中国的人权事业与非政府组织发展

非政府组织是发展现代人权事业的一支重要力量，在以政府为主体的人权保护工作中发挥着不可或缺的重要补充作用。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，党的十七大又重申这一法定原则，要求依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。发展中国的人权事业，在发挥好政府主导作用的同时，必须充分运用非政府组织的自身优势，发挥其维护和发展公民生存权和发展权、服务社会的积极作用。

　　一、非政府组织及其在中国的发展

　　非政府组织（NGO）起源于19世纪欧洲的慈善组织和民间结社。联合国最早提出并使用“非政府组织”术语，在1950年的联合国宪章中，非政府组织是指在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。这是当时对此类社会组织作出的权威界定。20世纪80年代以来，随着西方福利国家制度的危机日渐加剧和新公共管理运动的兴起，非政府组织作为一种重大的组织创新和制度创新，因其具有有别于政府和市场之外的“第三种力量”而得到了西方国家的普遍重视，围绕非政府组织的相关研究也不断增多。但是，由于非政府组织的活动领域十分广泛，各类非政府社会组织形式各异，加之不同国家、不同地区因政治、文化传统、语言习惯不同，为其发展所设置的空间维度差异，在一定程度上影响了人们对非政府组织的概念、内涵与外延的认识。目前，学术界对非政府组织仍然没有一个统一的称谓，有非营利组织、第三部门、志愿组织等多种提法。为定义这类组织，人们通常是以属性描述的方式来界定。美国非政府组织领域的权威、约翰－霍普金斯大学萨拉蒙（Lester M．Salamon） 教授认为凡是具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、公共性等特征的社会组织都属于非政府组织，而不论其具体的称谓如何。因此，较普遍的观点认为，非政府组织是独立于主权国家政府之外的非营利性的民间志愿性团体。对照这种定义，通过对属性的认识，我们就可以较为科学地对我国非政府组织作本质性的判定。

　　我国自20世纪90年代以来，随着西方公民社会理论的传播以及体制改革的深入，在“小政府－大社会”背景之下，社会组织逐渐纳入政府培育和发展的政策视野，与以往相比获得了空前发展，成为研究的一个新的热点领域。从属性特征和产生根源上看，我国的社会组织与国外和理论界所称谓的非政府组织具有一些共同的本质属性，其产生的社会原因与西方国家也有着相似的社会政治背景，既是中国从计划经济向市场经济、从农业社会向工业社会转变，传统的单一社会结构被打破，多元复合型社会结构出现新的裂变的结果，也是随着政治体制改革和政府职能转变的不断深化，传统的国家和社会高度统合的格局逐渐解体，国家政权从民间社会领域适当退出，社会自主活动空间进一步拓展，民间自由流动资源重新分化组合的结果。尽管，在我国使用“非政府组织”这种表述还主要存在于学术界，官方则采用社会组织、民间组织、社会团体等提法，事实上，透过对中国社会组织基本属性的研究，从非严格意义上讲，我国境内的社会团体、民办非企业单位、基金会等社会组织是中国非政府组织的主体，这些组织都不以营利为目的，既有别于政府部门的行政性特征，也不同于企业组织的逐利性本质，他们介于“政府”与“企业”之间，一般具有正式的组织形式，具有一定的民间性、自治性、非营利性等特征或这些属性的某些方面。具体而言，社会团体是由我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按章程开展活动的非营利性社会组织；民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织；基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照基金会管理条例成立的非营利性法人。近5年来，我国社会团体由14.2万个发展到21.2万个；民办非企业单位由12.4万个增加至17.4万个，基金会由904个发展到1340个。

　　此外，我国社会当中还存在大量民间的草根社会组织，他们由基层社会成员自发成立，普遍规模较小、组织机构不够健全，有些尚不具备在政府部门依法注册登记的资格，也是中国非政府组织的重要构成。当前中国的非政府组织已广泛活跃在科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、社会服务、经济服务等社会生活的各个领域，为人民群众参与经济、政治、文化、社会生活提供了重要载体和途径。

　　二、中国非政府组织在人权保护中的作用

　　随着非政府组织的蓬勃发展，人们开始越来越多地注意非政府组织在社会发展中的作用。从人权保护的角度看，作为政府与市场之外的第三种机制和力量，非政府组织在促进和保护人权方面有着特殊的优势，一方面有非政府组织参与的人权保护机制，可以动员社会资源为政府提供必要的辅助性支持，在政府行政手段之外，为公民提供了其他合法的人权诉求和保护途径；另一方面，非政府组织有助于整合和反映社会成员的权利诉求，规范公民的权利诉求行为，并在公民权利诉求与政府回应之间提供必要的缓冲与过渡，有助于提高政府的人权保护效率。在当今国际人权保护领域，非政府组织参与人权保护已成为一种世界性趋势，是当代国际人权保护运动的一个显著特点，有观点认为非政府组织与政府间人权组织、当地政府一道构成了一个全球性的人权保护机制。中国作为一个发展中国家，历来十分重视公民的人权保护，在发挥政府主导性作用的同时，一贯积极倡导和引导非政府组织投身于人权发展事业，各类非政府组织在以公民基本生存权和发展权为核心的人权保护事业中发挥了积极作用。

　　第一，积极支持扶贫救助，促进了贫困群体基本民生的解决。生存权是我国政府所强调的首要的基本人权，它是指在一定社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必须的基本条件的权利。通过实施扶贫战略和社会救助，妥善解决城乡困难群众的基本生活问题，让人民群众共享经济社会发展成果，是我国保护人的基本生存权的一项重大任务。随着我国社会救助体系建设的加快推进，城乡居民基本生活的最后一道保障网已基本编织成形，全国已有6000多万城乡贫困居民的基本生活纳入政府救助制度，有510多万孤老、50多万孤儿获得了政府和社会的供养和教养，年均数千万人次的灾民和愈百万人次流浪乞讨人员得到了及时救助，低保边缘群体、特殊困难群体、下岗失业人员也得到了政府和社会的普遍扶持和关爱。在政府主导之下，中国的贫困人口持续减少，在一个具有13亿人口的发展中大国基本解决了温饱问题。这些基本民生保障成就的取得与非政府组织的积极参与和大力支持是分不开的。以中国扶贫基金会、中国红十字基金会、中华慈善总会以及各地慈善会等慈善公益类非政府组织为代表，在改革开放以来国家整体推进扶贫开发和社会救助工作中，坚持公益性宗旨，充分发挥各自的专长，利用自身在动员力量、整合资源、扩大服务等方面的优势，积极支持和配合政府实施改善城乡贫困群众生活的有关民生政策措施和救助行动。一是非政府组织植根于社会基层，通过调查和了解社会成员的实际困难，进而设计相应的扶贫和救助项目，整合民间的资源，对政府的救助工作提供了重要辅助。我们发现，由非政府组织组织实施的一些扶贫项目，一般机制灵活、目标明确，有效弥补了一些政府项目难以向贫困边远地区延伸的不足。同时，国内非政府组织积极开展国际交流，既引进了国外组织的大量扶贫资金，也为政府的扶贫救助工作注入了新的理念和活力。二是非政府组织充当了社会资源转移的媒介，通过公益人文理念的宣传，实现了社会资源的筹集，壮大了全社会用于贫困救助的资金、物资规模。近些年来，每当境内外发生自然灾害，总会有非政府组织开展的赈灾捐款活动。以中国红十字会为例，作为我国社会救助半官方性质的非政府组织自建会以来，一直从事救助难民、救护伤兵和赈济灾民活动，形成了红十字会系统的备灾救灾中心和物资供应站网络，在四川汶川地震赈灾中，全国红十字会系统紧急投入到抗震救灾斗争，面向境内外全力募集捐赠款物人民币158.4亿元，并派出救援队及时赶赴灾区提供医疗卫生救助，为保障灾民基本生活、维护灾区社会稳定作出了显著贡献。三是我国农村中涌现出了10多万家农村专业经济协会，它们涉及农、林、牧、副、渔等产业，涵盖农产品的生产、加工、销售和技术信息服务等诸多领域，已逐渐成长为帮助政府扶持农民脱贫致富的有力帮手。

　　第二，广泛参与慈善公益事业，促进了公民发展权的维护。发展权是生存权的延伸，它的内涵比较宽泛，一般包含个人有权参与、促进并享受经济、社会、政治、文化发展方面的权利。国际人权文书曾对个人应当享有的发展权作出过系统性概括，从非政府组织参与的公民发展权的保护来看，我国的非政府组织涉及了包括特定群体的发展权、关注公民生存环境和发展条件的发展权等诸多方面。一是参与慈善助弱。孤儿、老年人、残疾人等社会成员构成了社会当中的弱势群体，非政府组织一直给予了高度的关注，并为其提供人道主义的扶持和帮助，以保证他们的正常发展权。在这方面中华慈善总会的作用十分显著。作为中国最大的慈善公益组织，近年来，中华慈善总会利用其分支机构遍布城乡的组织优势，广泛开展了救灾、扶贫、安老、助孤、支教、助学、扶残、助医等慈善项目，如为唇腭裂残疾青少年实施康复手术的“微笑列车”项目、解决贫困青少年入学问题的“慈善助学”工程、资助孤儿的“爱心助孤工程”、帮助老人的“慈善助老工程”等都发挥了显著作用。据统计，中华慈善总会自成立以来累计募集慈善款物达50多亿元，已为数千万计的困难群众提供了不同形式的救助和帮扶。二是支持发展教育事业。保障贫困儿童的受教育权是中国非政府组织活动的重要方面。中国青少年基金会从1989年开始实施了10年的希望工程，共接受海内外捐款10多亿元，资助失学儿童250多万名，累计建设希望小学9000余所；中国儿童少年基金会推出并实施了“春蕾计划”、“安康计划”、“中国儿童慈善活动日”等项目，整合了更多的社会资源投入儿童教育事业。此外，中国扶贫基金会、中华慈善总会和地方慈善会等组织也都通过不同渠道和方式资助贫困学生和贫困地区的教育事业，国外的非政府组织也有大量的资金投入。三是参与环境保护。中国目前已有2000多家环保非政府组织，它们积极向社会发出环境保护倡议，组织各类环境保护活动，向政府部门决策部门提供环保政策建议，推动了资源节约型、环境友好型社会的建设。环保类非政府组织的行动已经初步显示了其在环境保护和生态维护方面的能量和作用。

　　第三，反映社会诉求，培育公民意识，促进了社会自治功能的增强。大力发展基层民主、保障人民群众依法管理公共事务是推进社会主义民主政治的基础性工程。现代社会的民主政治培育，离不开以非政府组织为纽带和桥梁，引导公民在自我管理、自由结社的社会生活中渐进形成。非政府组织的发展不仅为民主价值观念的培育提供了新的载体，也有利于公民社会的培育和发展，对于发展社会的基层民主有着直接而重要的影响。随着我国非政府组织的不断成长，它们在反映群众合理诉求、规范行为、维护社会秩序，进而促进社会自治方面的作用日益得到提高。一是非政府组织在一定程度上有利于整合和集中表达民意，并通过有序和合法方式将某些社会成员的利益诉求及时而理性地向政府传递，拓展了公众参与基层民主的渠道和途径。一些社会组织直接来自于社会基层，能够深入群众，了解社会群体的不同需求，并使之成为一种团体性诉求，代表所属群体利益促进下情上达；作为桥梁纽带身份，能将党和政府的方针政策上情下达，促进了不同群体利益的协调和对话。二是一些非政府组织一方面承接政府转移出的部分职能，积极服务于社会，另一方面也参与对政府行为的监督，影响政府多方面的决策，在公共事务中发挥了参谋咨询、监督等作用，已逐渐成为推进基层民主不可或缺的重要力量。三是非政府组织的活动为公民提供了直接的民主参与实践，促进了民主观念和公民精神的培养。一些非政府组织突出会员参与的志愿性，强调组织管理的自律性，追求行为目标的公共性，在社会成员当中促进了公民精神的形成，唤醒了公众的参与意识，为进一步发展中国的基层民主奠定了重要社会基础。同时，非政府组织内部的民主选举、民主决策、民主管理，也提高了群众认知和掌握民主规则、选举程序以及自我管理的能力，从而促进了中国基层民主政治的发展。

　　总之，在高度关注人权发展的当今中国，非政府组织伴随其自身的不断发展壮大，参与人权保护的领域正不断拓展，在人权保护工作中所起的作用正不断增强，它们在人权事业中的地位和作用是不可或缺的。

　　三、促进中国非政府组织发展的几点思考

　　由于我国非政府组织的发展历程较为短暂，所处的外部制度环境需要较长时间的建设，一些组织还存在管理与自律机制不健全、社会公信度低、非营利性不足等问题，与发达国家相比，非政府组织发育程度尚处于初级阶段，这些不足和制约因素限制了非政府组织在人权保护方面积极作用的充分发挥。与此同时，由于人权问题往往具有政治性和敏感性，特别是在政治权方面，非政府组织参与其中有可能是一把“双刃剑”，既能够发挥积极作用，也可能因疏于监管而引发社会矛盾、破环社会秩序，造成负面影响。因此，我们要坚持培育扶持与依法监管相结合的原则，通过有效的扶持政策和措施为非政府组织加快发展提供有力的支持；通过加强监督管理力度，整合行政和社会两种监管机制，促进非政府组织自律、诚信，让非政府组织在宪法和法律法规约束下为公民的人权保护发挥出更大的积极作用。

　　一是要逐步完善法律法规。法律法规是非政府组织发展的制度性保证。目前我国非政府组织方面的法规主要有《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等三个行政法规以及相关的实施办法。立法位阶低、不配套、操作性差、覆盖不到位是现行法律制度存在的主要问题。法律法规的建设思路可从三个维度展开：从法律角度看，要考虑将不断涌现的新生社会组织纳入相关法律法规的规制之下，并按照更为细化和科学的非政府组织分类原则，逐步健全各专项性法律法规体系，为以后国家制订出台统一的社会组织法创造必要条件；要根据非政府组织的发展实际，考虑尽快健全和完善现行法律法规的空白地带与滞后方面，消除一些不利于非政府组织发展的制度性因素。在政策层面，要不断完善扶持政策。政策相比法律具有更高的灵活性，在立法条件尚不具备时，所起的作用更为直接，因此，要在非政府组织税收、财政资助、人事管理、社会保障等方面出台相关的扶持和优惠政策，为各类非政府组织发展创造良好的政策支持。

　　二是要加强政府的扶持培育。在目前的发展阶段上，政府支持是社会组织加快发展的重要保障。在推进行政管理体制改革、加快政府职能转变的过程中，各级政府应当及时转变观念，充分认识发展壮大社会组织对于承接政府转移职能、塑造多元社会管理主体参与社会治理的重要性，从培育社会建设合作伙伴的角度，加强对社会组织的培育扶持。为此，首先要为非政府组织让渡必要的发展空间。要推进政府职能转变，合理界定政府职能边界，采取“费随事转”、“购买服务”等方式，在法律框架内，让非政府组织在优势领域充分展现能力；要减少不必要的行政干预，支持社会组织与党政机关在办公、人、财、物方面实现脱钩，政府部门不应直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性。其二需要发挥税收优惠政策的作用。要重点制定并完善对社会组织尤其是公益慈善类社会组织的税收优惠政策。积极协调、配合财政、税务部门制定《企业所得税》及其实施条例的配套政策，形成良好的部门协调机制。同时，需要政府提供必要的财政资助。政府资助是非政府组织收入的重要来源。要进一步探索发展政府购买社会组织服务的路子，科学确定政府向社会组织购买服务的服务类别和领域，采用招投标等竞争方式，形成规范的程序和制度，建立政府对非政府组织的正常资助机制。

　　三是促进社会组织自身能力建设。提高社会组织自身能力的重要环节是形成能够激励和约束社会组织加强能力建设的有效机制。登记监管部门在促进社会组织能力建设方面存在着诸多着力点：在组织内部治理层面，首先要促进社会组织进一步建立和完善以章程为核心的内部管理制度，有效地发挥权力机构、执行机构和监督机构的职能作用，形成科学的民主决策机制，提升承接政府转移职能和开展活动的能力。其次要稳步开展社会组织绩效评估。要通过制订科学合理的绩效评估指标体系，针对不同类型的社会组织，综合考察其治理结构、管理运作、信息公开、社会公信度、组织绩效等若干层面，并向社会公开发布评估结果，促进社会组织自律诚信、提高组织绩效；要健全和强化信息反馈机制，畅通社会监督渠道，完善社会监督反馈网络，将公众评价纳入社会组织评估体系，形成登记管理机关与社会公众双向互动的评估机制。其三要加强党组织建设。加强社会组织中的党组织建设既可以保证党在社会整合过程中始终掌握对社会组织的领导权和控制权，有效地化解社会组织可能产生的消极不良倾向，也可以发挥党组织的特有政治优势，增强与社会组织的联系，保持社会组织的发展活力。此外，要注重社会组织人才队伍建设。开设社会组织高等教育专业与课程，加强职业技能与业务培训，提高社会组织从业人员素质；要积极推开社会工作者资格认定及职业水平评价，推动社会组织人才走向专业化、职业化、素质化。

　　四是加强和改进监督管理。我国的非政府组织管理采取的是一种“双重负责、分级管理”体制，由登记管理机关与业务主管单位分工协作、共同管理。这一双重管理体制是具有中国特色的，在我国改革开放初期发挥了积极作用。但随着一些跨部门、跨地区、跨行业、跨系统的社会组织的大量涌现，以及社会组织规模的迅速扩大和活动领域的不断拓展，也暴露出一些需要解决和改进的问题，特别是，由于登记管理方面的机构设置、经费投入、人员编制、部门协调等方面的建设相对滞后，一些“重登记轻管理、重结果轻过程”的现象还时有出现，一些执法检查、监督管理的工作还面临很多困难。当前加强对社会组织的监管，必须调整双重管理体制，科学界定部门职责。应适当减少业务主管单位的职责，弱化其主管职能，主要发挥其对社会组织的业务指导作用；适当强化登记监管部门的职能，逐步充实力量，充分保障其履行社会组织的备案、登记和监管、执法等相关法定职责。要降低准入门槛，简化登记程序，使不同规模、不同类型的社会组织都能在政府的制度环境下依法注册（备案）、合法活动、健康发展。必须加强监管能力建设。通过积极争取党委政府支持、加强与财政、编制等部门的协调，逐步解决登记管理所需要的机构、人员、经费等实际困难；要突出执法队伍、工作条件的建设，为依法取缔和查处非法组织及其非法活动提供必要的工作保证；此外，要逐步解决农村社会组织登记管理机构不健全、工作手段落后的问题。必须突出信息化建设。信息化建设不仅有助于提高工作效率，也能够规范登记和年检等工作流程，有利于为社会组织和社会公众提供更加便捷的服务。要将信息化建设作为创新社会组织管理方式、登记管理机关依法高效行政的重要方面，逐步建立并推行集登记、年检、执法、涉外管理、分析决策等环节于一体的社会组织登记管理信息系统。（江治强 王齐彦）

　　出处:《人权》