经济性垄断案件调查程序探讨

　　经济性垄断是相对于行政性垄断而言的，它是经营者利用其经济实力进行的限制竞争行为是市场经济内生的、非体制性的垄断。经济性垄断行为的表现形式有三种：限制竞争协议、滥用市场支配地位和企业合并。这些垄断行为都会产生排除、限制竞争或者可能产生排除、限制竞争的效果，因而受到反垄断法的调整。在运用反垄断法上的“本身违法原则”与“合理原则”对各种经济性垄断行为进行认定和处理的过程中，反垄断机构的调查是其中不可或缺的程序。

　　一、经济性垄断案件的特征

　　经济性垄断是市场经济内生的垄断，该类案件具有不同于其他类型案件的一些明显特征。首先，经济性垄断案件专业性强。对于限制竞争协议、滥用市场支配地位及企业合并等的认定和处理，需要深厚的专业知识，精湛的业务技能和高超的经济政策水平，尤其是对于诸如企业合并等行为，更需要运用反垄断法上的“合理原则”进行判定，而合理原则的把握是很专业的要求。其次，经济性垄断案件具有复杂性，对其认定也具有一定的不确定性。就企业合并来说，反垄断法上的企业合并不同于公司法或企业法上所谓的企业合并还包括股权收购、资产收购，以及协议、联营等方式形成的控制与被控制关系。再次，由于国家经济政策的适时性，对竞争行为性质的认定具有模糊性，竞争后果评价也呈现出不确定性。另外，经济性垄断案件牵涉到经济力量雄厚的经营者，案件的处理结果影响力非常巨大，这也决定了反垄断执法机构的工作人员绝非一般行政管理人员所能胜任，反垄断案件的裁决也不是普通的法官所能把握的。

　　二、反垄断机构的调查权限与义务

　　在调查程序中应赋予反垄断机构广泛的调查权限和手段，以便收集证据、确认被指控的垄断行为存在与否。考察国外反垄断法律赋予反垄断机构的调查权限，规定虽然各有不同，但普遍认为三种调查权是必须的，否则反垄断执法效果将大打折扣。

　　1．要求信息提供权。有权要求被调查人和检举人提供与认定被调查人垄断行为相关的一切信息资料，包括要求相关当事人到主管机关或办事处所在地进行陈述，要求相关当事人提供证明文件和资料并进行复制，向有关人员进行询问并要求如实回答等。

　　2．场所进入权。有权进入被调查人的办公场所、营业场所、运输工具中进行调查取证，向其工作人员索取口头或书面的情况报告。

　　3．收缴扣押权。收缴扣押权的行使针对的是有重大违法嫌疑并有涂改或销毁文件的危险。收缴扣押被调查人的原始文件和对判断被调查人是否构成垄断行为具有重要意义的证据是比较严厉的行政措施，要在征得调查处负责人同意的情况下行使。

　　在反垄断机构实施调查程序时，被调查的经营者、利害关系人或者其他有关单位和个人应当配合反垄断执法机构依法履行职责，不得拒绝阻碍反垄断执法机构的调查，这是其应该履行的法定义务。否则，反垄断机构可依据反垄断法和相关行政法律制度的规定，对其进行行政处罚或者行政强制执行。这理应属于反垄断机构在调查程序中的权限之一。

　　需要指出的是，在调查过程中反垄断机构也需履行法定的义务，不得侵犯行政相对人的合法权益。其义务主要包括：调查员首先要向被调查人出示身份证明、说明调查原因、告知被调查人享有的权利和承担的责任；调查过程中要填写调查记录并要求当事人签字；对于调查过程中知悉的商业秘密负有保密的义务。

　　三、调查程序中反垄断机构与行业主管机关的协调问题

　　在调查程序中，处理这两个机关的关系要遵循这样的原则：对垄断行为，有关法律、行政法规规定应当由有关行业主管部门或者监管机构进行调查的，依照其规定，但该行业主管部门或者监管机构应当将调查结果通报给反垄断执法机构。若有关行业主管部门或者监管机构对垄断行为未依照规定调查处理的，反垄断执法机构可以调查并处理。反垄断机构在调查及处理该类案件时，应当征求有关行业主管部门或者监管机构的意见。

　　四、调查程序中相对方权利的救济

　　在反垄断机构履行调查职权的过程中，若不当行使或滥用调查权，将侵害相对方的合法权益。因此，调查程序的制度设计中应为相对方的权利救济提供行之有效的途径。

　　1． 相对方的陈述、申辩权利

　　陈述权和申辩权是程序公正原则在反垄断调查程序中的直接体现。国外的反垄断法对此项权利多有明确的规定。例如：日本《禁止垄断法》第51条赋予了被审人提交答辩书进行防御的权利，并在日本《公正交易委员会审查及审判规则》第22、23、24条详细规定了答辩书的相关内容。第52 条规定了被审人等的防御权以及委托代理人的制度。法国在其《关于价格和竞争自由的法律》中确立了“对审式”的审理方式。依据8611243号命令第18条之规定，竞争审议委员会所行之审查及审查程序，完全依对审方式进行。因此，不论通常程序、简易程序、甚或保全程序，皆当遵循对审原则进行。但是，当事人及利害关系人的陈述权和申辩权是否应该区别对待？虽然听取陈述和申辩有利于案件的处理，听取所有的陈述和申辩可能会成为反垄断机构的一种负担。所以如德国反对限制竞争法第56条就规定：卡特尔当局应当给当事人以发表意见的机会。而且可以在适当的情况下，给与程序有关的经济各界的代表发表意见的机会。即给予当事人陈述申辩权是反垄断机构的义务，而是否给与程序有关的经济各界的代表发表意见的机会则可以由反垄断机构自行决定。

　　有关是否可以举行公开听证的问题。由于反垄断案件不仅影响当事人利益甚重，而且涉及对公共利益的保护。而听证程序作为行政相对方利益的重要程序性保障，在国外的反垄断法案件调查中得到了采用。如德国原则上允许反垄断机构公开地举行听证，以充分地保护当事人利益，凸显对公共利益的关注。我国依行政处罚法的规定，也应有听证程序的适用。

　　2．行政复议与行政诉讼

　　对于反垄断机构在调查阶段行使职权的行为，如对当事人或其财产采取查封、扣押等行政强制措施的行为不服，可以赋予当事人行政复议和行政诉讼的救济途径，这是行政法学的法理推导出来的必然逻辑结果。从各国的立法处理模式来看，都选择了只在反垄断法律制度中规定反垄断主管机关在调查阶段行使职权的法律依据，而对于当事人权利受侵害时的救济则是参照行政法来解决的。这主要是因为反垄断中的权利救济，不管是调查阶段的救济还是最终实体权利的救济，相比其他行政救济可以说是没有什么特殊性的，参照行政法解决既保持了法律的一致性，维护了法律的权威性，又节约了立法资源，避免了反垄断过于冗长繁杂。

　　至于主管机关经过调查后若认定经营者不构成垄断行为时，如何给予检举人以救济的问题，这种情况下，检举人可以直接向主管机关提起指控，要求与被指控人进行辩论和争执，主管机关根据案件情况和双方的辩驳作出决定。当然，如果检举人不服决定的，可以提起行政复议，对复议不服的还可以提起行政诉讼。

　　  中国政法大学  教授·时建中