从中国古代监察机制谈当前惩防腐败措施

　　我国古代监察机制是在以专制王权为中枢,以儒家伦理的内在约束和法家法制的外在强制下，激发君臣僚属对整体利益的认同和责任感,加上人民群众革命的震慑,形成了一个能够产生很大聚合力的动力机制。这种动力机制在一定程度上起到了稳定封建统治秩序的作用。但这个动力机制有几大不可克服的矛盾,致使其效力只能很有限地发挥,甚至其功能完全丧失。我国古代的权力监察，一直是在依靠着外在的礼来实现其正常运行的，在教育、科举等制度辅助下，这种制度对于实现皇权的合法性权威起到了很大的促进作用，也为当代中国监察机制的完善提供了许多可供借鉴之处。

    二、古代监察机制的表现形式

    中国古代监察机制是封建君主实行中央集权和君主专制最重要的工具之一，在封建国家管理活动中，监察机制对吏治的整饬表现为：实施司法监督、推行奖优罚劣、提高制约效能、保障政令畅通等方面。

   （一）实施司法监督

    实施司法监督是中国古代监察机构整饬吏治的重要职能。御史机构负责制定律令并监督法律实施。中国古代皇帝制定法令，御史机构大多是主要的参与者，而御史对官吏的违法行为的弹劾，实质是一种法律监督，且具有法律效力，产生法律后果。秦时，凡制定法令，都由秦始皇召丞相、御史、廷尉共议，“作制明法，臣下修饬”。秦御史还掌管着全国所有律令的标准文本和对律令的解释权，每年都要定期到御史府去核对各类律文。汉武帝时，赵禹为御史，“与张汤（丞相）论定律令”。汉文帝时废除肉刑的条例，就是丞相张苍与御史大夫冯敬奉旨制定的。可见，秦汉御史大夫直接参与修订成文法。秦汉以后，御史机构仍掌国家法令。《唐六典.御史台》说，唐代御史台职掌“邦国刑宪典章之政令”。《旧唐书.职官三》也说，御史大夫、中丞之职，“掌持邦国刑宪典章，以肃正朝廷”。宋代御史台还特设检法官，“掌检详法律”。元朝《台纲》规定：“诸官司刑名违错、赋役不均、擅自科差、造作不如法者，委监察纠察。”

   （二）推行奖优罚劣

    历代封建统治者把监察机构在监察活动中推行奖优罚劣作为御史的基本职能，目的是用是用奖励手段激励官吏奉公守法，忠于职守；运用惩戒手段对官吏违法行为的一种抑制以达到张扬正气，促进官吏清明的统治目的。奖、惩尽管所用的手段截然不同，但两者互为补充互为作用，到了隋唐以后，封建统治者对监察的这种职能越来越明确化和法制化。南北朝大使出巡时，皇帝要求：“旌贤举善，问所疾苦其有狱讼亏滥，政刑乖愆，伤化扰治，未允民听者，皆当具以事问”。魏宣武帝要求巡察大使必须：“褒赏贤者，纪罚淫匿”，分清贤愚善恶。隋朝与开皇三年（583年）派监察官巡省风俗，任务是“如有文武才用，未为时知，宜以礼发谴，朕将铨擢，其有志节高妙，越等超伦，亦仰使人就加旌异，令一行一善奖劝於人”。在明朝统治者的要求中，御史如果做到“使奸邪屏迹，善人汇进，则御史之职尽矣”，否则为失职。

   （三）提高制约效能

    中国古代监察的又一重要功能是提高制约效能。表现为：以御史监督控制百官，以谏官对封驳权的行使防止违失并通过严密监督、控制百官，促进行政效率的提高，以此维护专制皇权统治。在国家管理中，历朝多以监察法规的形式，明确规定监察机关对官吏是否忠于职守的监督职能，来防止人浮于事、效率低下。贞观元年(627年),唐太宗对黄门侍郎王珪说:“中书所出诏赦,颇有意见不同,或兼错失而相正以否,元置中书、门下,本拟相防过误。”《宋史.职官制》卷161规定：宋朝行使封驳权的机关是门下后省，由给事中“掌读中外出纳，及判后省这事”。“若政令有失当，除授非其人，则论奏而驳正之，凡章奏日录目以，考其稽违而纠治之”。

   （四）保障信息畅通

    在中国封建专制君主统治的社会里，皇帝身居九重，通达上下之情对其来说十分重要，监察的保障信息畅通的功能对于封建帝王正确决策所具有的直接作用。封建监察官的设立无疑为君主和中央朝廷在层级管理组织之外开辟了一条信息传递渠道，为中央和地方调整方针政策提供一定的依据。为了强化监察的信息反馈功能，历代采取御史巡按或遣大使出巡制，作为为直接沟通中央与地方的一条途径，以用于及时呈报地方出现的灾害、及时革除地方上的弊政、掌握包括官吏善恶、政治苛弊、狱讼冤滥、治安情形、民情民风等真实情况，可以为中央行政决策和方针政策调整提供较为可行的依据。

   三、古代监察机制的优点与缺点

    （一）优点

    1、具有相对的独立性，从而保证监察权的运行

    我国古代的监察机构设置的目的是为了限制官权与皇权。为了有效地监督百官与君主，我国的监察机制在职官的设置与权力的运用上具有独立性。从限制百官的御史监察体系来看，我国的监察制度具有很强的独立性，这种独立性主要体现在机构的设置与职权的行使上。我国古代，监察机构实行独立建制，不附属于其他部门或机构，与其他独立的政府机构具有平行的地位。在职权上，御史不理庶政，专督各级官吏，不受行政管辖，只对皇帝负责，独立行使监察权，但这种独立性，是属于皇帝控制之下的一定范围的独立，是一种相对的独立。

    2、法规完备，有法可循

    监察的功能不仅应有组织上的保证，而且还要有法律的保证。有法可循，才能保证监察权实施的持久性与长期性，因此，明确监察官的职责为各朝各代所重视。汉朝开创“六条问事”的察视地方之制度则是有典可循的典范；宋代更是制订了《御史台仪制》、《御史台今》、《御史弹奏格》等法规；元明清三代也相继颁布了专门的监察法，如元代的《设立宪台格例》、明代的《定纲》、清代的《钦定台规》等。

    法家著名代表人物韩非曾有一句流传千古的名言：“明主治吏不治民”。而治吏就得立法，所以监察的法规不能不立，这是一种环环相扣的链条。监察法规的制定，以法律的形式保障了监察活动的顺利实施，为监察官行使职权直接提供了法律依据，使得古代的监察制度形成了“以条问事，依法监察”的传统，对于澄清吏治起到了积极的作用。就其重视立法和依法监察而言，对于我们今天的监察法制建设亦有可鉴之处。

   （二）缺点

    1、缺少群众监察，民主意识薄弱

    综观我国古代的监察制度，无论何朝的监察手段怎样严密，如何周全，监察的思路始终没有变化：用官吏监察官吏。综观历史长河：纵有庶民监察与状告官员，也是很少成功的。大多限制了种种繁琐的程序与严刑，以保证官员的权威。基于以上制度方面的设置，我国的民众大多有一种厌诉心态，尤其是在行政诉讼方面。这种几乎没有民众参与的监察制度，虽在一定的程度上保证了官员的权威，使得民众有一种畏官的心理，从而保证了政令的实行。但也间接地导致了民主意识的缺乏。民众只是守法的主体，而非立法的主体。既然法律的实行，尤其是行政法规的实行与自己并无关系，那民众们自然而然地缺乏了对于法律法规的学习与运用。

    2、依赖于被监察者的“自省”，缺乏强制力

    儒家经典曾经谈到：“每日三省吾身：为人谋而不忠乎？与朋友交而不信乎？只有每日自省，才能成为君子。我国古代的各位君主，虽然已经意识到了谏官言谏制度对于自身皇权的限制，但他们更意识到缺少限制的他们势必会失去自己的帝国乃至生命，所以历代的帝王都会为了一种“纳谏从流”的美誉而容许谏官的存在。

    四、借古今用的反腐措施

    封建监察出于皇帝专制目的，社会主义监察则是为扩大人民民主，二者具有本质的不同。然而，如果以科学的态度和实事求是的作风，便会透过其阶级性局限，看到封建监察机制的许多成功之处，同时，克服其弊端与不足，达到取其精华、去其糟粕和服务现实、指导工作的目的。

   （一）借鉴传统监察理念，加强对“一把手”的监督

    在高度专制的封建社会，尚且专门为最高统治者设立了一套监督体系，使皇权受到了极大限制。比如唐代皇帝的个人隐私都受到监督，甚至圣旨颁下，若是谏官反对有效，还要追回作废；皇帝命令无理，台谏官可以抗旨不遵以示反对。反观我们现在各级“一把手”，权力过大，约束过松，甚至成为监督的“禁区”和腐败的高发区。在我国目前实际政治生活中，公共权力监察主要以上级监督下级为主，横向监督很少，下级监督上级基本没有。作为上级政府很难全面监督下级政府，在本级政府中，“一把手”又没人敢监督。上级监督不着，下级无权监督，“一把手”必然权力滥用。中国古代的监察方式，就是专门针对皇帝、宰相以及公侯大臣这个重点而确立的。监察重点不明确，是我国现在各级“一把手”和重点岗位弱监、失监的根本原因。下属才更了解上司，执行者对决策正确与否才更有发言权。因此，应当借鉴封建监察理念，尝试一种适合当代国情的“以卑察尊”、“以上制下”的监察方式，加强对各级“一把手”和高级官员的监督，从根本上解决公权滥用、私用的问题。

   （二）实行垂直管理，增强监察独立性、权威性

    封建监察机构自成体系，高度独立，各级监察官只受监察最高长官领导，甚至直接对皇帝负责。与之形成鲜明对比的是，在当代中国权力监督体系中，监督主体严重受制于监督客体，司法、纪检、监察及社会团体、新闻媒体等监督部门，人、财、物实际上都是由同级党政决定。这种附庸型的监察组织机构，必然使监督人员受制于长官意志，由于缺乏基本独立性，其权威性便无从谈起。近年来，我国在实行纪检垂直管理体制方面作了一些改革，但远未到位，其独立性、权威性还十分不够。应当尽快改变全国各级纪检、监察组织受同级党政领导的局面，在组织上实行垂直领导，确保专门监督机构的高度独立性，并赋予他们对同级党政领导干部监督检查、取证调查等特殊权力。当代国外高效的监察机构无不秉承我国封建监察的独立、权重原则。香港廉政公署是港府机构中一个特殊部门，其首长廉政专员直接向总督本人汇报工作，只有总督一人有权向廉政公署发号施令。廉政公署全部职员自行招聘，都不属于公务员之列，其升级调薪无须通过公务员叙用委员会。廉政公署被赋予广泛的权力，可以无需拘捕令而拘捕嫌疑者进行审问或限制其行动自由；可以检查涉嫌贪污者的银行账户、入户搜查、扣押涉嫌者的商业账册和私人文件；可以要求涉嫌者提供书面证词。当代国外专门监察机构一般都有如下共同点：组织上垂直管理，具有高度独立性、权威性，监察官素质高、待遇好，对违法违纪惩处力度大。说明无论古今中外，监察基本规律是一致的。谁不尊重规律谁就受到惩罚。

   （三）重视选拔考核，提高监察队伍素质

    监察是特殊之任，封建历代均极重视台谏官选拔与考核。在选拔上，“极清华之选”，官僚队伍最优秀的人才才可成为监察官。如我们熟知的文坛大家欧阳修、韩愈、杜甫、白居易都曾做过谏官；并且单独立法，对台谏官实行专项考核，处罚从重，使监察官处于严格约束之下。当前我国监察、监督人员选拔、考核还远未得到应有重视，管理水平相当落后。在选拔上不但不是最优秀者进入监察队伍，相反还存在“退居二线”进人大、政协的现象。反观当代国外都十分重视监察员的道德品行、社会声誉和专业素质。英国、瑞典监察官一般都是律师或法官出身，无不良信誉记录；在考核上，没有建立一套专门的监察与监督人员的考核办法，在日常管理上流于形式。今后，应当在提高选拔标准、加强日常考核，采取从重处罚、从厚奖赏的正负激励机制，真正提高监察队伍素质，强化监察作用。

   （四）实行统一指挥，发挥监察整体效能

    我国封建监察经历了一个由多元体系到集中管理转变的过程，起到了减少内部消耗，提高监察效率的作用。我国目前实行的是多元化的监督体系，目前世界上没有哪一个国家设置如此多的监督部门。结果是监督部门多、监督效率低、监督范围小。立法、司法、行政、纪检监督各自独立，过多的监督主体没有一个统领机构去协调，造成各监督部门各自为战，分工不明、配合不够、互相扯皮、失监漏监，监督最终流于形式。譬如监察机关负责对政府官员的监督，司法监督的对象是有犯罪嫌疑的国家公职人员，各级人民代表大会对政府组成人员和司法机关的主要领导进行监督。而这三种对象往往重合，可能形成谁都管、谁都不管的“真空”。当务之急是整合监察、监督资源，建立一个在全国最高权力机关――人大领导下的最高监察机构，实行统一指挥，集中管理，减少内耗，提高效能。不但要提高监督效率，还要扩大监督内容。像封建监察那样，官员退朝之后的言行、生活作风、甚至个人隐私均在其中。违法官吏即使已死，同样可以弹劾。新加坡也实行对官员全天候“全方位”的监督。我们应当拓宽监察范围，使官员成为“透明人”，完全置于监督之下。

   （五）监察关口前移，加强事前监督封建谏官封驳和谏诤的科学性在于，在国家政令实施之进行审查，是对皇帝决策权的监督，在性质上属于事前监督。长期以来，我国一直把监督工作的重点放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中控制，最终陷入头疼医头、脚疼医脚的被动局面。应当建立公开透明、民主科学的决策机制，便于实现监察关口前移，提前介入决策环节，做到及时纠偏，过程监控。

   （六）加快立法建设，为监察提供制度保证

    如果缺乏行政监督立法，易导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负向功能。目前，我国的监督缺乏可供操作的专门监督法规和标准，具体的监督活动无章可循，弹性极大。这就要求我们借鉴封建社会用立法手段规范监察行为的经验，重构行政监督法制化的体系，即制定一系列专门监督法规，对监察机构的性质、地位、职能权限等作出明确的规定，对监察人员的选拔、考核、奖惩、待遇、升迁，甚至人身保护等予以立法规范。

   （七）推进民主进程，让群众成为监督主体

    封建监察本质上是“以官监官”，普通百姓无权监督。现代法制的核心之意就是，行政权最终受人民的制约。毛泽东早就指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人民起来负责，才不会人亡政息。”在我国现行的行政监督体系中，公民个人、社会团体、社会舆论等方面的社会监督十分薄弱。根本原因是参与程度低和监督权力小。目前我国群众监督渠道很多，如检举、信访等，但往往监督无果而终、不了了之，大大影响监督效率。应当在群众行使监督权力后，如果对有关部门处理结果不满意，具有要求重新处理和对当事官员公开批评、建议处理等权力，激发群众监督积极性。

参考文献：

[1]瞿同祖.中国法律与中国社会[M].中华书局,1981.

[2]林代昭，中国监察制度[M]，中华书局，1988。

[3]白钢，中国政治制度通史（第一卷.总论）[M]，北京：人民出版社，1996。

[4]何勤华，中国法学史.法律出版社[M]，1998。

[5]林明，马建红，中国历史上的法律制度变迁与社会进步[M]，山东大学出版社，2004。

[6]贾玉英，中国古代监察制度发展史[M].北京：人民出版社，2004。

[7]曾小华，中国封建时代监察制度的基本特点及历史作用 [J]，中共浙江省委党校学报，1989年第一期。

[8]曾坚，李雪华，纵观中国古代的监察制度[J]，贵州大学学报，1997。

[9]马作武，秦汉时期监察制度形成及思想探源[J]，政法论坛，1999。

[10]赵映成，中国古代谏官制度研究[J]，北京大学学报（哲学社会科学版），2003。

[11]马建文，论公安机关防惩腐败之制度建设[J]，社会科学家，2006。

孔凡勇