法律、司法解释关于行政诉讼时效制度规定的理解与适用

发布日期：2009-09-04 作者：王向和律师

法律、司法解释关于行政诉讼时效制度规定的理解与适用
——行政诉讼法司法解释第41、42条的缺陷和应有的合理定位

行政诉讼时效制度的发源于民事诉讼时效制度，完整的民事诉讼时效制度包括一般诉讼时效、特别诉讼时效、最长诉讼时效以及诉讼时效的中止、中断和延长制度。和民事诉讼时效比，显然行政诉讼时效制度是不完整的。
诉讼时效制度的目的在于鼓励当事人积极主张权利，惩怠于行使权利的权利人，在这一点上，行政、民事诉讼时效制度是一致的。因行政诉讼时效制度不完整，就必然会影响当事人权利的行使。又因行政诉讼时效很短，仅有三个月，在行政诉讼时效制度不完整的情况下，造成了积极主张权利的人而无法主张行政权利的情形，这种情形显然是与行政诉讼时效制度背道而驰的。因此，研究现行行政诉讼时效制度存在的问题，对完善和改进行政诉讼时效制度，不仅具有重要意义，而且是迫在眉睫，已成当务之急。
民事诉讼时效制度在《民法通则》里设有专章即第七章，共有7条详细规定了一般、特别、最长等完整的诉讼时效制度。而《行政诉讼法》仅在第六章“起诉和受理”部分用2条即第38、39条规定了一般诉讼时效。加之最高人民法院关于行政诉讼法司法解释第41条、42条的规定，也不过4条。如果再把这4规定对照研究，更突显其不合理、不科学之处。
第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”
从其表述的主语或适用的对象、范围来看，应是针对行政行为相对人的，因为在该条前半部分称：“行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限的”。行政机关的具体行政行为是针对相对人做的，所以，其告知不告知诉权或起诉期限也是针对的相对人。换言之，行政机关针对行政行为相对人做出具体行政行为，是不可能告诉其他人诉权或起诉期限的，这里的“其他人”也包括与行政机关所做具体行政行为有利害关系的人，因为行政机关无此义务。
既然“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限” 这种种情况仅指行政行为相对人，该条后半部分关于此种情形下的诉讼时效起算时间的规定以及“最长”2年的规定，就只能适用于行政行为相对人，不适用于行政诉讼的另一类原告即利害关系人。换言之，第41条司法解释是关于行政行为相对人的行政诉讼时效的规定。
第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
从该条表述的含义看，应是针对的利害关系人的，即不是针对行政行为相对人的。因为行政机关的具体行政行为就是针对相对人做出的，同时，行政机关在针对行政行为相对人做出具体行政行为时，还送达相应的具有法律意义的文书，行政行为的相对人不可能不知道行政机关对其所做具体行政行为的内容。
相反，因行政机关的具体行政行为是针对相对人做出的，不是针对利害关系人做出的（如果是针对利害关系人做出的，那利害关系人就不是利害关系人了，而是行政行为相对人了）。利害关系人肯定不知有哪一个行政机关在哪个时间做出了一个与其有法律上的利害关系的具体行政行为。如果该条司法解释的含义真的是包含行政行为的相对人都有可能不知道具体行政行为的内容的这样的含义的话，利害关系人又怎么会、怎么可能知道？换言之，如果行政行为的相对人都有可能不知道具体行政行为的内容的话，利害关系人更有理由不知道。
当然，什么事都不应绝对化，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为的内容的”的情况，发生在行政行为相对人头上的情况也不是绝对的没有，这与第41条规定的情形是绝对不可能发生在利害关系人头上完全不同。
当然，即便是利害关系人，也不是绝对地“不知道行政机关作出的具体行政行为内容的”，也不排除在偶然情况下神通广大的利害关系人“知道”“行政机关作出的具体行政行为的内容”。
显然，第42条司法解释不应就行政行为相对人“不知道”及利害关系人“知道”“行政机关具体行政行为内容”的这两种例外情况做出规定，而应就利害关系人“不知道行政机关做出具体行政行为内容”的一般情况做出规定。换言之，第42条司法解释是关于利害关系人行政诉讼时效的规定。
如果前述关于第41条、42条司法解释的理解能够成立，即是第41条、42条司法解释的本意，关于行政行为相对人、利害关系人诉讼时效不同的混乱便可迎刃而解。例如，不论是行政行为相对人还是利害关系人，第41、42条司法解释规定的情形都有可能同时发生，即相对人、利害关系人既未被告知诉权、起诉期限，也不知道具体行政行为的内容，这时候便会出现冲突；按第41条司法解释，“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日”最长2年；按第42条司法解释，“从知道或应当知道具体行政行为内容之日”按不同情形最长分别为5年、20年。而按照本文的理解，则不会出现此种冲突，如果当事人是行政行为相对人，则适用第41条司法解释；如果当事人是利害关系人，则适用第42条司法解释。但接下来出现的另一个问题是，因为两条司法解释规定的对象不同，似不能完全按照上述解释理解第41条、42条司法解释。
第41条规定的是2年最长行政诉讼时效，第42条未使用“最长”的概念，而是说超过20年、超过5年的，人民法院不予受理。如果20年、5年是利害关系人的“最长”诉讼时效，应采用第41条的表述形式。这样，不仅做到了表述形式的统一，也便于理解，不易产生歧意。如果20年、5年不是利害关系人的“最长”诉讼时效，那么，利害关系人的最长诉讼时效又是多长呢？显然又是“解释”上的缺位。因此，如果认可对上述第41条、42条司法解释的理解，便只好权当第42条是关于利害关系人最长行政诉讼时效的规定，而对其表述方式只能认为是用词不当。
而在司法实践中，上述观点显然不能被广泛接受。一种较为流行的观点是，行政诉讼的最长诉讼时效就是2年，5年、20年不认为是“最长诉讼时效”的概念。而且也不认同第41条是关于行政行为相对人、第42条是关于利害人最长诉讼时效的规定的观点。此种流行观点在某金属材料公司（以下简称金属公司）诉某市政府、某国土资源局及第三人张某房屋产权纠纷一案中，表现得较为典型。
金属公司在执行某银河房地产公司330万元投资款纠纷一案中，因其法人代表招某伪造公文，私刻公章骗取银河公司注册登记原因，依法追加招某为被执行人。执行法院某中级人民法院于1998年查封了原在招某后在张某名下的一栋房产。因房产已变更至张某名下，某中院无法执行，金属公司委托律师调查已被查封的房产档案时，发现招某与张某之间根本没有交易及赠与关系，便于2002年向两被告发出限期履行义务通知书，即撤销张某房产证，恢复招某房产证。两被告未答复也未变更已查封房产的产权，金属公司便于2003年向某中院提起行政诉讼，请求人民法院判令两被告履行法定职责。一审法院适用第42条司法解释，以金属公司起诉超过5年为由，驳回金属公司起诉。金属公司以一审法院适用法律错误为由，上诉至二审法院。某高级人民法院适用第41条司法解释，以金属公司超过2年最长诉讼时效为由，驳回金属公司的起诉。
根据前述对第41条、42条司法解释的理解，本案一审法院适用第42条司法解释是正确的。因为金属公司是以利害关系人的身份起诉的，不是没有也不可能以行政行为的相对人的身份起诉。但一审法院将两被告的具体行政行为认定是“其他具体行政行为“从而适用5年的规定，显然错误。本案是涉及不动产的具体行政行为，应适用20年的规定。
本案二审适用第41条司法解释是错误的，金属公司是利害关系人，行政机关做出具体行政行为时，根本就没有告知利害关系人诉权、起诉期限及具体行政行为内容的规定、责任、义务，不存在有些告知有些不告知的情况。第42条后半部分“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，也只是针对前半部分的“行政机关做出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限”这种情况，不能推而广之地适用到所有情况，将2年做为最长诉讼时效的一般规定。
结合本案具体情况，如果不认可上述关于第41条、42条司法解释含义的理解，在知不知道诉权（或起诉期限）与知不知道具体行政行为的内容之间，如何做选择便成了难题。因为对第三人来说，其既不知道行政机关所做与其有利害关系的具体行政行为的内容，也不知道起诉期限和诉权，人民法院凭什么适用前者不适用后者？或人民法院凭什么适用后者不适用前者？换言之，如果不认可本文前述关于第41条、42条司法解释含义的理解，人民法院无论适用41条还是42条都是不准确的，或说是没有依据的。
第41、42条司法解释还彰显了另一致命缺陷：就相同问题做了不同规定。虽然第41条司法解释的出发点是“未告知诉权或起诉期限”这种情形或角度，但其最长2年诉讼时效的起算点是“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日”，虽然第42条司法解释的出发点是“不知道具体行政行为内容”这种情形或角度，但其最长5年、20年诉讼时效的起算点仍然是“从知道或应当知道具体行政行为的内容之日”，也就是说与第41条的起算点是一样的。在不知道“诉权或起诉期限”的，与“不知具体行政行为内容”的这两种情况有什么理由与必要做出完全不相同的规定？要知道，这不是一般诉讼时效，这是最长诉讼时效，而且二者的起算日是完全相同的。
无论是第41条、还是第42条司法解释，一般行政诉讼时效还是三个月，只是起算时间不一样。就本案而言，2年、5年、20年对金属公司并无实际意义，因为金属公司知道具体行政行为的内容的时间已固定在1998年6月。如果适用第42条司法解释，金属公司的诉讼时效在1998年9月就已满。如果适用第41条司法解释，如果金属公司真的不知道诉权或起诉期限，从1998年6月其知道具体行政行为内容之日起算2年，至其2003年起诉之日，也已超过了诉讼时效。这里的问题是，当如何认定“公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日”？是从行政机关因未告知事后有可能补充告知的那天起算呢？还是从当事人知道具体行政行为的内容之日就认定当事人应当知道诉权或起诉期限？
如果是前一种情况，对行政行为相对人都不太可能，也就是说行政机关不会因在做出具体行政行为时未告知当事人诉权而在事后补充告知。如果对行政行为相对人都不太可能，补充告知利害关系人则是更为不可能的。如果补充告知利害关系人、行政行为相对人诉权（或起诉期限）的可能性几乎不存在，便只剩下后一种情况，即从当事人知道具体行政行为内容之日起，就推定其知道诉权或起诉期限了。既然是这样，规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或起诉期限”这种情况的诉讼时效的起算，规定为“公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日”则完全没有了针对性，因而就完全失去了必要。
告知不告知行政行为相对人、利害关系人诉权、起诉期限、具体行政行为内容，是行政行为相对人、利害关系人本质区别的标志，这就从根本上决定了两类最长诉讼起算日的不同。因此，在最高人民法院现有关于最长诉讼时效司法解释的框架下，将第41条、第42条分别定性为针对行政行为相对人、利害关系人的解释，较更能在法理上理顺，较更容易在实践中得到贯彻和执行。同时，本文还坚持认为，作为与行政不作为的诉讼时效也应区别对待。
前述案例中的金属公司提起的是行政不作为诉讼。虽然按第41条、42条司法解释，对两被告的作为行为即变更产权行为，金属公司都已过三个月诉讼时效，其所产生的法律后果只是丧失了胜诉权，即金属公司无法通过起诉的形式纠正违法行政行为，维护自身合法权益，但金属公司并没有丧失其它途径、渠道救济自己的合法权益，例如直接向不作为的两被告提出行政请求，请求两被告依法纠正错误变更登记行为。更何况，行政权利的救济途径本也不只诉讼一条路。再从行政机关来说，依法行政永远是自己的职责，并不会因为行政行为相对人、利害关系人对其具体行政行为已过了诉讼时效，便导致其固有的法定职责丧失。换言之，行政诉讼当事人因诉讼时效丧失了起诉权，绝不能也更不应成为行政机关维持没有事实和法律依据的违法行政行为的理由与借口，行政机关不应坐视错误而不纠正。因此，对作为行为已过诉讼时效的行政诉讼原告，仍然可以提起行政不作为诉讼。
而在前述案例中，金属公司实际提起的就是这样的不作为的行政诉讼，其典型标志是请求两被告履行法定职责，在事实和理由部分陈述了于2002年11月向两被告发出限期履行义务通知书的事实，并引用了第39条司法解释关于起诉行政不作为的法律规定。招某与张某之间关于金属公司已查封的房产没有真实合法有效的买卖、赠与关系，没有发生产权转移的事实和法律依据，两被告变更产权转移的行为显然在实体上是严重违法的。虽然金属公司已过诉讼时效，但对金属公司限期履行义务的通知，两被告显然有答复或改正的义务，因为这是其法定职责的当然的内在要求。两被告在接到金属公司的请求后，既不答复也不改正，显属不作为。金属公司在三个月诉讼时效之内对两被告提起不作为诉讼，没有超过诉讼时效
显然在本案中，两级法院均未从不作为角度进行审理，而是从两被告作为的角度，认为金属公司的起诉已过诉讼时效，进而驳回金属公司起诉的。本案中两级法院的作法所产生的法律后果是：已过诉讼时效的错误行政行为，如果行政机关自己不主动纠正，就永远得不到纠正，因为对这样的错误行政行为丧失了司法审查的救济途径。这显然与依法行政的要求是格格不入的。因此，笔者认为，承认不承认已过的诉讼时效后的具体行政行为的不作为诉讼时效，将是行政诉讼时效显著区别于民事诉讼时效的重要特征，也必将对促进行政机关依法保护行政诉讼当事人合法权益方面发挥其独到的巨大作用。

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