美国反倾销措施的司法审查制度研究

【正文】
     内容提要：反倾销措施的司法审查制度本质上是对于行政程序的一种司法监督制度。一直以来，我国的学术界偏重对于反倾销行政审查制度的研究，少有关于反倾销措施的司法审查制度的研究，本文即以美国反倾销措施的司法审查制度为研究对象，并通过一系列近期的对华反倾销的司法审查判例的分析，揭示美国法院反倾销措施司法审查的基本原则，相信对于我国出口产业界了解美国的这一特别程序，并通过该程序来维护自身的利益，都能够有所借鉴。
  
  关键词：司法审查审查标准自由裁量目的解释程序主义
  
  依据关贸总协定第六条所达成的《反倾销协议》的第13条规定：各成员方，其国内立法包括了有关反倾销措施的规定，根据协议第11条的内容规定，对最终裁决和复审决定的行政行为，可特别要求司法、仲裁或行政裁判所或者通过诉讼程序，迅速进行审查，该裁判所或诉讼程序应完全独立于负责作出该裁决或复审决定的当局。这就是对于行政当局反倾销措施的司法审查制度。
  美国在1976年贸易法确定了反倾销案件中对机构裁定的司法审查权，之后的法律，尤其是一九九四年乌拉圭回合协定又作了进一步的补充和修订。这就是现在1930年关税法的  1516a节  [1]。由于美国的反倾销制度已趋于完善，关贸总协定第6条的规定的内容也基本上脱胎于美国1921年的反倾销法  [2]，其对于反倾销措施的司法审查制度也十分发达，鉴于反倾销的司法审查对于纠正反倾销措施中的某些不公正的做法的积极作用，而我国的学术界目前对之研究甚少，故本文以美国的有关制度为研究对象，相信对于我国学术界以及出口企业界均能够有所裨益。
  
  一、  美国反倾销措施的司法审查制度的法律渊源及其性质
  
  美国关于反倾销措施的司法审查制度规定于美国法典第19章第1516a节 [3]，在该节中规定了反倾销司法审查的对象、审查标准，管辖等重要内容。根据该节（d）款的规定，任何利益方均有权代表自身的利益出席美国国际贸易法院 [4]的庭审或者提起诉讼获得听审。由于反倾销令是行政决定，当事人对于反倾销的行政行为不服的，可以依据该条向国际贸易法院提起诉讼，诉讼适用初审程序，如果对于初审结果不服的，可以向联邦地区法院（federal  circuit  court  of  appeals）提出上诉 [5]。由此可见，对于反倾销措施的司法审查制度就其性质而言是司法机关对于行政机关具体行政行为的审查制度，在我国的司法体制中属于行政诉讼法的调整范围。美国并无行政诉讼法的专门分类，而是将之归入由专门的联邦法院（国际贸易法院）审理的民事案件中，因而当事人在举证责任和诉讼地位上具有不同于我国的特点。
  
  二、  审查标准
  
  在审查商务部或者国际贸易委员会的关于反倾销的行政裁定的时候，国际贸易法院应当先审查相关的决定是否有实质性的证据支持，以及是否符合相关的法律（supported  by  substantial  evidence  and  be  in  accordance  with  law） [6]。
  实质性的证据是指一个理性的人能够接受的足以支持其结论的相关证据 [7]，在适用该审查标准的时候，即使有部分证据与该结论相偏离，法院应当维持商务部的事实决定，只要它们是合理的，并在整体上为证据所支持 [8]。判定商务部的做法是否合法是指依据相关的成文法条文判定其做法是否符合法律规定，如果相关的法律条文没有具体的规定（或相反的规定），则所需审查的仅为商务部的做法是否合理，亦即是否有实质性的证据支持。
  在法院将该标准适用于具体案件的司法审查的时候，仍有若干基本原则可值研究，以下通过有关案例分析美国法院在反倾销措施的司法审查中所坚持的基本原则。
  
  三、  司法审查中的基本原则
  
  一)  尊重行政机关自由裁量权的原则。
  
  行政机关的自由裁量体现于，对于成文法未明确规定的事项，可以对成文法进行合理的解释，并采取合理的措施来作出有关损害或倾销的裁定。比如在Sigma  Corporation,  et  al  v.  United  States,  et  al  （Sigma  II）（July  7,  1997）一案中，商务部认为中国为非市场经济国家，所有的商业实体除非能够证明其在事实上与法律上独立于中央政府，否则将对于中国的所有的出口商适用单一的倾销幅度 [9]。D&L认为对于中国公司不能适用该推定，法院则认为：商务部在解释反倾销法律和为施行该法律设定程序上享有广泛的权限 [10]，因而对于非市场经济国家的出口商适用国家控制的假定以及将不受中央控制的举证责任指定由出口商承担，属于商务部的权限范围。即当面对成文法的解释问题的时候，法院应当尊重行政机关因成文法赋予的或因自身所负有的行政职责而作出的解释，当涉及争议的法律为行政规章时则更是如此 [11]，行政机关对于自身所制定的规章的解释有权得到尊重，但仅限于规章用语不明确的时候 [12]。
  在Shakeproof  Assembly  Components  Division  Of  Illinois  Tool  Works,  inc.,  v.  United  States  （Shakeproof  II） [13]一案中，国际贸易法院援引Chevron一案 [14]的判决意见：必须尊重经授权的行政机关对于含义模糊的成文法进行的解释。该案又援引2000年5月美国最高法院在Christensen  v.  Harris  County.,  May  1,  2000中的判决，最高法院在该案中拒绝将chevron案件中的尊重扩张解释为包括对劳动部薪金工时分局所发布的意见书的尊重，因为该意见书对于争议的成文法的解释未经过正式的准司法程序或通告－评论（notice-comment）这一规章制定程序（rulemaking  process）。最高法院认为此类尊重应由审查法院比较成文法的用语并判定行政机关的解释是否具有说服力和权威性的基础上进行适用。这表明行政机关的解释要想获得尊重，仅限于此类解释具有说服力的时候。
  上诉法院在一个案件中指出：法院的职责不是去权衡不同意见所代表的公共利益或者解决它们之间存在的斗争，而是尊重行政机关在解释和适用成文法时所作出的合法的政策性的选择 [15]。在Sigma  Corporation,  et  al  v.  United  States  （Sigma  III）（USCIT  slip  op.  00-16）一案 [16]中，在计算产品的结构价格的时候，商务部采用巴基斯坦为替代国计算铸件厂的日常开支（general  overhead），广东公司认为应当采用印度的数据，因为巴基斯坦的铸件厂的规模与广东公司不具有可比性，但是国际贸易法院认为：对于商务部的决定提出的适当的司法审查的请求是，商务部所采取的做法是否有充分的证据支持，而不是商务部能否采用其他的更合理的做法或信息，因而问题在于现有的证据是否足以支持商务部的决定，而不在于是否还存在其他的合理的推断 [17]。由于商务部的决定具有充分的证据支持，因而国际贸易法院维持了它的决定。所以，对于提起诉讼的我国出口商或者美国的进口商而言，只是证明自身的观点有实质性的证据支持是毫无意义的，只有直接证明商务部或者国贸委的决定没有实质性的证据支持或者根本违法才有胜诉的可能，因为法院审理该类案件的前提是尊重行政机关的决定。
  
  一)  司法机关自由裁量的原则。
  
  行政机关的自由裁量权如上所述，表现为行政机关在成文法没有明确规定的时候，自行采用合理的解释或者做法。但是，判定这种解释或者做法是否合理则属于司法机关自由裁量的范围。以下通过案例分析这一原则在现实中的应用和体现。
  在shakeproof  II  一案中，涉及的争议是：成文法没有规定如何评估一个生产投入不是完全进口自市场经济国家的生产因素的方法，而商务部的做法是基于从市场经济国家的原料进口价格（占该生产因素的37%）来计算该生产因素的总体生产成本。法院认为这种做法或解释有实质性的证据支持，故维持了商务部的决定。
  理由是：对于法律或者规章的解释是为了深化法律或者规章的目的（目的解释论）。而美国法典反倾销法的目的是为了能够尽可能精确的确定倾销幅度 [18]。在计算非市场经济国家出口商的生产因素的时候，商务部通常采用替代国的价格来确定倾销幅度，但是替代国的价格本身是一种假定的（fictional）价格。在本案中，商务部使用实际进口价格而不是替代国价格来评估生产因素。实际上，使用实际的进口价格能够比使用假定的替代国价格的方法更精确的计算出非市场经济国家企业的生产因素。在Tianjin  Machinery  Import  &  Export  Corp.  v.  United  States,  16  CIT  931,  940,  806  F.  Supp.  1008,  1018  （1992）中，国际贸易法院曾经指出：商务部在非市场经济反倾销的调查中的任务是生产者在市场影响下所确定的价格和成本，对于一个公司而言，如果实际的市场价值可以确定，则不得使用替代国的价格。…  使用实际支付的市场价格来计算生产因素是合理的，因为它在比较中引入了市场价格。而关于本案中具体以占某生产因素1/3的进口钢的价格来作为计算标准的做法，国际贸易法院认为用占某种特定的生产投入的最大购买量的价格来计算该生产投入的全部价格的做法，可以合理的假定其能够促进精确性。由于美国国内的生产商未能提供实质性的证据来驳倒这一点，故维持了商务部的裁定。
  这里，法院是采用法律目的解释论来判定商务部的做法是合理的，从而将证明不合理的责任转由美国国内生产商来承担。
  又如著名的D&L上诉案件中 [19]，涉及的争议是：如果商务部赖以建立BIA税率（最佳可得信息税率） [20]的先前的倾销幅度在司法审查程序中被宣告无效，那么商务部是否能够在随后的行政审查程序中继续将之作为BIA税率 [21]。本法院认为，商务部不得将已被宣告无效的错误税率作为BIA税率继续适用。
  商务部提出的理由是：BIA税率应当足够高以促使答辩人配合商务部的倾销调查；由于没有办法知道广东公司在1990－1991期间实际的倾销幅度，商务部认为92.74％的税率不能认为是不正确的BIA税率，而且要求商务部在作为BIA税率计算基础的先前的倾销幅度被推翻时，都去重新计算BIA税率，将会使得BIA税率的计算十分的烦琐不便，这与行政审查决定的终局性的利益（important  interest  of  finality）不符。
  法院驳回了商务部的理由，法院指出，虽然这些观点是基于一般的效率性考虑，但是，并不能构成商务部的做法为合理的理由。因为如果效率（efficiency），终局性，和促进配合是BIA程序的唯一目的，则最好的BIA税率应是至少高到保证不合作的答辩人不能通过出口商品获利。效率不是在执行反倾销法规中所需要的唯一价值，精确性也很重要 [22]。国会期望在贸易事务中的高效率的决定不能解释为授权进行基于不正确资料的审查程序。商务部在本案中遵行的程序与适用法的行文不符，1994年之前的反倾销法的文本要求商务部在当事方不配合的时候使用最佳可得信息，法规指导商务部使用最佳可得信息的目的是为了保证法规的基本目的，即尽可能精确的裁定当前的倾销幅度 [23]。而被最终确定为不正确的信息无论如何不能构成最佳信息，也就当然不能说成是为了促进精确性的基本目的。（关于终局性利益理由的反驳，见程序原则部分的论述）。
  在该案中，联邦上诉法院同样是坚持了法规的目的解释论来作为衡量商务部做法是否合理的标准，认为使用最佳可得信息是为了效率、终局性以及促进配合的目的，但是使用最佳可得信息的本身是为了促进法规的基本目的——精确性，违背法规的基本目的，去追求效率、终局性以及促进配合的附加目的，是舍本逐末。故是否符合法规的基本目的是法院判定行政机关的解释或做法是否合理的主要依据，只要不违背这一点，则商务部哪怕只有微不足道的证据证明其观点，也会被认定为有实质性的证据支持其观点，当然这还必须服从程序的要求。以下介绍反倾销措施的司法审查中的程序主义原则。
  
  二)  程序主义原则。
  
  在反倾销措施的司法审查中，有一个值得注意的现象，很多案件中的当事人都有合理的理由可以驳倒行政机关的决定，但是均由于程序的原因而被法院驳回，同时程序违法也是要求行政机关重新审理的充分理由，这就是反倾销司法审查中的程序主义。以下以案例说明程序主义在司法审查中的体现。
  
  1、  行政机关因程序原因而被发回重新审查的例子
  
  在关于对来自中国的钢铸件的一系列反倾销的行政审查中，在1987－1989期间行政审查的初裁中，商务部为中国生产商分派了不同的倾销幅度，但是在商务部的最终决定中，商务部对于中国所有的生产商赋予一个单一的倾销幅度。原因是：商务部认为中国是非市场经济国家，所有该国的商业实体被认为是在国家的控制下出口商品，除非生产商能够表明其中事实上和在法律上独立于中央政府，否则不能享有差别待遇。就此，D&L和美国的进口商诉至美国国际贸易法院，声称广东金属矿物进出口公司（以下称广东公司）是独立于中国国家金属矿物进出口总公司（以下称国家公司）的独立公司。国际贸易法院裁定：商务部在初裁和终裁之间在该争议上改变立场，犯了程序上的错误，故将之发回商务部重新审查，以给予广东公司机会陈述其在审查所涉及的期间内，在事实与法律上的独立性（参见sigma  II，1997）。
  这是一起典型的因商务部违反程序，导致中国出口商失去陈述理由的机会的案件，而只要能够证明商务部程序违法，无论其裁定的理由多么充分，案件均将被发回重新审理。
  
  2、  当事人未能穷尽行政救济而失去抗辩机会的例子
  
  在Sigma  III（2000年2月10日slip  op.  00-67）案件中，D&L公司和广东公司指出在计算反倾销幅度 [24]时候，其计算公式分母错误的包含了国外的内陆运输价格，导致计算结果错误。商务部认为原告有很多机会可以在商务部以及法院提出这一观点却没有这么作，故不应被允许在诉讼程序的最后阶段提出这一争议。
  法院同意商务部的观点，认为：如果审查法院基于先前未提出的理由来推翻行政机关的决定，则无异于剥夺了行政机关的职能，也剥夺了行政机关考虑该争议，并作出决定和陈述理由的机会 [25]。如果当事人未能在行政审查的评论期间（comment  period）提出争议，则他也不能在法院再次提起该争议 [26]。国际贸易法院应当在适当的时候要求当事人穷尽行政救济（exhaustion  of  administrative  remedies） [27]。由于D&L和广东公司先前有许多机会在商务部的审查过程中提出这一争议却没有提出来，法院对于这一争议不予考虑。
  在该案的包装费用的计算方法上，也出现了同样的争议：广东公司和进口商认为包装费用是按照生产成本（cost  of  manufacturing）的一定比例计算而得，而商务部使用的是恒定的价格（constant  value），但商务部认为广东公司和进口商没有在原先的诉讼中或者在1994年商务部的重新审查中或者就1994重新审查向法庭所递交的意见中提出该计算方法的争议，故不应允许他们在后来的程序中提出这一争议。
  法院指出该计算方法争议是D&L和广东公司在其长期的诉讼程序过程中本该早就提出的请求。出于司法经济和对当事人公平公正的考虑，以及出于实现国会迅速解决争议的需要，所有有关方法、资料选择以及计算的错误，除非有特别的原因，均应在一开始就被提出 [28]]。此处不存在这样的特别原因。尽管保证行政机关最终决定的准确性是非常重要的考虑因素，但此处它的重要性被公平和终局性利益所超越，更何况D&L和广东公司有很多机会可以发现并质疑该错误。如果只是由于当事人忽略了某种错误就允许它们在后来提出一个过时的请求，也不利于促使当事人详尽的审查证据并及时的提出请求。鉴于所涉及的包装费用计算方法的争议没有被及时提出，法院对之不予考虑。
  
  3、  司法审查过程中对于程序的重视
  
  在D&L的上诉案件中，商务部提出了一个终局性利益的抗辩理由，即如果要求商务部在作为BIA税率计算基础的先前的倾销幅度被推翻时都去重新计算BIA税率，将会使得BIA税率的计算十分的烦琐不便，这与行政审查决定的终局性的利益（important  interest  of  finality）不符。就此，法院认为：这并不意味着商务部必须等到特定的倾销税率经过司法确定或成为终局的税率时，才可以将之作为计算BIA税率的基础。实际上，尚未被推翻的倾销幅度可以合适的用于BIA税率的确定中。在1989－1990的倾销税率被推翻之前将之作为本案中的BIA税率并无错误。同时法院也并不认为如果作为BIA税率计算基础的先前的税率被推翻，已成为终局的BIA税率都必须重新计算，只要BIA倾销幅度已经成为终局性的，或者不再服从于任何进一步的审查，则商务部可以出于终局性利益的考虑拒绝重新计算BIA倾销幅度。但是如果在BIA税率成为终局之前，其所依据的倾销幅度已经被宣告无效，那么忽略无效的基础税率，并以基于最佳可得信息为由坚持BIA税率就毫无道理了。
  
  总结
  
  反倾销措施的司法审查制度本质上是对于行政程序的一种司法监督，随着我国加入世贸组织，我国产品对于美国出口的增多，这方面的纠纷会越来越多，国内偏重于对于反倾销的行政审查，对于司法审查少有研究，故本文希望藉此使国内的出口企业对于美国的这一制度有所了解，并更好的利用它来维护自身的利益。行政程序并非反倾销程序的终结，当行政程序用尽的时候，当事人仍可以诉诸司法程序，这就是反倾销司法审查制度对于出口商的意义。
  
  
  注释：谢守分*  复旦大学法律系
  1.韩立余著  《美国外贸法》法律出版社1999年3月第一版  第247-248页。
  
  2.彭文革、徐文芳著  《倾销与反倾销法论》武汉大学出版社  1997年11月第一版，第3页。
  
  3.19  USC  §1516a，原文参见//www4.law.cornell.edu/uscode/19/1516a.text.html。
  
  4.国际贸易法院前身是海关法院，依据美国1980年海关法更为现名。国际贸易法院设于纽约市。国际贸易法院对于审查征收反倾销税或反补贴税以前的行政程序以及对于审查商务部或国际贸易委员会的一切最终裁决拥有专属管辖权。参见  龚柏华  著  《美中经贸法律纠纷案例评析》中国政法大学出版社  1996年5月第一版，第107页。管辖权法规原文参见  28  USC  §1581（c）（1998）。
  
  5.19  USC  §1516a（b）。
  
  6.19  USC  §1516a（b）（1）（B）（i）（1998）。
  
  7.Consolidated  Edison  Co.  v.  NLRB,  305  U.S.  197.  229,  （1938）
  
  8.Olympia  Industrial  Inc.  v.  United  States,  22  CIT.  7F.  Supp.  2d  997,  1000  (1998)(Olympia  II)
  
  9.该案涉及的是商务部1986年以来针对来自中国的钢铸件征收反倾销税的一系列行政审查决定，该案中广东金属矿物进出口公司为中国唯一的应诉商，D&L公司与sigma公司是美国进口商，与广东公司共同诉美国商务部。
  
  10.See  Torrington  Co.  v.  United  States,  68  F.  3d  1347,  1351  （Fed.Cir.  1995）。
  
  11.Udatl  V.  Tallman,  380  U.S.  1、16  （1965）。
  
  12.参Auer  v.  Robbins,.  519  U.S.  452  （1997）。
  
  13.USCIT  slip  op.  00-67.  见  //www.uscit.gov/  00-67表示该案为国际贸易法院2000年审理的第67个案件，该案是一起涉及对来自中国的螺旋状弹簧锁紧垫圈征收反倾销税的年度行政审查提起的诉讼。
  
  14.Chevron  U.S.A.,  Inc.  v.  Natural  Resources  Defense  Council,  Inc.  467  U.S.  837,  843  （1984）。
  15.Suramerica  De  Aleaciones  Laminadas,  C.A.  v.  United  States,  966  F.  2d  660,  665  (  Fed.  Cir.  1992)。
  16.判决见  //www.uscit.gov/  ，该案为前述sigma案件发回重审后，sigma与广东公司对商务部重审的最终裁定不服向国际贸易法院起诉的案件。
  17.Daewoo  Elecs.  Co.  v.  United  States,  6  F.  3d  1511,1520  （Fed.  Cir.  1993）。
  18.Lasko  Metal  Products,  Inc.  v  .  United  States,  43  F.  3d  1442,  1446  （Fed.  Cir.  1990）。
  19.该案是sigma案的姐妹案，D&L公司与sigma公司同为广东公司出口钢铸件的美国进口商。
  20.根据19  U.S.C.  §1677e（c）（1988）的规定，商务部被要求使用最佳可得信息来确定适当的反倾销税率。根据该条的规定，商务部发展出一种做法：即使用在任何先前的行政审查或低于正常价格的调查程序中所建立的最高的倾销幅度作为行政审查中对那些不配合商务部调查的外国生产商适用的最佳可得信息税率（BIA  rate）。
  
  21.该案中商务部在重新审查的决定中已经确认1989－1990的反倾销税率是错误的，却仍将之作为1990－1991年度的BIA税率。
  
  22.Borlem  S.A.  -Empreedimentos  Industriais  v.  United  States,  913  F.  2d  933,  939  （Fed.  Cir.  1990）。
  
  23.Rhone  Poulenc,  Inc.,  v.  United  States,  899  F.  2d  1185,  1191  （Fed.  Cir.  1990）;  See  Also  Allied-Signal  Aerospace  Co.  v.  United  States,  996  F.  2d  1185,  1190,  1191  （Fed.  Cir  1993）。
  
  24.倾销幅度是以进口商品美国国内的销售价格与正常价值（NV，  normal  value）相比而得，对于非市场经济国家的产品的正常价值通常为结构价格（constructed  value）。
  
  25.Budd  Co.,  Wheel  &  Brake  Div.  v.  United  States,  15  CIT  446,  452,  773  F.  Supp.  1549,  1554  （1991）。
  
  26.Aimcor  v.  United  States,  141  F.  3d  1098,  1111  （Fed.  Cir.  1998）。
  
  27.28  U.S.C.  §2637  （d）（1988）。
  
  28.Ipsco,  Inc.,  v.  United  States,  965  F.  2d  1056,  1062  （Fed.  Cir.  1992）。

谢守分