格拉斯－斯蒂格尔法的演化——对商业银行与投资银行关系的重新审视（上）

　　商业银行与投资银行的关系-即商业银行是否有权从事证券业务-是一个有争议的问题。对此问题的不同回答造就出两种对立的金融管理体制，即分立体制与合并体制。前者对此作出否定的回答，后者则反其道而行之。分立体制诞生于美国，并由格拉斯－斯蒂格尔法推向极致。这部法律自诞生之日起的半个多世纪，对美国金融业的发展产生了巨大的影响，而且这种影响早已超出国界（注：日本《1948年证券交易法》第65条和中国《商业银行法》第43条均受其影响。）。然而，1996至1997年，这部法律却走到了被废除的边缘。导致这一结果的原因是什么？这正是本文试图探寻的。

　　一 格拉斯－斯蒂格尔法：主要内容和争论

　　格拉斯－斯蒂格尔法即美国1933年《银行法》。 它是美国国会于1933年对那次著名的金融灾难做出的反应。该法的重要内容之一就是确立商业银行与投资银行的分立体制。这项内容由国会议员格拉斯和斯蒂格尔两人促成，故通称“格拉斯－斯蒂格尔法（glass-steagall act）”。

　　在格拉斯－斯蒂格尔法（以下简称gs法）的赞同者看来，正是商业银行与投资银行的混合经营导致本世纪20年代末的银行恐慌，并加剧了经济危机。他们根据自己对大危机的观察及分析，得出的结论是：商业银行与投资银行的合并体制有损商业银行自身的安全、稳定和信誉，同时也造成存户的经济损失；因而，两者分立有助于保障银行的安全和存户利益；并且，鉴于银行的重要地位，这一目标的实现也就保证了整个国民经济的安全。分立体制的支持者认为，银行业与证券业的合并体制有若干弊端（或风险）；这些弊端使分立体制成为必要。这些风险可以归纳为两种不同性质的类别：首先，商业银行参与证券业务有损其安全与稳定。这是由于证券业的固有风险造成的。当证券市场低迷时，作为投资者的商业银行会遭受直接经济损失，从而降低其清偿能力，最终导致存户的损失。其次，银行作为存户利益的保护者与作为证券投资者的利益之间存在冲突，这会使公众怀疑银行的动机，并丧失对银行的信任（注：macey and miller： banking law and regulation， p502.）。分立体制的拥护者认为，执行严格的分立政策就会避免这些风险。由于银行自身不能参与证券业务，也不能与证券公司建立和维持关联关系，那么证券市场上的任何变动都不会对银行的安全与稳定性构成威胁；公众也不再因银行在证券业务中扮演不同角色而产生的利益冲突问题丧失对银行的信任。

　　1971年“投资公司协会诉货币监理官”一案（注：401 u.s. 617（1971）。macey and miller： banking law and regulation， p497. ）全面体现了上述思想。该案围绕投资基金业务展开，要求回答的问题是：投资基金中的“参与单位”证书是否属于“证券”？银行从事投资基金业务是否构成gs法上的承销？然而，最高法院并非简单地列举事实并对照法律条款做出判决，而是以此为契机表达最高法院对gs法的理解。在此过程中，法官对银行参与证券业的风险进行了详尽而全面的论述。无论是从实际情况来看，还是就本文主题而言，该案的重大意义并不在于其中心目的和论证结果（即投资基金证书是否构成证券以及银行参与发行这种证书是否构成承销），而在于法官为得出结论而进行论证的前提和过程，即：为什么1933年的国会要使商业银行与投资银行分开？为什么银行参与证券业是危险的？在gs法的发展历程中，众多的学者、监管者、法官和立法者都在不同程度上借助该案对此问题的分析，无论他们对该法持赞成或反对的态度。该案被视为美国最高法院为维护gs法合理性而作出的影响巨大的判决之一（注：macey and miller： bankinglaw and regulation， p497.）。

　　然而，分立体制真的那么合理吗？分立体制拥护者的回答是肯定的，但越来越多的证据表明情况远非如此确定。需要回答的是：分立体制的理由是否站得住脚？分立体制对金融业有没有消极影响？

　　分立体制建立在风险分析的基础上。如果这些风险的确存在，就可以证明分立体制有一定的理由。然而，这些“风险”是不是真正的风险？这些风险是合并体制独有的吗？分立体制是不是成本最低的风险防范方式？如果这些“风险”从另外的角度看并非风险，就说明合并体制不是那么糟糕，甚至有其合理性；如果这些风险并非合并体制独有，那么分立体制就失去了防范目标；如果分立体制的代价已经超出其可能的好处（更不必说它的消极面），就不能说它仍然是合理的。

　　正是在这些方面，人们得出了与以往相反的结论。人们发现，有些风险并非恰当，因为换个角度考察它们就不成为风险；有些风险的确存在，但并非证券业-因而并非合并体制-独有，所以不能用分立体制进行防范；分立体制的代价超过了它所能发挥的正面作用。另外两个很重要的理由是：随着金融业的发展，人们重新发现了作为市场运行自然结果的合并体制的优越性，而且发现合并体制的风险可以通过低成本的风险防范机制加以克服；一些新型金融工具的出现和迅猛发展对银行业造成巨大冲击，而且模糊了传统银行业与证券业的界限，而对银行业与证券业的明确划分是分离体制得以存在的前提。有学者因此认为，商业银行与投资银行的划分和分立完全是人为的拟制，没有积极的经济意义（注：klausner and white： structural change in banking， p354.）。

　　合并体制的优越性表明了它可能给社会生活带来的利益；而新型金融工具的发展给银行业造成的强烈冲击和理论上的两难也只有靠合并体制予以解决。

　　二 格拉斯－斯蒂格尔法改革的不同方案（注：本部分资料主要来源于 maximilian j. b. hall： bank regulation andsupervision.）

　　正反两方面的原因使得改革成为必要。不同的改革蓝图来自不同的监管机构；尽管这些方案有不同程度的差异，但可以肯定的是：改革的必要性已经成为共识。

　　1.美国联邦储备委员会的方案（注：hall： bank regulationand supervision，p240.）：

　　联储赞成1987年《金融现代化法案》的内容。该法案的目的是削弱投资银行高度集中的权力，并取消证券法中的漏洞和例外；试图废除gs法的关键内容即第20和第32条，但同时保留对两业混同经营的限制；银行和证券公司可通过银行控股公司的组织形式建立关联关系，但银行和证券公司不得直接参与对方业务；银行的关联证券公司必须独立资本化；同时，设计了若干防火墙规则（注：即风险防范机制。）。该法案建议银行的关联证券公司由联邦证券交易委员会负责监管；其资产与负债不应与其控股公司合并。1988年3月重新起草了该法案， 要求赋予银行在该法案通过后六个月承销除股票以外一切证券的权力，并要求国会于1991年4月1日前决定是否允许银行承销股票；为防止金融寡头的出现，原先建议中的关于禁止主要银行与主要证券公司（即资产超过300 亿和150亿美元的银行和证券公司）建立关联关系的内容被保留下来。 该法案未获得国会通过。

　　2. 美国国会会计总局（gao ）的观点（注：hall： bankregulation and supervision，p242.）：

　　在1990年发表的一份报告中，gao详细阐述了其看法，结论是， 对第20条意义上的关联公司对市场的影响，以及它们的利润率、风险和它们在其中运作的法规体系的适当性得出结论还为时过早。gao 同意通过关联机构扩大银行权力，只要设置一些风险防范措施；而且渐进改革的思想符合gao在其1988年报告中解决两业关系的方案。就风险而言，gao认为没有证据表明关联机构的活动损害了银行或银行控股公司的条件；相反，允许银行从事更多的证券业务可以提供减少风险的手段；联储的规定、资本要求、对内部控制能力的要求和评价以及其他监控手段可进一步降低风险。就防火墙制度而言，gao 认为有些防火墙规则可能增加风险。例如，银行被禁止向关联证券公司提供贷款的规则可能在清偿危机期间弱化银行组织的整体结构。因此，gao 认为应该允许银行向其证券关联机构贷款，但必须保持“一臂之距”，即不能仅因关联关系而提供优惠信贷，而必须和对待其他客户一样遵循同样的规则。

　　3. 美国银行家协会（aba ）的观点（注：hall： bankregulation and supervision，p247.）：

　　aba认为，如果不进行改革， 商业银行将继续失去市场份额和利润，因为越来越多的银行职能正在银行体系之外行使。这反过来会损害现行法规保持金融体系或整个经济稳定的能力。因此，近期的发展趋势（即银行权力的扩大）在aba看来是积极的， 但它对某些细节有不同看法，主要在于防火墙的适当性和监管的成本。例如，禁止人员联锁的规则可能导致增加人事成本；收入比例限制过于严厉，更高的比例可以使银行的证券关联公司更好地为当地产业的奖金需求服务，并可能降低出资者的成本，因为伴随而来的是证券市场上更为激烈的竞争。

　　4. 美国证券业协会（sia ）的观点（注：hall： bankregulation and supervision，p248.）：

　　在关于扩大银行证券权力的案例中，sia总是扮演反对者的角色。但形势的发展使得它不得不接受现实。sia 坚持应由银行子公司而非银行本身直接行使扩大了的证券权力，否则银行会承受更大的风险；此外，由银行直接从事证券业务会使公众认为在证券业不景气时政府的银行安全体系会加以保护。就风险防范而言，sia 认为目前的防火墙制度不够严厉。它认为，必须完全禁止银行同时进行证券承销、交易和提供贷款；只能将第20条款的地位授予同意将一切证券活动转移至关联公司的商业银行。就收入比例而言，sia 认为目前的收入比例可能导致银行控股公司通过收购现有证券公司的方式急速扩张。sia提出一些建议， 例如：要求银行必须在联邦保险体系范围以外开展证券活动；允许银行组建不受联邦保险（或仅受商业保险）的金融公司（investment bankfinance corporation， ibfc公司）从事批发存款和商业贷款业务； 允许ibfc公司拥有证券子公司；制定特别的“非接触”规则以禁止商业银行内受联邦保险的部门与ibfc及证券子公司之间发生互相影响；要求银行控股公司的ibfc证券子公司接受证券交易委员会的监管。

　　5. 美国货币监理局（occ ）的观点（注：hall： bankregulation and supervision，p250.）：

　　1988年occ在参议院作证时表明，真正要紧的是公司资本独立； 应更相信银行而不是采用新的防范措施，以减少守法负担；应进一步研究收入标准，以确定gs法第20条中“主要参与”的真正含义；认为对银行不合格证券活动的限制是武断而不必要地严厉。

　　6. 美国证券交易委员会（sec ）的观点（注：hall： bankregulation and supervision，p250.）：

　　sec同意gao的观点，即银行必须通过子公司从事“不合格证券”经营活动，并且必须服从支配经纪－自营商活动的国会立法以保护投资者；同时，sec担心证券公司没有均等机会进入银行业； 它要求考虑修改银行控股公司法以允许证券公司拥有从事银行业的关联机构。

　　总之，gs法改革的必要性已得到公认，所不同的仅是改革的内容、程度和进展而已。我们即将看到的gs法演化的最终结果也就并不令人吃惊了。

　　三 成文法的变革

　　自从格拉斯－斯蒂格尔法诞生，围绕着它就存在激烈的争论。这些争论所根据的理由本文前面已有论述。伴随着这些争论，gs法在不断的演化之中，途径之一是通过成文法。成文法不仅是gs法本身，也包括其他一些相关法规。在这些成文法中对gs法的分立体制作有例外规定。

　　1.gs法第16条、第20条和第32条（注：这三条的内容分别是：禁止商业银行从事证券承销和交易；禁止商业银行与证券机构建立关联关系；禁止这两类机构建立人员联销关系。）仅适用于联邦储备体系的成员银行，未加入该体系的州银行不受这三条的管辖。这样，某成员银行欲摆脱这三条的限制，就可能采用摆脱联储成员身份的方式达到目的（注：hall：bank regulation and supervision，p220.）。

　　1987年《银行业公平竞争法》规定，gs法的限制性规定同样适用于一切受联邦保险的银行；然而，这一规定的效力截止于1988年3月1日（注：hall：bank regulation and supervision，p259.）同时，它禁止证券公司成为银行关联，并要求受联邦保险的“非银行之银行”（注：即不符合1956 年《银行控股公司法》中“银行”定义的银行。 见 hall：bank regulation and supervision，p259.这种机构不提供活期存款或商业贷款服务，因此不受gs 法管辖。 见 alan gart： regulation ，deregulation， reregulation， p86.）达到1956年《银行控股公司法》（注：该法支配银行控股公司及其非银行子公司。根据该法第4条（5）（8）款， 银行控股公司及其子公司可参与的活动必须是与银行业务密切相关或构成银行业的适当连带附属业务，而且应得到联储的批准；联储批准与否的标准是公共利益。该法要求银行控股公司遵守gs 法。 见hall：bank regulation and supervision，p220-222. 银行控股公司是对若干银行或若干控制银行的公司有控股权的公司。12u.s.c.sec.1841（a）（1），macey and miller：banking law and regulation， p293. 本文提及银行控股公司之处均指银行，除非上下文表明它有不同含义。）的有关要求（注：即：将银行控股公司及其关联机构的业务限于传统商业银行业务。见hall：bank regulation and supervision，p260.），从而堵塞了漏洞。然而，这一规定仍然只是临时性的（注： hall： bankregulation and supervision，p259.）。

　　2.第16条不禁止联储成员银行从事证券经纪业务。1988年最高法院的一项判决（注：kaufman and mote： glass- steagall： repeal byregulatory and judicial reinterpretation， banking law journal， septemberoctober， p388-421.）确认了这一点，使银行从事全面的证券经纪服务处于更为有利的地位。

　　3.第16条禁止银行为自己从事证券业务，但不禁止银行作为代理参与证券业（注：该条规定：国民银行的证券业务应限于依客户指令并为客户利益而非为自己利益买卖无追索权的证券。……除非本法或其他法律另有规定，国民银行无权为自己购买任何公司股票。见 macey and miller：banking law and regulation， p499.）。

　　4.gs法不适用于美国银行的海外业务，也不适用于外国银行在美国的活动。 它们的活动受1934 年《证券交易法》支配（注： hall：banking regulation and supervision，p260.）。

　　5. 根据货币监理官对gs 法的解释， 证券可分为三种（注：maceyand miller：banking law and regulation，p175.）：

　　（1）第一类证券为商业银行可以不受限制为自己从事承销、 交易的证券，包括：由美国（政府）信用或担保支持的债券；由州或其下属机构支持的公债；法律规定的其他证券。

　　（2）第二类证券， 商业银行可以有条件地从事此类证券的相关活动。主要前提条件是：商业银行为自己而持有的某一单独发行人的证券总额不得超过其股本和公积金和的10％。这种证券包括许多联邦机关、州政府或其下属机关为建造房屋、大学或居住区等目的而发行的证券（注：12c.f.r.s1. 3（d）。 macey and miller： banking law andregulation，p176.）。

　　（3）第三类证券包括“被认为是投资证券的、以票证（note）、特定担保债券（bond）、或／和非特定担保债券（debenture ）的形式证明对个人或公司负债的适销债券”（ 注：12u. s. c. s24 （seven）。macey and miller：banking law and regulation， p176.）。 商业银行被允许为自己收购或出售这类证券，但持有任何单独一个公司所发行这类证券金额不得超出商业银行股本和公积金总和的10％。第三类与第二类证券的区别在于，对于第三类证券，商业银行不得承销和交易。法律为商业银行从事这一类证券活动设定了两个前提，第一，谨慎判断；第二，证券本身的适销性（注：12c.f.r.s1.5（a）。macey and miller：bankinglaw and regulation， p176.）根据法律授权，通货监理官设定了两个相应的标准：一，证券具有合理的偿还保证；二，具有适销性保证，即在市场上以合理的价格出售（注：macey and miller：bankinglaw and regulation， p176.）。

　　6.虽然商业银行原则上不得从事股票业务，但也并非绝对如此。因为它可以从事特定种类的股票业务，例如，根据联邦或州的住房法规建立的公司可以由银行进行股权投资，也可对“银行的银行”（注：为了排他地向银行提供服务而建立的银行及银行控股公司。12u.s. c. s24.macey and miller：banking law and regulation， p176.）投资。 银行可以用不多于其资本和公积金总和之10％的资金投资于银行服务公司的股票（注：这种公司有权向存款机构提供服务并参与其他“与银行业务、银行管理或控制密切相关从而成为其适当附属业务”的活动。 12u.s.c.sec.1843（c）（8），sec.1846（f）。macey and miller： banking lawand regulation， p176.）。 许多银行利用这个规定建立服务公司以参与证券业务（注：macey and miller：banking law and regulation，p177.）。此外， 法律已经许可银行收购小企业投资公司（注：即投资于企业股份的投资基金。见王军锋主编《投资基金》，企业管理出版社1994年版。）的股份，数额可达到银行资本金加公积金总和的5 ％（注：15u.s.c.sec.682（b） . macey and miller： banking law andregulation， p177.）； 并且商业银行可以通过建立“风险资本公司”参与公司股票投资，但要服从“小企业管理局（sba ）”对“小企业”的定义。这一定义相当宽松。如果银行或银行控股公司较大的话，那么法律允许它投放的资金可达到数百万美元（注：macey and miller：banking law and regulation， p177.）。

　　7.1956年《银行控股公司》第4 条要求联储有权决定银行的新业务是否符合“密切相关”原则。据此，联储于1989年10月发布y条例， 决定银行可以从事六项与证券有关的业务（注：这六项业务是：信托公司业务；投资或金融咨询；证券经纪；政府债券和货币市场投资工具的承销和交易；期货代理商；金融期货投资咨询和期权投资咨询。 见 hall：banking regulation and supervision，p220-222.）；此外， 根据个别银行控股公司的申请，共有25项业务被批准（注：这六项业务是：信托公司业务；投资或金融咨询；证券经纪；政府债券和货币市场投资工具的承销和交易；期货代理商；金融期货投资咨询和期权投资咨询。见hall：banking regulation and supervision，p220-222.）。

　　然而，尽管gs法本身对银行的证券投资权力限制所做的一些例外规定是有意义的，但在根本上持否定态度。银行想真正地扩大权力，不可能指望借助于gs法本身。对gs法的实质突破来自银行管理机关（主要是联邦储备委员会），并由法院最终加以确认。

　　潘攀