中国特色的人权框架与权利保障体系——阅读《国家人权行动计划（2009-2010年）》

【正文】
    

    中华人民共和国国务院新闻办公室二○○九年四月十三日发布《国家人权行动计划（2009-2010年）》，全文约22000字。国家人权行动计划在结构上包括六个部分：一、导言；二、经济、社会和文化权利保障；三、公民权利与政治权利保障；四、少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障；五、人权教育；六、国际人权义务的履行及国际人权领域交流与合作。这是继1991年发表《中国的人权状况》白皮书以后，中国政府关于主流人权观、人权框架、权利保障体系最系统的表述，不仅明确表达了中国“全面人权”的主流价值观，还完整地描述了中国特色的人权框架与权利保障指标体系。阅读《国家人权行动计划（2009-2010年）》，有助于辩证地认识人权的中国特色和人权国际化趋势，有助于从整体和实践意义上把握我国的人权保障体系，理解政府与人权、人权与法治的逻辑关系，以及人权教育的重要意义。

    一、人权的中国特色与人权国际化

　　《国家人权行动计划（2009-2010年）》是根据1993年维也纳世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》的原则要求制定的，它依据“国家尊重和保障人权”的宪法原则和宪法关于“公民基本权利和义务”的规定，以及《世界人权宣言》和相关国际人权公约的有关精神和内容，既立足于国家情势，又不忽视国际社会通行和可接受的要求，恰如其分地表达了中国的人权立场和观点，比较完整地表述了人权框架体系和人权的政策与法律保障，不失分寸地展示了中国对人权国际化的姿态。毫无疑问，国家人权行动计划比较充分地体现了中国人权话语特征，显现了人权制度上的中国特色，并在相当程度上与世界人权体系相吻合，与国际人权公约的精神保持着协调和相当程度的一致。

　　（一）中国的人权框架体系及其特色

　　《国家人权行动计划（2009-2010年）》确立了具有中国特色的比较系统的人权框架体系。国家人权行动计划最具有实质性内容的三个部分列举了不同权利的保障，比较全面地列举了权利（益）的种类，描述了比较完整的人权基本框架，表述了比较完备的权利体系。从宏观上看，中国的人权框架体系包括三个有机组成部分，一是经济、社会和文化权利，二是公民权利与政治权利，三是少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人等社会特殊群体的权利。人权框架体系中的每一类权利都构成一个开放性的体系，比如，经济、社会和文化权利包括了工作权利、基本生活水准权利、获得社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利等；再比如，公民权利与政治权利包括了人身权利、被羁押者的权利、获得公正审判的权利、宗教信仰自由，以及知情权、参与权、表达权、监督权等政治权利；又比如，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利包括了少数民族权利、妇女权利、儿童权利、老年人权利、残疾人权利等不同的特殊社会群体及其成员的权利。中国人权框架体系的特色主要体现在如下几个方面：

　　一是对人权序列作出了中国式的安排。

　　在中国的主流人权观中，经济、社会和文化权利被优先考虑，这与西方的人权观念存在差异。国家人权行动计划将经济、社会和文化权利摆在人权框架体系的首位，表达了自1991年以来中国政府在人权问题上的一贯立场，即优先考虑与人的生存和发展关联的各种经济、社会和文化权利，将公民就业、子女教育、医疗保险、社会保障等方面的权利明确置于言论自由、集会自由和获得审判公正等权利之前。这种不同于西方社会的权利序列安排主要不是意识形态性的，不能表明中国与西方国家在人权观念上有对立性的差别，当然也不意味着在中国的人权制度中经济、社会和文化权利重于或高于公民权利和政治权利。坚持各类人权相互依赖与不可分割的原则，平衡推进经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利的协调发展，推动个人人权和集体人权的均衡并进，是国家人权行动计划规划的人权发展路径。当然，人权行动计划用很大的篇幅概括经济、社会和文化权利保障， [1]并将其摆在权利保障序列的首位，这种中国式的安排不是没有意义的。就如同民主、法治等具有世界共性的事物，在中国有不同于西方国家的表现形式和发展进程一样，中国的人权体系和人权道路也会不同于西方社会。既尊重人权普遍性原则，又从基本国情出发，切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置，在推动经济社会又好又快发展的基础上，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利，是中国人权事业发展的必由之路。

　　二是对政治权利作出了中国式的表述。

　　国家人权行动计划在“公民权利与政治权利”部分比较系统地表述了公民的政治权利，确立了相对完整的以知情权、参与权、表达权、监督权为内涵的政治权利体系。知情权、参与权、表达权、监督权不是通常的法律术语，而是一种政治表述。近几年来，保障人权、政治权利等术语已经逐步进入政治话语空间。中共十六大报告指出：健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。中共十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：推进决策科学化，民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。中共十七大政治报告指出：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。以知情权、参与权、表达权、监督权表述人民的民主权利，实际上已经构成了以宪法规定的公民政治权利为基础的中国特色的公民政治权利体系，其内涵反映了曲折复杂的民主政治建设过程中公民政治权利的发展。国家人权行动计划确立的公民政治权利框架体系包容性很强，为公民政治权利的渐进性增长预留了足够的空间。

　　三是明确了社会特殊群体权利类型的地位。

　　国家人权行动计划单列少数民族权利保障、妇女权利保障、儿童权利保障、老人权利保障、残疾人权利保障，将上述权利归为社会特殊群体权利予以专门规定和保护，在一定意义上更加接近于人权的本质，反映了中国主流人权观的一个基本倾向，体现了中国政府在人权领域中强烈的现实感和对社会正义的正确理解。国家人权行动计划在“经济、社会和文化权利保障”部分表述的农民权益的保障、四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障，似可表述为农民权利（益）、灾民权利（益）并列于少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人权利之后，纳入社会特殊群体权利体系予以规定和保障。这样的结构安排可能更合乎整个中国人权框架体系的逻辑。

　　四是在人权的所有领域体现务实人权的精神。

　　国家人权行动计划不是一份抽象的人权宣言，它除了在公共权力与公民权利和政治权利之间设置界限并确立制度保障外，还针对另外两类权利明确了具体的权利标准以及相应的保障措施。务实人权是中国权利保障和人权发展的基本特征，它在国家人权行动计划中主要表现为“数字人权”和权利保障的切实措施。在经济、社会和文化权利保障与社会特殊群体权利保障两部分，一系列数字、比例构成具体的权利标尺， [2]并有切实可行的时间表要求和财政等措施予以保障，使权利成为看得见摸得着、可望、可求并可及、可持续发展的东西。不仅上述两类权利，就是公民权利和政治权利，国家人权行动计划也规定了相应的法律、政策和具体制度保障。为促进公民权利和政治权利的现实性，国家人权行动计划设定若干务实性的保障制度和措施。比如，为保障信访权，开通绿色邮政、专线电话、网上信访、信访代理等多种渠道；建设全国信访信息系统，设立国家投诉受理办公室，建立健全人民建议征集制度；坚持党政领导定期接待群众来访制度、人大代表和政协委员联系信访群众制度；等等。再比如，为保障被羁押者的权利，完善监所执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核和执法过错责任追究制，建立监所执法执纪监督制度和权力制约机制；建立并推广提讯前后对被羁押者进行体检的制度；进一步完善被羁押者的处遇制度；落实被羁押者约见驻监所检察官制度；等等。这些制度和措施保障，充分反映了政府在人权领域的务实态度和各类权利保障的现实性。

　　（二）中国人权与人权国际化

　　在人权国际化方面，整个国际社会都在发生思维意义上的变化。在人权问题上，国际社会历来存有分歧，但也在不断取得共识。《世界人权宪章》通过18年之后，两个国际人权公约姗姗迟来，世界各国对两个人权公约的签署和批准经过了更为漫长的过程。这实际上就是国际社会在人权问题上既分歧又共识的结果。自两个国际人权公约以来，尤其是冷战结束后，人权成为国际社会一个更加喋喋不休的话题。美国、欧盟和世界银行、国际货币基金组织等常常将经济援助、世行贷款等与人权评价捆绑在一起，以至于引起西方国家与发展中国家之间在人权与主权关系上的对抗性观点。发展中国家更加强调主权的意义，反对美国、欧盟和国际组织以人权为理由压制国家主权，尤其反对将人权问题作为国际交往的附带条件。在人权国际化方面的观点和立场上，中国就处在发展中国家行列。随着发展中国家强硬的人权立场的缓解，国际社会的人权思维正在发生变化，人权观点也在相当程度上趋于接近。《国家人权行动计划（2009-2010年）》在一定程度上比较客观地反映了这种变化。毫无疑问，这种变化的程度取决于两个关结点，一是国家主权，这是促进人权国际化特别是人权对话与合作的前提，逐步淡化国际社会中人权领域的斗争思维和对抗姿态；二是国家情势，强调人权的意义应当建立在由历史、文化和社会因素组构的国家情势基础上，突出人权的国家特色。

　　1993年，维也纳世界人权大会通过《维也纳宣言和行动纲领》，建议各会员国考虑制定国家人权行动计划，以明确各国为促进和保护人权应采取的措施。能否制定国家人权行动计划，被视为衡量一个国家的政府对保障人权重视程度的重要指标。2002年8月，联合国人权高专出版指南进一步明确了行动计划制定、执行、监督和评估程序。截至目前，包括中国在内，世界上已有26个国家根据《维也纳宣言和行动纲领》的要求和联合国人权高专出版的指南制定了人权行动计划，但其中不包括美国、法国等西方国家。中国制定人权行动计划的基本依据，是中国宪法规定的“国家尊重和保障人权”的原则和宪法关于“公民基本权利和义务”的规定，以及与之相一致的《世界人权宣言》和国际人权公约的基本精神。该行动计划的宗旨就是依据中国宪法的原则和规定与国际人权公约的基本精神，从立法、执法、司法各个环节完善尊重和保障人权的体制机制和目标措施，依法推进中国人权事业的发展。国家人权行动计划一方面体现了中国特色，另一方面反映了人权国际化趋势。根据国家人权行动计划的表述，人权国际化的基本内涵主要表现在如下两个方面：

　　一是中国政府重视国际人权文书对促进和保护人权的作用。比如，适时启动签署和批准程序，参加国际人权公约。迄今，中国已参加了26项国际人权公约，成为《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等重要国际人权条约的缔约国，签署了《公民权利和政治权利国际公约》和《〈儿童权利公约〉关于儿童卷入武装冲突的任择议定书》，并在认真研究后两项国际人权文书的批准事宜。 [3]再比如，中国政府在人权政策和人权立法中对人权的官方表述在一定的范围、程度和内容上与相关国际人权文书保持着一致。国家人权行动计划对一些具体权利的表述基本上与相关公约的内容吻合，比如人身权、工作权等权利表述，基本上符合相关公约的权利目录甚至体现了公约的具体内容。而新闻评论权、被羁押者的权利、环境权等纳入国家人权行动计划，也在一定程度上体现了人权的国际标准。又比如，也是更为重要的，中国政府历来重视对已参加的国际人权条约规定义务的履行，及时向相关条约机构提交履约报告，与条约机构开展建设性对话，并充分考虑条约机构提出的建议与意见，结合中国国情对合理可行的建议加以采纳和落实。 [4]这意味着人权的国际标准在一定程度上已经和正在转化为国内标准，既表现了中国人权观念和制度的国际水平，也充分表达了中国政府在人权国际化方面的态度。

　　二是参与国际人权领域的交流与合作。中国致力于在平等和相互尊重的基础上，开展国际人权交流与合作，推动国际人权事业健康发展。比如，深入参与联合国人权理事会工作，推动理事会以公正、客观和非选择方式处理人权问题；认真参加人权理事会对中国的首次普遍定期审议，与各方开展建设性对话，落实合理建议；继续与联合国人权特别机制合作，答复特别机制的来函，根据接待能力并兼顾各类人权平衡的原则，考虑邀请一位特别报告员访华；继续与联合国人权高专办公室开展人权技术合作；继续加强与联合国粮农组织、教科文组织、世界卫生组织、国际劳工组织等专门机构和其他相关国际组织的交流与合作；继续在平等和相互尊重的基础上与有关国家开展双边人权对话与交流；继续参与亚太地区、次区域框架下的人权活动；等等。国际人权领域的交流与合作构成中国人权事业的重要组成部分，对促进国内权利保障和人权国际化具有重要意义。

　　二、权利保障体系：政策与法治

　　《国家人权行动计划（2009-2010年）》是一个涉及政治、经济、社会和文化各领域并以人权保障为主题的国家专门规划，是一项落实宪法尊重和保障人权基本原则并关涉立法、行政和司法等领域的公权标准和行动指南，是一份实现权利保障和推进中国人权事业发展的政策大纲。这份纲领性文件建立在几十年特别是近二十年来逐步形成的政治与政策、宪法与法律基础上。从一定意义上说，国家人权行动计划不仅建立了完整的人权框架，同时在政治和法治基础上确立了比较系统的权利保障体系。

　　（一）人权的政治基础和政策保障

　　1991年11月，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，将实现充分的人权作为中国社会主义所要求的崇高目标。从上世纪90年代开始，人权逐渐成为热门话语，人们熟悉它不再局限于外交领域和中国与西方的意识形态对抗中，而是在国内政治生活和社会生活的更为广泛和更为现实的领域。1997年9月，在中共第十五次全国代表大会上，人权概念与“依法治国，建设社会主义法治国家”一同进入政治报告；2002年11月，中共第十六次代表大会将“尊重和保障人权”确立为共产党执政和领导民主法制事业的重要目标；十六届三中全会进而强调科学发展观的本质和核心就是以人为本，而以人为本“就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利”；十六届四中全会将“尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由”作为科学、民主、依法执政的重要内容；十六届六中全会进一步将“尊重和保障人权”提高到构建和谐社会制度建设的高度，将完善人民民主权利保障制度、加强人权司法保护，以及尊重和保障人权、依法保证公民权利和自由等，作为和谐社会建设的根本内容；2006年3月，第十届全国人民代表大会审议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出“尊重和保障人权，促进人权事业的全面发展”。“尊重和保障人权”成为国家建设和社会发展的战略指导和核心内涵；2007年中共十七大将“尊重和保障人权”写入党章，着重强调“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。尊重和保障人权成为中国执政党治国理政的基本原则。这一系列与人权相关的重大事件，一方面标志着尊重和保障人权已经成为执政党和政府治国理政的基本原则，成为国家建设和社会发展的重要主题，另一方面说明国家人权行动计划具有坚实的政治基础，我国的权利保障和人权事业拥有可靠的政治权威。

　　人权的政治基础和权威最直接地体现为人权的政策保障。如前所述，国家人权行动计划是一个以人权保障为主题的国家专门规划，它与国家经济和社会中长期发展规划密切关联，是体现在一系列国家建设和社会发展规划中的关系权利保障内容的集中表述，与人权事业相关的各类国家规划、行动纲要和计划构成了国家人权行动计划的政策基础。正是在这样的意义上，国家人权行动计划被视为推进中国人权事业发展的具有“纲举目张”效果的政策文件。国家人权行动计划与《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006-2010年）》、《中国老龄事业发展“十一五”规划》、《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001— 2010年）》、《全国生态环境保护纲要》、《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》、《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》、《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008-2012年）》，以及“雨露计划”、“霞光计划”、“211工程”、“985工程”， [5]还有正在酝酿中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，等等，保持着协调一致和相辅相成关系。上述规划、纲要和计划为国家人权行动计划的实施奠定了坚实的政策基础，国家人权行动计划作出的实现权利保障和推进人权事业发展的承诺有着广泛和现实的政策保障。换言之，国家人权行动计划的最终效果依赖于相关规划、纲要和计划地执行与落实。

　　《国家人权行动计划（2009-2010年）》分列的经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利，是性质、特征和保障方式存在差别的两类权利。四十多年前联合国大会制定了两个人权公约，分别规定公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利两类权利，构成了各会员国能够接受的世界人权体系，就是受了将人权区别为两个范畴的观点的影响。 [6]从权利性质、特征及世界各国的人权实践来看，两类人权的不同主要在于：当生命、人身自由、财产安全、思想及言论自由等权力受到侵害时，可以直接诉诸法院获致司法救济；而工作权、免受饥饿权、受教育权、获得社会保障权等权利的实现，却广泛地依赖于政府组织和推动的经济、社会和文化的全面进步和发展。公民权利和政治权利通常被认为是绝对的和直接的，是免费享用的“便宜”权利，这些权利的主要内容是设定国家有不得干涉个人的完善和自由的义务，因其具有“可诉性”或者说“可司法性”，有关这类权利的规范可以很容易地为法院和类似的司法机关所适用；而经济、社会和文化权利则被认为具有过程性，在欧洲被视为“规划的权利”，是需要支付公共成本的“昂贵”权利，需要逐步实现。这些权利被理解为国家有责任向个人提供福利。受教育权、劳动（工作）权、社会保障权、健康权、安全权、环境权等权利与公民权利和政治权利不同，它们具有明显的社会属性，是关于国家政治与政府目标和社会与民众期望的重要声明，它们的现实性有赖于进一步的立法活动、充裕的政府预算和得力的政策措施。良好的公共政策应当致力于改善和发展人类生存环境，实现对自然灾害的公共抗争，创造更多的就业机会，改善工作环境和劳动条件，推行社会再分配和最低生活保障政策，消灭饥饿、疾病和贫困，给予妇女、儿童、老人和其它弱势群体特别的关怀和公共救济，实行义务教育和发展人的智能，以及促进社会可持续发展，等等。

　　正是在这样的意义上，针对国家人权行动计划列举的经济、社会和文化权利与少数民族、妇女、老人、儿童、残疾人等社会特殊群体权利的保障而言，少数民族政策、三农政策、教育政策、医疗卫生政策、社会福利政策、妇女政策、环境政策等公共政策，具有不可替代的作用。不仅如此，公共政策对于公民权利和政治权利同样具有重要意义。比如，宽严相济的刑事政策是我国在构建和谐社会的背景下确立的当前及今后相当长的一个时期应当坚持的基本刑事政策，是公共政策的特殊领域。十一届全国人大常委会第七次会议于2009年2月28日通过了《中华人民共和国刑法修正案（七）》，一些内容的修正，像偷税补缴税款后可不追究刑事责任等，较好地体现了宽严相济的刑事政策。刑法的刑事政策化，是本世纪刑法发展的主要趋势之一。宽严相济的刑事政策、刑事和解政策等，实际上是刑事政策化的重要表现，对促进社会和谐与保障人权具有重要意义。

　　（二）人权的宪政基础和法治保障

　　1982年宪法在结构上将“公民基本权利与义务”调整到“国家机构”之前，被认为具有重要的象征意义；自1980年代以来，人权概念从主流意识形态的反面、边缘，逐步成为制度转型遵循的一条主线，权利保障成为国家立法、政府执法和政法工作的一条原则；2004年，“国家尊重和保障人权”被载入宪法修正案，首次将“人权”由一个政治概念提升为宪法概念，将尊重和保障人权确立为国家根本法的一项基本原则。不仅如此，2004年的宪法修正案还确立了私人财产权的宪法保护制度，为人权立法确立了方向。宪法的修改、宪政制度的进步，尤其是公民宪法权利体系的完善，一方面标志着中国宪政制度的良性发展，基本体现了宪政与人权的内在逻辑关系，另一方面说明国家人权行动计划具有坚实的宪法基础，我国的权利保障和人权事业拥有可靠的宪政权威。

　　人权的宪政基础和权威将直接体现为人权的法治保障。自上世纪90年代以来，保障人权逐渐成为中国民主法制建设的主题之一。通过法治促进和保障人权，依法实现权利保障，已经成为立法、行政和司法机关共同遵循的行动准则。2008年2月发表的《中国的法治建设》白皮书全面列述了人权与法治的关系，在重要位次上设立人权法治标题，概括和列举了中国尊重和保障人权的法律制度，坚持实践通过法治促进和保障各类人权的现实逻辑，包括生命权的法律保障，人身自由、人格尊严的法律保障，平等权的法律保障，政治民主权利的法律保障，宗教信仰自由的法律保障，劳动者权益的法律保障，经济、社会、文化和其他权利的法律保障，等等。自改革开放以来，全国人大及其常委会制定了440多件法律、法律解释和决定，国务院制定了960多件行政法规，地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。这些法律、法规与权利保障直接相关。尤其需要指出的，上世纪最后的十年，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法的颁行，以及刑事诉讼法与刑法的修改，都与公民权利的保障和救济密切关联。修改刑事诉讼法废除收容审查制度与严禁刑讯逼供、死刑复核权上收最高人民法院等近几年来的刑事司法改革，更加体现了人权对法治的影响和法治对人权的关怀。2003年最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合在全国范围内开展了历史上规模最大的清理超期羁押行动，在此基础上，建立了羁押期限告知制度、期限届满提示制度、检查通报、超期投诉和责任追究等制度，逐步形成了防止和纠正超期羁押的长效机制，有效地维护了犯罪嫌疑人和被告人的合法权益。借助社会高度关注的孙志刚案件，在各种社会力量的合力推动下，中国政府废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同时出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，以社会救助制度替代收容遣送制度，体现了对人的人格尊严的关注和人道关怀。另外，包括税收征管法的修改与物权法、行政许可法、政府信息公开条例的出台，以及近几年来社会法的发展，产生了更为广泛的权利保障效应。 [7]众所周知，中国人权保障事业与法治进步相伴随，近十几年来的法治成就主要体现在对公共权力的规范与控制和对公民权利的维护与保障上。不断趋于完善的法律框架尤其是日趋完备的公法体系为权利保障和人权事业发展奠定了良好的法律基础。毫无疑问，加深人权与法治的互动关系，促进法制完备、推进依法行政和保障司法公正，是实施国家人权行动计划的基本途径。

　　如前所述，国家人权行动计划是一项贯彻宪法尊重和保障人权基本原则、落实宪法关于公民基本权利规定的纲领性文件，是引领法律制度的完善和创新的立法指南。国家人权行动计划不同于人权白皮书，它主要不是集中概括和静态描述与人权关联的现行法律规范的文本，而是推动人权制度进一步完善和发展的纲领性文件。如同市场经济法律体系一样，人权法律体系就存在于不断完善和发展的社会主义法律体系之中。随着社会主义法律体系的逐步完备，中国人权法律体系已经基本成型。国家人权行动计划不仅规定了人权立法发展的方向和人权制度建设的框架，还提出了具体的立法要求。比如，为促进各民族一律平等，保障各少数民族的合法权益，首要的是推动制定贯彻实施民族区域自治法的配套规定，修订《城市民族工作条例》、《民族乡行政工作条例》；再比如，根据儿童最大利益原则，努力保障儿童的生存、发展和参与的权利，首要的是推动修订省级未成年人保护法配套法规，推动各地制定预防未成年人犯罪法配套法规；又比如，国家大力发展残疾人事业，加强残疾人社会保障和服务体系建设，保障残疾人的合法权益，首要的是推动制定精神卫生法，启动制定残疾人康复条例、无障碍建设条例等行政法规，推动地方修订残疾人保障法实施办法和优惠扶助规定。从立法表现形式上讲，人权立法和制度建设既包括新立法律，比如制定新闻法、出版法、个人信息保护法等，使人权法律体系更加完备；也包括修订法律，比如，修改刑法、刑诉法、国家赔偿法、集会游行示威法等，使人权法律规范更加完善；又包括废止法律，比如废除劳动教养办法，寻求新的替代制度，逐步消除背离人权保障原则的制度缺陷；还包括与国际人权法的协调，比如，中国已签署《公民权利和政治权利国际公约》，将继续进行立法和司法、行政改革，使国内法更好地与公约规定相衔接，为尽早批约创造条件。立法是权利保障的前提和基础，如何把不断发展着的人权和权利保障措施规范化、制度化、法律化，应是实施国家人权行动计划的关键所在。

　　国家人权行动计划是规范政府及其执法部门和司法部门的行为指南。政府及其执法部门和司法部门负有责任落实保障权利的各项法律法规，依法保护各类和各项权利。任何一类或一项权利的保障都离不开相关法律的落实，执法和司法是权利保障的现实载体。以人身权利保障为例，国家人权行动计划着力于在执法、司法的各个环节上依法保障人身权利。比如，依照法定程序收集证据，严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方法收集证据。对刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱犯罪嫌疑人的，将根据不同情节和后果，分别给予相应的处理。构成犯罪的，依法追究刑事责任；再比如，严禁执法人员实施非法拘禁行为，收押、换押、延押必须依法进行，防止错误羁押和超期羁押。对造成非法拘禁、错误羁押、超期羁押的责任人进行责任追究和处罚；又比如，严格控制并慎用死刑，完善死刑缓期二年执行制度，严格死刑审判程序，完善死刑复核程序。坚持死刑二审案件开庭审理，确保死刑案件质量。死刑除依法由最高人民法院判决的以外，一律由最高人民法院核准；还比如，在狱所管理中，正确理解被羁押者权利的含义，严格执行被羁押者权利保护与人道待遇方面的法律法规和具有法律意义的制度措施，像执法公示制度、提讯前后对被羁押者进行体检的制度、被羁押者约见驻监所检察官制度等，以保障被羁押者的权利与人道待遇。没有刑事诉讼法、监狱法以及严禁刑讯逼供、严禁非法拘禁和羁押、严格控制和慎用死刑、完善羁押者权利保障等制度的贯彻落实，公民人身权利就缺乏有效保障。再以工作权利保障为例，国家人权行动计划着力于通过相关法律的落实维护工作权利。比如，大力促进就业和再就业，维护劳动者的合法权益，需要落实就业促进法，实现城乡就业统筹，促进就业增长；再比如，落实劳动合同法，普遍推行劳动合同制度，大力推广集体合同制度，健全劳动关系三方协调机制，全面落实最低工资制度，促进职工工资水平稳步增长；又比如，落实安全生产法，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，加强劳动保护，改善生产条件；还比如，落实劳动争议调解仲裁法，公正及时解决劳动争议，促进劳动关系和谐稳定。没有就业促进法、劳动合同法、安全生产法、劳动争议调解仲裁法等法律的贯彻落实，工作权利就没有可靠保障。

　　结语、人权教育的意义与内涵

　　中国政府二○○八年二月发表《中国的法治建设》白皮书，将“普法和法学教育”列为一个独立的部分，肯定了法学教育对法治建设的特殊意义，表明了法学教育是中国法治的有机构成要素。同样的道理，“人权教育”列入《国家人权行动计划（2009-2010年）》，构成国家人权行动计划不可或缺的组成部分，表明了人权教育对权利保障和人权事业发展的重要价值。中国法学教育与中国法治建设并行几十年，法学教育基本适应于法治建设的需要。与此不同的是，人权教育与近十几年的人权发展并不同步，是国家人权行动中相对薄弱的环节。国家人权行动计划的实施不仅需要政治基础、宪政基础，还需要广泛的社会基础和文化基础。根据国家人权行动计划的要求加强人权教育，实现人权教育与法治理念教育和普法宣传教育两个结合，普及人权观念、培育人权意识、建设权利文化和促进人权社会化，对权利保障和人权事业发展具有重要意义。

　　国家人权行动计划要求中小学教育要逐步增加法律和人权方面的教学内容；高级中学教育除了进行一般性的人权观念培育外，要系统开展有关中国宪法“公民的基本权利与义务”教育和国际人权知识的教育；高等院校要面向本科生开设人权公共选修课，面向法学专业本科生开设人权法课程。从长远来看，这是人权教育和人权社会化的基础工程和基本渠道。就目前而言，人权教育应当以面向公职人员的人权教育为重点，或者说，在全社会加强人权教育，培育人权文化，人权教育的起点是中小学，重点是“教育干部”，增强公职人员的人权意识。面向公职人员的人权教育培训应当成为实施人权教育计划的重中之重，特别是针对公安、检察院、法院、监狱管理、城市管理执法等特定执法机构和人员的人权教育培训，应当常态化、制度化。面向公职人员的人权教育应当与社会主义法治理念教育相结合，人权价值观念应当成为社会主义法治理念的主要内涵。

　　根据国家人权行动计划，应当有计划、有组织地开展面向社会大众的人权教育活动，逐步将人权教育与普法宣传教育结合起来，并使其成为社会核心价值观教育的重要组成部分。可以充分利用广播、电视、报刊、网络等大众传播媒体，面向社会公众普及人权知识，提高全民的人权意识，营造权利文化，使人权观念成为意识形态的主流观念，使人权观成为社会核心价值观。在面向社会大众的人权教育中，应当促进社会成员权利观念的适度调适，在进一步强调权利对于人的发展的价值、对于权力的界限作用和人权作为法治基本内涵的重要意义的同时，促使人们对权利内涵及其与法治关系的全面认识，认识责任、义务作为权利的另一面的重要性。任何一类法治都存在两端，法治的一端关系着权利，另外一端关联着义务与责任，内容包括了法律义务、公民责任。只有强化公民的家庭、社会和政治责任意识与义务观念，并将其与权利观念合为一体，才能形成正确的“全面权利观”，改造法治的文化思想土壤，维护法治的持续发展。 [8]如果不能实践全面权利观，防止责任、义务观念过分缺失而权利无度泛化和权利要求过度泛滥，促使权利、公民责任、法律义务一体化，就会使偏颇的权利文化消蚀权利的本质和价值，从而丧失法治持续发展的可能性。

【作者简介】
肖金明，山东大学法学院教授、博士生导师。

【注释】
[1]国家人权行动计划用了将近全文三分之一的篇幅共计7400多字概述了经济、社会和文化权利保障，公民权利与政治权利保障部分不到5500字，少数民族、妇女、儿童、老人、残疾人权利保障部分约计4500字。
[2]比如，扩大各类社会保险覆盖面，到2010年，城镇基本养老保险参保人数超过2．23亿，基本医疗保险参保人数超过4亿，失业保险参保人数超过1．2亿，工伤保险参保人数超过1．4亿，生育保险参保人数超过1亿；再如，全面普及九年义务教育。小学净入学率保持在99％以上，初中毛入学率达到98％以上，初中三年保留率达到95％；还如，50％以上的国家机关部（委）和省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）政府工作部门要有女性领导成员，提高女性在市（地）级以上国家机关中的厅局级、处级公务员中的比例，在省、市、县级后备干部队伍中女性不少于20％；又比如，在2009年和2010年把城镇居民登记失业率控制在5%以下；等等。
[3]中国政府在签署和批准国际人权公约方面越来越积极的态度和相应行动，体现了对人权国际化的基本姿态。有人曾从西方国家的人权立场出发，批评中国政府签署但迟迟不批准《公民权利和政治权利国际公约》。实际上，任何一个国家在对待国际人权文书上都有自己独立的立场，签署和批准需要适时而行。1977年美国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，但至今没有批准该公约；28年前签署的《消除对妇女一切形式歧视公约》，至今也没有批准，《儿童权利公约》签署12年仍未批准，《残疾人权利公约》在2007年12月已有118个国家签署，但美国没有签署。参见国务院新闻办公室《2007年美国的人权记录》，载《人权》2008年第2期。
[4]国家人权行动计划承诺在计划的期限内完成《经济、社会和文化权利国际公约》第二次履约报告的撰写工作，并将报告提交相关条约机构审议；完成《消除对妇女一切形式歧视公约》第七、八期合并履约报告的撰写工作，并将报告提交消除对妇女歧视委员会审议；完成《儿童权利公约》第三、四期合并履约报告的撰写工作，并将报告提交儿童权利委员会审议；完成《残疾人权利公约》首期履约报告的撰写工作，并将报告提交残疾人权利委员会审议；继续进行立法和司法、行政改革，使国内法更好地与公约规定相衔接，为尽早批准《公民权利和政治权利国际公约》创造条件；认真履行《联合国反腐败公约》，努力做好《联合国反腐败公约》与国内法律制度相衔接的有关工作；等等。
[5]“雨露计划”于2006年11月由国务院扶贫办公室正式启动，计划在“十一五”期间通过职业技能培训，促成500万左右经过培训的青壮年贫困农民和30万左右贫困地区复员退伍士兵转移就业；“霞光计划”指民政部于2007年1月开始启动的“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，计划在“十一五”时期，在政府投入的基础上，利用发行福利彩票筹集的彩票公益金，修建、改建一批敬老院等农村五保供养服务机构以及散居五保对象的集中居住点，集中解决各地农村五保供养设施滞后的问题；“211工程”是中国政府在21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科的建设工程；“985工程”是指教育部1998年5月开始启动的建设若干所世界一流大学和一批具有世界先进水平的知名大学的建设工程。
[6]1948年联合国大会通过《世界人权宣言》后，人权委员会开始起草国际人权公约。1950年人权委员会向第5届联合国大会提交国际人权公约草案，大会认为公约草案没有全面反映《世界人权宣言》的内容。1952年第6届联合国大会通过由印度和黎巴嫩提出的起草两个公约分别对公民权利和政治权利以及经济、社会和文化权利予以保障的倡议。人权委员会据此起草了经济、社会和文化权利国际公约草案(A草案)和公民权利和政治权利国际公约草案(B草案)并于1954年提交第9届联合国大会审议。1966年12月第21届联合国大会一致通过了A公约和B公约。1948年的《世界人权宣言》和1966年的《公民权利和政治权利国际公约》与《经济、社会和文化权利国际公约》确立了比较完整的、受到世界各国基本公认的人权体系。
[7]比如，《工伤保险条例》、《失业保险条例》等法规、规章，保证了劳动者在必要时能够享有必要的物质帮助；《残疾人就业条例》、《女职工劳动保护规定》、《禁止使用童工规定》等法规和规章，对不同类型弱势群体的身心健康和合法权益给予特别保护；《老年人权益保障法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等法律，加强对特殊群体的保护。《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等法规，规定对城市贫困人口和农村无劳动能力、无收入来源又无人赡养、抚养、扶养的农民提供基本生活保障。《义务教育法》强化了国家保障义务教育实施的责任，将义务教育全面纳入财政保障范围，保障所有适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利。
[8]参见肖金明《改革开放三十年中国法治建设十大规律》，载《法学论坛》2008年第4期。