构建我国请愿制度的若干思考

 

　　一、请愿权的立法规定及其不足

 

　　建国前，“请愿权”被民国时期的历部宪法所确认。而在新中国成立后，出现 “请愿权”概念在立法上全面缺失的状况。1954年宪法仅在第97条中规定：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利”，没有使用“请愿权”的概念。1975年和1978年宪法也没有明确规定“请愿权”。1982年宪法虽然没有明确 “请愿权”的概念，第41条第1款规定公民有 “提出批评和建议的权利”。该项权利可以视为是请愿权的核心内容。根据条文理解，国家机关和国家工作人员应为立法、行政、司法等各国家机关及其工作人员，它们的各项工作及行为等均可以成为批评和建议的对象。至于行使批评权和建议权的方式，当然应该理解为包括个人提出批评和建议（个人请愿）以及若干人联合提出批评和建议（大众请愿）。由于批评权和建议权构成请愿权的核心内容，可以认为1982年宪法在实质上是确认请愿权的。至于批评权和建议权的保障机制则在宪法和相关的宪法性法律中没有规定。

 

　　二、与请愿权相关的制度安排及其缺陷

 

　　宪法和法律虽然没有对公民行使请愿权的受理机构作出明确规定，但是在现阶段，事实上还是存在接纳公民意愿的相应机构，既信访机构。在此基础上形成了具有中国特色的人民信访制度。这一制度的具体含义是指人民通过写信、访问等方式，直接向党政组织或领导表达意愿和要求，以求得到了解和帮助。人民信访活动的内容大致涉及三个方面：一是请求协助解决个人或集体所遇到的一些矛盾和困难；二是对党和国家机关的工作提出建议、表扬或批评；三是对党政机关的违法失职行为提出申诉、控告、检举、揭发。 [1]从信访制度的形式和内容我们可以看出，该制度的核心内容实际上是为了保障公民请愿权的行使。信访制度的存在，在客观上使全社会形成了一种通过信访这种请愿的方式获取权利救济的共识，并在各级政府吸纳公民参与政府决策方面起了重要作用。因此，信访制度在一定程度上是一种符合保障公民请愿权实现要求的制度安排。

 

　　但我们应该看到，信访制度作为从中国共产党的群众路线衍生出来的一项崭新的政治发明，其政治意义大于法律意义，因此它并不是严格意义上的请愿权制度。信访制度对于公民上访请愿所反映的各种问题的处理方式只是上传下达，“批批转转”，问题的解决依靠的是“首长意志”，人治色彩过于浓重。而且目前，信访制度在保障人民民主权利与维护社会安定团结之间存在某种微妙的张力。导致各级党委和政府在对待群众上访请愿持这样一种矛盾的心理，即一方面不能对群众上访进行堵、拦、卡、截，充分保障人民的民主权利；另一方面，又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。导致这种情况出现的最根本的原因在于信访制度本身的固有缺陷。因为信访制度只是官方和民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排， [2]并不是严格意义上的保障公民权利的法律机制，从保障公民请愿权的角度出发，它存在几大缺陷。

 

　　第一，机构设置过于庞杂，出现公民请愿的盲目性。各级政府都设有信访接待机构，实行分级管理。而且根据所涉及的信访问题的性质，又按照归口处理的原则对受理机构进行设置。 [3]这种安排看似具体全面，但实际上给公民请愿造成了困难。由于管理部门太多，又缺乏协调统一的机制，一般民众对自己请愿的性质到底属于哪一部门处理难以作出判断，不仅不利于方便公民的请愿，而且在客观上增加了受理机构的工作难度。

 

　　第二，信访机构分散，每个机构的工作人员都非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的信访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果在很多时候都是不可能的。

 

　　第三，信访机构没有独立处理请愿上访问题的权限。我们可以从《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》等文件中发现，信访部门的手上几乎没有掌握着哪怕是一项独立的权力。一般实体问题（甚至某些程序问题）的解决均需请示行政首长，而行政首长本身工作繁忙，难以做到事必躬亲。

 

　　第四，没有具体、明确的请愿处理程序的规定，处理方式单一。有的信访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，下级机关或其他有关部门往往拖着不办（有的甚至藉此惩治信访人），信访人即没完没了的反复信访，造成了社会资源的极大浪费。 [4]

 

　　正是由于这四大缺陷，使得以人民信访制度为表现形式的“有中国特色的请愿制度”的运作，没有明确的、稳定的、普遍的规则，而是另有一套模糊的、变动的、特殊的“潜规则”。这种潜规则不是由一方预先制定的，而是由有关各方在推拉伸缩的实践中形成的。 [5]盲目性和非程序性成为中国目前不成熟的请愿权制度的显著特征。

 

　　三、关于构建我国请愿制度的建议

 

　　（一）请愿观念的更新

 

　　目前，公众对待请愿权有一种错误的认识，即公民行使请愿权会扰乱社会秩序，不利于社会稳定。这种认识对完善我国的请愿制度是有明显阻碍作用的，因此要务必对之予以澄清。因为请愿权的行使作为民众获取权利救济、表达政治意愿的手段，在现阶段的中国是非常有益的。一方面，从我国目前总体的法治状态来说，在法律体系的运行不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一件案件都获得公正的裁判，制度之间还有一些互相矛盾或者不协调的情况下，行使请愿权使得对公民权利的救济更加简便有效、全面灵活，可以作为对司法救济体系的重要补充。另一方面，随着我国公民权利意识的觉醒，参政议政诉求的增强，公众不再仅仅满足于作为公共政策的客体而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈的要求向政府决策系统表达自己的意愿，使公共政策能够充分的反映公众的意愿。而请愿权制度为公众提供了一个直接向决策系统表达意愿的平台，使政府决策的理性和公共政策品质的提高成为可能。如果没有请愿权这一合法畅通的民意表达渠道，大量对现行政策的不满和诉求会在底层逐渐累积，最终会以非常规甚至非法的方式爆发，势必构成对社会秩序乃至对政权合法性的威胁。因此，请愿不但不会造成社会不稳定，反而会因为排除了不安定因素而维护了社会稳定，促进了社会和谐。

 

　　（二）法律规定的完善

 

　　1、在宪法中明确“请愿权”概念，赋予公民请愿权。虽然现行《宪法》第41条规定的“批评建议权”的核心内容是传统宪法学中所说的请愿权，但二者毕竟是彼此独立的不同概念，更何况该条规定本身还存在诸多的缺陷。因此，为了使请愿权获得真正的“名分”，必须在宪法典中对其做出明确规定，使请愿权即上升为我国公民所享有的一项基本权利，这是对公民请愿权进行保护的最直接也是最有效的方法。

 

　　2、制定专门的《请愿法》。鉴于公民行使请愿权和国家机关受理请愿涉及到诸多具体的操作问题，除了在宪法典中明确对请愿权加以确认以外，还应当通过专门的立法来进行保护。笔者认为，这部法律至少应规定以下六个方面的内容。

 

　　（1）请愿的主体。对请愿的主体一般没有特别限制，任何公民都可以向有关的国家机构提出请愿。而且法人和其他社会团体也可成为请愿的主体。请愿主体在请愿的过程中，为保障请愿活动的顺利有效的进行，应享有相关的权利，包括言论免责权、获得答复权、平等对待权以及参加听证权。

 

　　（2）请愿的方式。请愿的方式可规定集会、游行、静坐、演讲、递交请愿书等。既可以书面请愿，也可以口头请愿，由请愿受理机构记录请愿事项。而且，在信息技术高速发展的今天，电脑和互联网的迅速普及，电子政务的蓬勃发展，公民还可以通过网络进行请愿。

 

　　（3）请愿事项。对请愿事项原则上没有特别限制。请愿所涉及到的对象范围是十分广泛的。归纳起来，可规定两类，一是权利救济型请愿，二是政策参与型请愿。权利救济型请愿，指请愿人所提出的请愿事项涉及到个人权利或利益受到侵害后的维护与保障，这种请愿都是在权利受侵害的事实发生之后提出的，因此可以被称为被动性式请愿。政策参与型请愿是指请愿人所提出的请愿事项涉及到国家公共政策的制定和实施，即这些事项所包含的内容是普通民众对中央和地方政府的公共决策、政策实施等关系到社会公共利益的问题提出的自己的建议和意愿，这正体现了请愿权的公共性和参与性。因此，这种请愿又可以被称作主动式请愿。

 

　　（4）请愿的受理。这一问题涉及到请愿受理机构及其义务两个方面。对于请愿受理机构，规定设立专门的请愿受理机构。对于请愿受理机构的义务，主要包括受理的义务、限期审查的义务、组织听证的义务以及告知的义务。

 

　　（5）对请愿行使的限制。出于对维护社会秩序和公共利益的考虑，要对请愿的行使作一定的限制。一是在行使主体上的限制，如对现役军人及预备役军人在请愿上的限制；二是在行使方式上的限制，不得采取足以妨碍他人自由或权利行使的方式。三是对请愿的内容和范围也作一定限制性规定，超越法定范围也不能提出请愿。

 

　　（6）法律责任。为了保证请愿权的有序行使，还应当设置必要的责任条款，具体规定受理机关及请愿人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任。

 

　　3、建立专门的请愿受理机构。

 

　　（1）要对目前过于分散的信访机构进行整合，建立起统一的请愿受理机构，即人大主导下的请愿格局。一是在各级人大设立专门的请愿委员会，闭会期间受同级人大常委会的领导。该专门委员会由人大代表组成，建立以人大代表为请愿事项处理主体的新机制。二是在公众通过政府信访已成惯例的情况下，将目前各行政机关均可充当信访机构的分散模式，转换为统一、集中模式，建立专门处理公民、法人或者其他组织请愿的机构。该机构应由国务院直接领导，按地域分设派出机构，实行垂直领导。该机构的人、财、物均由中央统一安排。

 

　　（2）赋予请愿受理机关一定的处理请愿事项的职权。但这里的职权并不是实质性的处理请愿事项的职权，而是请愿受理机关对请愿事项实质处理机关的监督权，包括两方面的内容。一是对政策性请愿，请愿受理机关有权进行审查，针对信访事项中有可能影响到法律政策的制定和修改的问题进行调查核实，并向有关公共决策机关提出意见书。二是针对权利救济型请愿，请愿受理机关依法有权对群众反映的问题进行独立地审查核实，调查取证，各级职能部门必须予以配合。

 

　　（3）完善请愿受理机构的人员组成。一是要加强工作人员的数量配备，按照科层制的原则，从上至下建立一个完整的请愿受理机构的人员体系。二是要提高工作人员的素质。从请愿事项所涉及的问题看，不少本身具有法律事实和法律适用的不确定性。缺乏专业知识和经验的请愿接待者如果仅仅根据上访者一面之词，对请愿事项作出处理和答复往往失之偏颇，造成处理不公。因此提高人员素质非常重要。

【作者简介】
汪地彻，男，2005年毕业中南财经政法大学，获宪法与行政法学硕士学位，宪法学研究方向。2005年至今，在河南科技大学文法学院任教，讲师，承担宪法学和行政法学的教学和研究工作。

【注释】
[1]陶东明、陈明明。当代中国政治参与 [M].杭州：浙江人民出版社，1998:289。
[2]刘武俊.信访也需要制度创新 [J].中国监察，2004,（11）：55
[3]浦兴祖主编.当代中国政治制度.上海：上海人民出版社 [M]，1990:443—445。
[4]姜明安.信访制度及其解决争议的机制应该创新 [N].法制日报，2004-2-12（8）。
[5]应星.作为特殊行政救济的信访救济 [J].法学研究，2004，（3）：58—71。