论刑事公诉权之制约

［内容摘要］：随着犯罪率的提高和刑罚目的的转变以及受司法资源有限性的限制，我国检察机关的起诉裁量权越来越大。起诉裁量权的客观必然性和法理合理性以及可能被滥用的倾向性，使得对检察机关公诉权的制约成为必要，本文通过分析我国检察机关公诉权运行状况，针对公诉权制约中存在的缺陷，提出了完善的途径。

    ［关键词］：公诉权  起诉法定原则  起诉便宜原则  预审程序  强制起诉程序

     公诉权是指法律规定承担公诉职能的国家专门机关，为维护公共利益，依法决定是否将特定的犯罪嫌疑人交付审判、支持提起的公诉以及提请法院改变错误刑事判决的一种权利。①公诉权从横向划分可分为：积极的公诉权和消极的公诉权，前者为起诉权，后者为不起诉权。②在刑事诉讼中，起诉权的行使遵循的是起诉法定主义，不起诉权的行使遵循的是起诉便宜主义，现在大多数国家都废除了原来实行的绝对的起诉法定主义，而采用起诉法定主义和起诉便宜主义相结合的起诉制度，③之所以如此是因为起诉便宜主义和起诉法定主义相比具有以下两个方面的优点：（1）起诉便宜原则符合了刑事政策的非刑罚化、轻刑化和刑罚个别化的世界潮流和发展趋势；（2）起诉便宜原则符合诉讼效益的要求并有利于实现有限司法资源的合理配置。④起诉法定主义和起诉便宜主义的根本区别就在于检察机关是否享有起诉裁量权，起诉便宜主义赋予了检察机关以较大的自由裁量权，这种裁量权的存在为检察机关滥用裁量权提供了可能性。虽然起诉法定原则和起诉便宜原则相比，检察机关的自由裁量权较小甚至没有自由裁量权，但是由于检察机关决定对一个人提请审判，将会对一个人的工作、生活以及名誉产生重大的影响，而起诉权作为一种权力和其他权力一样，具有被滥用的可能性直到受到限制为止，因此如何有效地监督起诉权以保证其正确行使便是一个不容忽视的问题。由此可见，检察机关在刑事诉讼中无论作出起诉决还是不起诉权决定，都会对犯罪嫌疑人和被害人乃至社会利益和国家利益产生重大的影响，在世界范围内人权保障运动影响下如何有效地保证犯罪嫌疑人和被害人的合法权利成为世界各国所共同关注的问题，因此，如何有效地监督检察机关公诉权的行使便成为一个亟待解决的问题。

     一、我国对公诉权的制约及其存在的缺陷

     在我国刑事诉讼中的起诉制度分为公诉和自诉两种，除了刑事诉讼法第170条规定的3种类型的案件实行自诉外，其余案件均有检察机关提起公诉。根据刑事诉讼法的规定，检察机关提起公诉采用起诉法定原则和起诉便宜原则相结合的方针，对侦查机关和检察院的侦查部门侦查终结的案件检察机关经过审查后可以最终做出两种决定：起诉和不起诉。根据刑事诉讼法第141条的规定，检察机关决定起诉案件必须同时具备两个条件：（1）犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实充分；（2）依法可以追究刑事责任，不具有刑事诉讼法第15条规定的不追究刑事责任的情形。根据刑事诉讼法第142条第1款、第2款和140条第4款的规定，我国的不起诉包括三种：（1）法定不起诉。指对依法不应追究刑事责任的人不起诉，这种法定不起诉包括：a犯罪嫌疑人的行为在法律上不构成犯罪；b现有证据足以证实犯罪行为不是犯罪嫌疑人所为；c刑事诉讼法第15条规定的不予追究刑事责任的情形。（2）酌定不起诉。刑事诉讼法第142条规定，对于犯罪情节轻微，不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定。（3）证据不足的不起诉。刑事诉讼法第140条规定，对于补充侦查的案件，人民检察院依然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以做出不起诉决定。

     对于检察官做出的不起诉决定，我国法律规定了严格的制约措施，这主要表现在：

     1、检察机关的内部监督。这种监督主要是通过检察机关内部上下级间的纵向制约和同级各部门之间的横向约束来实现的，检察机关的这种内部监督主要有：（1）对行使不起诉权的限制。这主要表现为：法定不起诉由检察长决定，酌定不起诉和证据不足的不起诉由检察委员会决定。（2）上级检察机关对下级检察机关不起诉的制约，主要表现为：实行不起诉决定备案制度、定期进行执法检查、对申诉和复核案件的复查。（3）复查案件实行内部人员回避制。

     2、公安机关的制约。根据刑事诉讼法第144条的规定，公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应将不起诉决定书送达公安机关，公安机关认为不起书决定书有错误的时候，可以要求复议，如果不被接受还可以向上一级检察机关提请复核。

     3、被害人的制约。被害人对不起书决定的制约是通过以下两个途径实现的：（1）被害人向上一级检察院申诉。（2）被害人直接向人民法院提起自诉。根据刑事诉讼法第170条第3项的规定：被害人有证据证明对被告人侵犯自己的人身、财产权利的行为依法应当追究刑事责任的，而公安机关或人民检察院不予追究刑事责任的案件，可以直接向人民法院提起自诉。

     4、被不起诉人的制约。依据刑事诉讼法第146条的规定，对于人民检察院依照刑事诉讼法第142条第2款的规定做出酌定不起诉的被不起诉人如果不服的可以向人民检察院申诉。

     5、人民法院的制约。根据刑诉法145条的规定，当被害人不服不起书决定或检察机关维持不起书决定的，可以向人民法院自行起诉，由人民法院按照自诉案件行使审判权。⑦

     对于人民检察院提起公诉的案件，根据刑事诉讼法第150条的规定，人民法院经审查后，只要具备以下两个条件便应该开庭审判：（1）起诉书中有明确的指控犯罪事实；（2）附有证据目录、证人名单和主要证据的复印件或照片。并且人民检察院刑事诉讼规则第284条规定：人民法院经审查后认为，人民检察院起诉移送的有关材料不符合刑事诉讼法第150条规定的条件的，可以向人民检察院提出书面意见要求补充提供，人民检察院应当补充提供，人民检察院应当自收到通知之日起3日内补送。对于人民法院的这种要求人民检察院认为不当的可以要求人民法院开庭审理，必要时还可以向人民法院提出纠正意见。由此可见，人民法院对人民检察院决定起诉的案件，只能进行程序性的审查，并且这种审查并没有完全的独立性，其审查要受到人民检察院的制约。

    通过以上对我国公诉权制约措施规定的介绍，我们可以发现我国对公诉权制约的规定存在以下三大缺陷：

     1、缺乏对起诉决定的专门审查程序。根据上面的分析，我们可以看出，与西方国家相比，我们缺乏对检察机关做出的起诉决定的专门审查程序，这就使得一些不符合起诉条件的案件难以得到及时的有效的过滤，因此对于被告人而言，“一旦在审判前阶段受到无根据或不公正的刑事追究，法院是不可能将其阻挡在法庭之外的”。⑧不仅如此，这种专门审查程序的缺失也为检察机关滥用追诉权提供了可能性，这不仅损害了司法机关的权威，而且对公民的合法权益构成了重大威胁。

     2、利害关系人对检察机关做出的不起诉决定难以获得有效的司法救济。这主要表现在：

     （1）被害人对检察机关的不起诉决定，难以获得有效的司法救济。根据刑事诉讼法第145条的规定，被害人对人民检察院做出的不起诉决定不服，可以以自诉的方式向人民法院提起自诉，人民法院应当受理，由此可见在我国被害人对检察机关不起诉决定获得的司法救济是通过“公诉转自诉”的方式来实现的，这就使得被害人对检察机关的不起诉决定不服时其负有举证的责任。而在我国被害人缺乏收集证据的手段和权利，也无权要求人民检察院和公安机关调查收集证据，因此被害人很难收集到有力的证据，如果被害人不能收集到有力的证据，人民法院将会依据刑事诉讼法171条的规定要求被害人提出补充证据，如果被害人提不出补充证据，人民法院将说服自诉人撤诉或裁定驳回。因此被害人的权益很难获得有效的司法救济，我国对被害人的这种司法救济程序和日本的准起诉程序以及德国的强制起诉程序不同，这是因为，在日本如果法院认为被害人的请求有理裁定交付审判时即视为对该案件公诉已经提起，并以公费指定律师担任检察官的原告职务，而在德国，法院在听取被指控人陈述后，法院认为申请正当的，裁定准予提起公诉，裁定有检察院负责执行。

     （2）被不起诉人对不起诉决定不服的难以获得有效的司法救济。在我国不起诉包括：法定不起诉、酌定不起诉和证据不足的不起诉，虽然根据法律的规定，这三种不起诉的处理决定并不关涉实体问题，但是这三者还是存在区别的，这主要表现在：对于酌定不起诉，检察官认为需要给予行政处罚、行政处分或需要没收违法所得的，有权提出检察意见，移送主管机关处理；而对于证据不足的不起诉，检察机关不起诉只是因为证据不足，不符合起诉条件，而做出不起诉决定，并不表明被不起诉人没有犯罪。根据“有利益就有诉讼”的原则，如果被不起诉人认为其根本没有进行犯罪则被不起诉人应有权对这两种不服不起诉决定提起诉讼。但是在我国，根据法律规定，被不起诉人对不起诉不服的，只能向检察院提出申诉，而且这里的被不起诉人只限于“酌定被不起诉人”，至于证据不足的被不起诉人法律根本未做规定，更不用说被不起诉人能否向人民法院提起公诉要求获得司法救济了。

     3、对检察机关自侦案件的不起诉决定，缺乏司法制约。由于检察机关自侦的案件往往没有具体的被害人，因此对检察机关自侦案件不可能存在被害人不服检察机关不起诉决定向人民法院提起自诉的情况，从而导致对检察机关自侦的案件缺乏司法制约，并且对检察机关自侦案件也难以获得其他途径的监督，检察机关自身不可能提出复议、复核，被不起诉人也很难对其进行有效的监督，因此对检察机关自侦案件不起诉的制约环节出现了空白

     二、对检察机关公诉权制约的完善

针对上面我国对公诉权制约存在的缺陷，并结合其他国家的成功经验，笔者认为对我国检察机关公诉权制约的完善应从以下三个方面着手：

    （一）建立对检察机关起诉决定以及酌定不起诉和证据不足不起诉决定的预审程序

     从以上我们对有关国家对公诉权的制约措施的介绍，我们发现大多数国家对起诉决定都设置了至少一道专门的审查程序。这些审查程序的设置对于保障被告人的合法权益和防止检察机关滥用起诉权起到了重要的作用，因此针对我国对起诉决定的制约缺失的现状，我们应仿效西方国家的做法，建立我国的预审程序。考虑到我国的侦检关系和刑事诉讼的“诉讼”形态以及对利害关系人的利益的保护，我们可以仿效意大利的预审程序来建立我国的预审程序。 具体设置如下：检察机关对于侦查机关或侦查部门侦查终结的案件，如果其认为该案件属于刑事诉讼法规定的法定不起诉案件，则可以直接做出不起诉决定；如果检察机关经审查后认为应当做出酌定不起诉的决定或证据不足不起诉的决定，则应当制作酌定不起诉或证据不足不起诉意见书，将案件材料和意见书交由预审法官审查，并最终由其对案件做出处理：如果预审法官认为检察机关的不起诉意见正确的可以做出酌定不起诉或证据不足的不起诉的裁定，如果预审法官认为检察机关的不起诉意见不正确的，可以做出法定不起诉裁定或起诉裁定；如果检察机关认为应当起诉的可以做出起诉决定书，并将案件移送预审法官由预审法官决定是否将案件交付审判。

     （二）建立被害人不服不起诉的强制起诉程序

     为了保障被害人的合法权益，使其合法权益能够得到有效的司法救济，我们应建立对检察机关做出的不起诉决定或预审法官做出的不起诉裁定不服时直接向法院提起请求审判的强制起诉程序，其具体设置如下：被害人对检察官做出的不起诉决定和预审法官做出的不起诉裁定不服的可以直接向人民法院提起请求审判之诉，法院经审查认为申请正当的，应当裁定准予起诉，并裁定有检察机关负责执行，为了防止被害人滥用该权利，对于强制起诉的启动应设置严格的条件：

     1、明确限定被害人提出请求的期限，被害人必须在法律规定的期限内提出请求，否则，法院对其请求应当驳回。

     2、必须有足够的理由证明检察机关做出的不起诉决定和预审法官做出的不起诉裁定在认定事实适用法律方面存在错误或存在严重的违反法律程序的行为。

     3、被害人提出的申请必须有一名律师的签名。

     4、必要时法院可以要求被害人交纳一定的保证金。

    （三）建立被不起诉人对不服酌定不起诉或证据不足不起诉的强制起诉程序

尽管预审法官做出的酌定不起诉或证据不足的不起诉裁定，可以使被不起诉人免于被法院定罪并判处刑罚，但是在我国由于检察机关对酌定不起诉可以提出检察意见从而使其职务、职位和财产受到重大影响，而证据不足的不起诉又容易使被不起诉人难以摘掉“犯罪嫌疑”的帽子，从而使的被不起诉人的名誉和日常生活受到极大的影响，因此，应赋予这两种被不起诉人以请求法院宣判自己无罪的权利。具体设置如下：酌定被不起诉人或证据不足不起诉人如果认为自己无罪，则可以向法院提出请求之诉，要求法院依法宣判自己无罪，法院审查后认为其请求成立的，则应当裁定开庭审判，经被不起诉人和检察官经过法庭辩论以后由法官做出最后判决；法院认为其请求不成立的，应当驳回其起诉。(f)

    参考文献：

① 张穹：《公诉问题研究》[M]，中国人民公安大学出版社2000年10月版，第77页。

② 龙宗智：《相对合理主义》[M]，中国政法大学出版社1999年4月版，第289页。

③ 汪建成：《论起诉法定主义与起诉便宜主义的调和》[Z]，《中国人民大学学报》2000年第2期。

④陈光中：《中德不起诉制度研究》[M]，中国检察出版社2002年1月版，第83—86页

⑤参见杨诚：《中外刑事公诉制度》[M]，法律出版社2000年11月版，第113页

⑥参见程荣斌：《外国刑事诉讼法教程》[M]，中国人民大学出版社2002年3月版，第209—227页

⑦陈光中：《中德不起诉制度研究》[M]，中国检察出版社2002年1月版，第124—134页

⑧陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》[M]，中国人民大学出版社2000年1月版，第276页

作者： 何军 刘思源