 载漆多俊. 宏观调控法研究. 北京： 中国方正出版社. 2002： 381-389；吴越译. 附件一：德国经济稳定与增长促进法. 载吴越. 经济宪法学导论——转型中国经济权利与权力之博弈. 北京： 法律出版社. 2007： 390-399.　
{22}法国《经济现代化法》（2008）. http：//www.invest-in-france.org/uploads/files-zh/08-09-12_044150_Law_of_Modernization_of_the_Economy_Key_new_measures_2.pdf.　
{23}刘昌黎. 日本经济社会的发展方向和新发展战略.. http：//web.cenet.org.cn/upfile/107131.doc.　
{24}[荷兰]塞尔维斯特尔·C·W·艾芬格、雅各布·德·汉. 欧洲货币与财政政策. 向宇译. 北京： 中国人民大学出版社. 2003： 25-31.　
{25}Growth and Stability Pact.. http：//en.wikipedia.org/wiki/Stability_and_Growth_Pact.　
{26}Martin Ricketts, Economic Regulation： Principles, History and Methods, Michael Crew and David Parker Edited, “International Handbook on Economic Regulation”, Edward Elgar Publishing, Inc., U.S.A., 2006： 34.　
{27}[美]P. 艾伯·邦茨-辛普森. 概论：面对依法发展的困境. 载P. 艾伯·邦茨-辛普森. 第三世界的法律与发展. 洪范翻译小组译. 北京： 法律出版社. 2006. 2-7.　
{28}张文显. 法哲学范畴研究（修订版）. 北京： 中国政法大学出版社. 2001： 261.　
{29}张守文. 论经济法的现代性. 中国法学. 2000(5). 97.　
{30}张守文. 论促进型经济法. 重庆大学学报（社会科学版）. 2008(5)： 99.