规范破产审判 促进企业改革

　　宜昌市是国务院确定的全国111家优化资本结构试点城市之一，有三个县区地处三峡库区，在企业兼并破产上享受库区搬迁企业的优惠政策。1999年8月至2001年2月，宜昌市两级法院共受理破产案件 193 件（已审结114件），绝大部分为国有企业，破产企业资产25.47亿元，负债63.62亿元，破产企业职工34694人。其中宜昌中院审理破产案件14件，企业资产14.2亿元，负债42.19亿元，职工人数17242人。在案件审理中，全市法院克难奋进，勇于开拓，严格依法办案，取得了良好的法律效果和社会效果。通过审理破产案件，锻炼了队伍，积累了经验，为今后的破产审判打下了良好的基础，同时，通过破产优化了宜昌市的企业结构和产品结构，消化了长期以来积累的历史包袱，为地方党委的中心工作和经济发展作出了贡献，受到党委和政府的好评。

　　一、 破产审判的基本做法

　　（一）争取领导，寻求支持，为破产审判创造良好环境。

　　企业破产作为市场经济的必然现象，已经越来越多地出现在现实生活之中。审理好破产案件是人民法院义不容辞的责任。然而，由于目前的企业特别是国有企业大多是计划经济体制下建立起来的，其人事制度、管理模式、职工心态、思想观念等，无不深深地打上了“计划”和“国家”的烙印，特别是由于目前我国的社会保障制度尚在进一步建立和完善之中，破产法律制度抽象和难以操作等原因，审理破产案件的难度很大。如果没有党委和政府的领导与支持，破产审判工作是难以有所作为的。我院在破产案件审判上，坚持做到以下几点：

　　一是国有企业的破产，以政府决策作为前置程序，没有政府的同意，一般不受理该破产案件。企业破产先由企业主管部门提请政府酝酿，征求有关部门意见。政府收集意见后，作出决策，然后协调有关部门制定破产实施方案。最后，由企业主管部门批准，向法院申请破产。这样，整个操作程序既合乎法律规定，又不失于盲目，能够保持破产程序稳定有序地进行。即使出现突发事件，也能够得到党委和政府支持，从而有效控制局面。

　　二是在破产清算组的确定上，始终做到法院与政府协商一致，由法院指定。为保证清算组成员能全力投入清算工作，在法院指定清算组成员后，政府都向清算组成员所在单位打招呼，要求所在单位在破产清算期间不安排该成员其他工作。

　　三是在破产程序进行中，保持法院与政府间的沟通联系渠道的畅通，遇有法院和清算组无法解决的问题，可直接与政府负责同志联系。在破产审判中，我们始终注意主动与政府部门联系沟通，在有关重大问题上，主动征求政府部门意见。我们认为，加强与政府部门的联系沟通和审判独立并不矛盾，在联系与沟通中，既能够传递法律信息，争取工作的主动，又能寻求支持减少障碍。实践证明，在破产问题上，市政府领导同志非常支持，始终支持法院依法办案，及时研究解决破产清算中的实际困难和问题，保证了破产清算工作的顺利进行。

　　四是积极主动配合政府做好稳定和安置工作。企业破产后，政府一般要向破产企业派驻工作组，负责维护稳定和安置职工。维护稳定不仅仅是政府的职责，全社会都有责任。在审理破产案件中，我们遇事不躲不推不拖，能够由清算组处理的不推给工作组处理，不能处理的，解释法律和政策，做好职工的工作。在涉及稳定的问题上，清算组与工作组之间保持信息畅通，搞好配合，维护了社会稳定。

　　（二）慎重受理，规范操作，保证破产案件审理质量。

　　我市法院自1991年受理第一宗破产案件以来，已历经十二年了。破产法是在计划经济体制下制定的市场经济法律，其自身存在着一些逻辑上难以自足的矛盾，在规定上存在着许多漏洞和缺陷。这些增加了破产案件审理上的难度，但同时也给我们探索破产案件审判经验提供了空间。

　　1、实行立审合一，严把破产案件立案受理关。由于破产案件立案与宣告企业破产关系密切，同时，根据破产法律规定，破产案件的受理将引起一系列的法律后果（如债权人行使权利、债务人清偿债务以及处理财产均受到限制），而对破产申请的审查需要比较细致的法律与政策方面的专业知识，因此，确定由审理破产案件的审判庭对破产申请进行立案审查，立案庭予以立案登记比较合适。对宜昌中院受理的国有企业破产案件，在受理前，还必须由中院审判委员会讨论决定。

　　2、制定规章制度，规范破产清算工作。我国的破产法律规范制定得不细，可操作性不强，这给审判实践带来很大的困难，同时也导致了破产审判的混乱。为了使我市的破产审判秩序趋于规范和统一，为全市破产工作提供较全面的指导，我们根据破产法及司法解释，总结破产审判经验，制定了一百多条一万多字的破产操作规程，发全市法院。为处理好以破产清算组为被诉人的劳动争议案件，保护劳动双方当事人的合法权益，我们与市劳动争议仲裁委员会联合制定了《关于企业破产期间劳动争议案件处理程序的意见》，发全市法院和劳动争议仲裁机构，供裁判案件时参考。与此同时，我们还制定了其他一系列的规章制度。这些文件虽然只是指导性的参考文件，没有强制效力，但对规范引导全市法院破产审判起到了积极的促进作用。

　　（三）合理分工，协调配合，提高破产案件审判效率。

　　在早期审理破产案件时，我们曾经尝试一个破产案件派一个合议庭常驻破产企业工作，破产清算的日常事务事无巨细均由法院决定把关，破产企业职工的生老病死吃喝拉撒等都由法院来管，法官成天忙于琐碎小事不能自拔，虽然很忙很累，但往往事倍功半，审判效率非常低下。法院代替清算组的工作，挫伤了清算组的工作积极性，清算组与法院之间的关系紧张；法院超越自身职能去管理职工事务，却因职能所限往往管不了管不好，职工也有怨言。通过审判实践，我们认识到，法院不是万能的，包办代替既超出了法院的职能，做不好事情，又不利于发挥破产清算组的积极性，降低破产清算效率，还增加法院的成本。因此，通过与政府沟通协商，明确了政府、法院、清算组在企业破产上的分工合作关系。没有分工就没有配合。合理确定各部门的职责范围并使各方能够理解，是搞好破产案件审理的前提。在审判中，我们注意明确三组关系，对其相互配合问题进行协调，既提高了审判效率，又保持了社会稳定。

　　1、明确清算组与法院的关系。根据法律规定，清算组由人民法院商同同级人民政府从有关部门和专业人员中指定，对人民法院负责，受人民法院指导和监督。因此，清算组不是法院的工作机构，不能以法院名义对外行使职权，但清算组又是一个特殊的组织，其破产清算行为是人民法院主导的破产程序的重要组成部分，没有法院的支持、指导、监督，不仅清算工作难以有效完成，破产程序也难以终结。因此，在工作中，我们注意做到以下几点：

　　一是保持中立地位，与破产清算组保持合理距离。在清算事务中，清算组往往是当事人一方，如果不保持中立，法院就会成为保护一方利益的工具，损害公正。如果在破产程序进行中法院成天与清算组一起工作，插手具体清算事务，势必导致法院与清算组的关系模糊，形式上也会给对方当事人一种不公正的感觉。因此，我们的做法是放手让清算组依法行使职权，法院真正做到只对清算组进行监督和指导。

　　二是积极监督指导清算组工作。在审理破产案件中，一方面要防止法院具体办理清算事务，同时又要克服消极监督的思想。不能片面地理解司法的被动性观点。清算组是个特殊的组织，从其性质上讲不具有积极工作的动因，但其行为及效率直接影响破产的进程，如果法院消极指导监督，可能导致的结果就是破产程序的过分拖延，在这方面我们也有过教训。因此，现在我们在破产程序的进行中对清算组实行的是积极的监督和指导，确切地说是督促清算组积极办理清算事务。

　　三是在财务上监督清算行为。由于法院从日常清算事务中解脱出来，可能给日常监督带来不便。为弥补不足，我们规定破产会计和出纳由法院指派，其职责就是对清算组的财务开支进行监督。同时我们规定清算组要确保清算行为在财务上得到完整的反映。因为破产会计和出纳是法院指定的，因此他们也敢于监督。实践表明，这一制度对约束清算组的行为有很好的作用。

　　四是制定措施，保证法院能够实施监督。我们规定，清算组要定期向法院报告工作，法院每两个月审查一次清算组的财务帐目。还规定，有五种行为清算组在实施前必须经法院同意。即：清算组订立涉及破产费用支付的合同；不动产及无形资产的处置或转让；放弃权益；借贷行为；其他根据性质和后果应报告人民法院的行为。

　　通过理清与清算组的关系，不仅保证了司法公正，激发了清算组的工作积极性，提高了清算效率，还为法院节约了资源和成本。

　　2、明确清算组与政府派出的工作班子的关系。企业破产不仅涉及到破产清算，还涉及企业职工的安置和稳定的问题。根据破产法的规定，清算组的职责是对破产财产进行保管、清理、估价、处理和分配。这就决定了破产清算组不具备对破产企业职工进行安置的职能。为维护职工合法利益和社会稳定，我市在每个企业破产时都由市政府成立工作组进驻破产企业。工作组的任务是做好职工思想工作，负责职工安置，确保破产清算有一个良好的环境。工作组与清算组相互协作，相互配合，对稳定职工，提高清算效率都取到了很好的作用。

　　3、明确清算组内部的关系。清算组内部的合理分工对提高清算效率意义重大。在破产清算中，清算组大胆引进中介机构参与工作，以其专业能力为清算工作提供服务，既保证了清算质量，又提高了清算效率。在工作中，我们始终要求破产清算组尊重中介组织的专业意见，支持中介组织独立从事审计评估等专业活动，不定框框，不搞操纵，从而保证了清算结论的客观、公正和完整。

　　4、健全债权人监督机制，争取债权人对破产的理解与支持。企业破产涉及债权人的重大利益，破产清算是否能客观、公正、完整自然为债权人所关注。近年来部分地方不规范的甚至是虚假的破产，已经使人们对破产的公正合理性产生了怀疑，有的使债权人产生了对立情绪。应当承认，没有债权人的支持，破产难以取得好的效果。我们在破产审判中，始终坚持从程序和实休上保护债权人的利益，特别是保护债权人对破产清算组的监督权利。债权人的监督权不仅仅应当表现在债权人会议开会期间，更重要的是要保证债权人能够对清算组的日常工作进行监督。为此，我们规定，债权人可以在债权人会议上选任代表，通过授权，由其在债权人会议闭会期间负责对清算组的日常工作予以监督。同时，我们还规定，清算组应当进行阳光作业，尽可能地公开其清算成果，以便债权人随时查阅。通过几个案件的实践表明，这种日常监督机制的实行不仅消除了债权人与清算组之间的对立，也增加了债权人信任和破产清算的透明度，防止了暗箱操作。

　　二、案件审理中存在的主要困难和问题

　　（一）财产处理难。由于宜昌市场小、破产企业资产质量差、外部干预多等原因，使破产财产的处理非常困难，从而导致破产期间延长。

　　1、宜昌市是国务院确定的优化资本结构试点城市，对我市纳入全国企业兼并破产和职工再就业计划的企业破产案，适用国务院有关文件，即企业依法取得的无偿划拨的国有土地使用权经依法转让后首先用于安置破产企业的职工。然而，破产企业土地使用权的处置受到多方面限制。首先是市场的限制，即土地的有效需求不足，土地有价无市的矛盾十分突出；二是我市破产企业大多并不位于黄金旺地，偏僻的地理位置决定了其土地处理的难度；三是我市的土地储备制度要求垄断土地一级市场，实际使清算组自由处置土地变得不可能。

　　1999年以来，我院审理的破产案件中，土地使用权全部是通过政府协调确定收购方和收购价格处理的，清算组无法通过公开市场方式进行处分。

　　2、在破产财产处理中，房产与地产的关系制约着案件的审理进度。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第四十七条的规定，企业破产后，政府对国家无偿划拨给企业的土地使用权可无偿收回，对地上的建筑物和附着物给予适当补偿。因此，企业破产后，只要政府决定收回土地的，对于地上的建筑物就无法处理，而只能被动地等政府补偿。并且对补偿数额，清算组无法提出异议，因为补偿的适当与否，其自由裁量权在人民政府。案件常因补偿问题不能落实而久拖不结。

　　3、我市的破产企业还带有很明显的行业特点，大多是技术落后的冶金、纺织等行业企业。这些企业的大部分资产在破产前基本上都被变卖后给职工发了工资或生活费。到法院受理案件后，企业只剩下无法处置或者很不好处置的资产，主要是土地使用权、厂房。这些资产本身的价值与资产评估机构依照规定评估的价值相去甚远，清算组在依法处置（公开拍卖、变卖等）时均存在价格高就无人问津、价格低又存在风险的问题。

　　4、破产财产处理应当是破产清算组的职权范围内的事，但对财产处理，特别是重要的或质量较好的财产处理，地方政府往往有自己的考虑，在目前的司法体制之下，法院对政府的要求不得不予以慎重考虑，从而限制了清算对财产的处理。

　　（二）职工安置难。由于社会保障制度不健全、相关政策不配套、职工安置方式不统一等原因，导致职工职工安置问题突出。

　　第一，职工安置政策需要明确和统一。现在企业破产后才临时出台安置政策，实际上形成一企业一政策，但各破产企业职工肯定会相互攀比，没有得到优惠政策的职工自然意见很大。

　　第二，职工安置政策出台不及时，导致职工安置工作不能快速推进，许多企业的破产程序终结了，但职工尚未得到安置，既不利于社会稳定，又增加了地方财政的压力。

　　第三，安置费用缺口太大，特别是宜昌市地处三峡库（坝）区，部分企业的职工还存在移民搬迁的问题，光靠破产财产变现来解决上述问题远远不够。

　　职工安置虽然不是法院和破产清算组的任务，但同属一个破产中的事，安置不好会影响破产的社会效果。

　　（三）公益性资产移交难。一般而言，破产企业的公益性资产如职工住房、医院、学校等不列入破产财产范围，由政府收回或指定其他部门接收。由于历史原因，破产企业的这部分资产大多留有“尾巴”，如职工住房中有危房而长期未得到改造，住房公积金未收齐（缴足）等等。这些问题的产生有多种原因，但解决这些问题既不是破产清算组的职责，清算组也没有这个能力。而资产接受方往往以这些问题未解决为由拒绝接收，造成破产案件程序终结多年，公益性资产还在清算组手中的不正常现象（同时，也造成清算组不得不长期保留）。

　　（四）债权清收难。破产清算的重要任务之一就是破产企业债权进行清收，但由于以下几方面原因，清收债权非常困难：

　　一是破产企业管理混乱，对自己享有的债权往往不积极主张，同时，企业破产前往往停止或半停止经营多时，至企业破产时，很多债权已超过诉讼时效期间，无法通过法律手段进行强制清收；

　　二是债务人经营状况很差，无力偿还所欠破产企业的债权，有些债务人甚至也被宣告破产，形成大量的呆列帐无法收回。

　　三是清收力量薄弱。负责审理破产案件审判庭人员有限，不可能投入过多的力量专注于某一案件中的债权清收，否则无法保证其他案件的审判力量。

　　（五）破产债权清偿率低。由于企业在破产前经营困难，因此都存在变卖资产发放职工工资、清偿债务的现象，企业破产时，所剩资产不多，且大多是不良资产，导致破产债权的受清偿比例很低。从我院近几年审理的案件来看，很少有企业的破产财产变现后能够保证第一顺序（欠职工工资及劳动保险费用）全额清偿的，第二、第三顺序当然为零。由此，职工不满，债权人也有意见 .这在一定程度上对破产审判的社会效果形成负面影响，同时也影响了人民法院的形象。

　　随着市场经济的不断发展，破产将成为人民法院审判工作的重要内容，需要不断地在实践中总结经验教训。新的破产法和最高人民法院关于破产的司法解释正在制定之中，一些新的理念和规则需要我们学习和超前研究。我们相信，有上级法院的指导监督，通过我们自己不断地努力探索，我们的破产审判工作一定会迈上一个新的台阶。

　　湖北省宜昌市中级人民法院