宪政视域中的中国地方公债制度

如果说1994年分税制改革是我国央地关系合理建构在宪政主义方向上所迈出的第一步的话，那么，地方公债制度则让中央与地方政府再次明确了彼此财政上的权利与义务，进一步巩固了央地间的权力分立，也在客观上实现了中央政府对地方政府“主体性”的再次确认。如果纯学理上的探讨不足以让人们看到这种变化所带来的积极影响的话，我们可以回顾在此之前中央政府对地方公债的态度。1998年，中央政府发行了1000亿元专项国债，其中500亿元转贷给各级地方政府，期限3-5年，年利率4%-5%；1999年，中央财政又安排300亿元转贷给地方，但都是以国家公债的方式来实现的，与地方公债无关；到2002年，当很多人（包括北京市政府）提出以北京市政府为发债主体，以北京市政府税收为担保发行奥运市政债券建议时，同样被中央政府否决，最后只能以注册新的国资公司的方式发行企业债进行筹资。这种宁愿通过“国债”或者“地方曲线债”来弥补地方财政支出的不足，而千方百计避免地方债的做法表明，在过去相当长的一段时间内，中央政府并不愿意承认地方政府的主体性。[8]而2009年地方公债制度的建立则让这一情况有所改观。

（二）哪些制度依然坚固如初？

当然，2009年地方公债制度的建立对于宪政建设并非百利而无一害，这不仅仅是因为建立地方公债的相关宪政前提没有满足，因而可能带来不必要的风险，而且是因为这种出于保一时经济增长之需（实施积极的财政政策）而进行的制度变革，实际上已经把地方公债异化为“准国债”，因而大大抵消了其对于宪政建设所可能具有的重要意义。

依照地方公债制度建立的理论基础，地方政府对地方选民负责，提供地方选民所需要的公共产品与公共服务，所以地方政府有权基于地方公共利益的需求发行地方公债。正因为如此，各国的地方公债都具有以下特点：①以发展地方公共事业为目标；②以地方财政收入为担保；③风险高于国债，但是利率也高于国债；④投资主体主要是市场，因而具有较强的流动性。但是2009年中国地方公债的发行却极具中国特色，因而显得有些另类。（关于国债与2009年地方债以及地方曲线债的区别可以参见图表2）

首先，在中央政府的主观意图上，这次允许地方发行公债的目的极为明确，即“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”，而并非是为了在划分中央和地方公务（事权）的基础之上承认地方政府的“主体性”。[9]因此《管理办法》规定，筹集来的资金只能用于中央投资地方配套的公益性建设项目或者其他经过中央政府认可并批准的项目。尽管这些项目在客观上多属于地方公务和地方公共产品，比如“保障性安居工程，农村民生工程和农村基础设施，医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套”（第5条），但是毕竟发行地方公债的主要目的不是为了提供地方公共产品，而是为了“实施好积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力”；

其次，通常说来，地方公债由地方政府以自身的财政收入和政府信用作为担保，风险高于国债，利率也高于国债。但是2009年地方公债所规定的“由财政部代理发行并由中央财政统一代办偿还，并将发行利率保持与3年期的国债利率持平”制度，实际上是将地方公债转化成了另外一种实质意义上的“国债”，因而“异化”了地方公债本身的制度逻辑；

再次，这种用“由中央财政担保，商业银行的资金以间接的方式低价贷给地方政府”替代之前“在地方政府干预下，商业银行的资金直接贷给地方政府相关机构或企业”——即用“准国债+地方曲线债”代替“地方曲线债”的做法（参见图表3），虽然回避了《预算法》和《商业银行法》等法律设定的“地方政府不能发行公债+国有银行风险硬约束”的制度障碍，[10]使地方政府低价顺利获得了建设资金，中央政府也顺利实现了其“刺激经济保增长”的目标，但作为一种短期应急措施，其结果可能并非是举杯共赢的场面。一旦地方政府因为决策失误、资金挪用或者腐败等行为导致投资失败，无力偿还债务，那么这种被异化的地方公债就可能将地方曲线债与国债的所有缺陷和风险基于一身：①地方财务黑洞越来越深；②国有银行将会因为地方政府无法偿还债务而出现大规模的不良资产，严重的话还可能引发金融危机；③如果中央以类似国债的方式偿还某一地方公债，不但容易造成地区的不平等，而且可能造成地区间的反向恶性竞争；[11]

最后，由于这些具体目标和措施的“变异”，实际上导致了2009年建立的地方公债制度，既没有实现支持者们所希望的“借助多米诺骨牌效应，通过启动地方政府发行公债也许能够推动地方自治、责任政治和有限政府，提高地方财政透明度，促使地方政府和政治家对地方的民众负责，从而加速中国的整体制度转型”的目标，[12]也让反对者更加担心这种依赖于中央政府信用，而非市场信用或者地方政府信用的行政审批式的做法会引发更大的经济、社会乃至宪政危机。

在这个意义上，2009年所建立的地方公债不过是为了实现短期经济目标而不得已采取的一项经济措施——即将地方的举债方式由“地方曲线债”改变为兼具“准国债+地方曲线债”双重特点的特殊类型的地方债务而已。其既没有建立起真正意义上的地方公债制度，也没有从根本上改变我国的央地宪政关系，因而可能会让反对者和赞同者同时喜忧参半。

三、宪政建设、央地分权与地方公债的未来改革

上述的分析表明，2009年地方公债制度的建立虽然在央地关系的宪政建设方面迈出了重要的一步，但因为制度革新目标以及具体制度设计的“异化”，其所具有的重要意义又可能被大大削弱。

这一结论不免让人失望，但却并不表示地方公债制度在未来没有进一步完善的可能性。事实上，依照本文的分析框架，如果能够将宪政建设看作是历时性的动态过程，那么我们就可以更加宽容平和地看待这种具有“试错”性质的改革。因为宪政制度从来不是在真空或恒定的社会条件下形成和发展的。其既不会因为某一制度的建立而一蹴而就、立刻实现，也不会因为某一制度的不完善就瞬间崩坍。纵观人类的历史，我们可以看到，某些当初为了崇高目的所设计的制度，最后的实施结果可能会背离最初的目的，有些流于形式，有些甚至走向了反面；而一些动机不那么纯洁、设计不那么完善的制度，未必不能开出灿烂之花。[13]

所以，既然中国的地方公债制度已经建立，而且其中还包含了很多宪政的因子，那么我们所需要做的就是从更为广阔的宪政改革视角对其进行研究，并通过完善相关法律制度和技术，促使其向健康的方向逐渐发展。具体说来，我们认为制度改革和完善应当朝着以下方向不断：

（一）完善中央和地方的公务分权

所谓“公务”以及“公务理论”，最初起源于法国行政法上的界定，在法文中，其包括两种意义：其一是形式意义或者机构意义上的公务，指处理行政主体公共事务的机构，具体包括人员和物资在内的一种组织，即公务机构；其二则是实质或者功能意义上的公务，指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动，这种活动被称为公务。[14]

本文主要是在后一种意义上使用“公务”一词，并主要讨论央地之间的“公务分权”。不过，我们希望这种讨论能够在宪法层面上展开，即不仅讨论央地间行政主体的公务划分，而且中央政府与地方政府的所有权力都纳入到这一分析框架。为此，我们认为，可根据公务的性质将其分为国家公务和地方公务两种。当然，要给出国家公务和地方公务的定义是极其困难的，而且还需要承担许多智识上的风险。不过，找出它们之间的界限并非完全不可能。

我们认为，国家公务即是指那些有益于全体公民自由平等，因而需要由国家作为一个整体来承担的，或者基于行政区域的限制无法由地方政府提供或者地方政府只能低效提供的公务。按照此标准，其主要包括以下两类：①由中央政府及其职能部门具体执行的公务：包括国防、外交、国家间经贸合作、统一的货币金融政策、统一的度量衡、统一的税制和税率、空间（宇宙）、土地和海洋的开发和规划，以及关系整个国家科技水平的重大科技项目等；②可以由中央和地方共同执行的公务：包括交通和通讯、资源的开发利用和环境保护、各级教育、社会治安、基础设施和公共设施建设、国有资产管理等。

相对而言，地方公务更加复杂，因为各个地方政府的公务可能深入到了社会生活的所有细节。因此，我们可以将国家公务以外的，需要由政府担当的其他公务交统称为地方公务。

通常说来，国家公务应该由中央政府来担当，地方公务应当由地方政府来承担。不过有以下几种情况需要说明：①并非所有的国家公务都只能由中央政府及其职能部门亲自实施，实际上，中央政府可以通过合法程序并在给予必要的物质和权限保障的前提下委托地方政府及其职能部门来执行。当然，此一公务的最终责任要由中央政府来承担；②各地完全可以依据自身公务的需要来设置相关的政府部门，而不需要与中央政府完全保持一致，对于应由中央政府及其职能部门执行的公务，地方就没有必要设置相应的主管部门，这在一定程度上可以解决各级政府的“职能重构”和机构臃肿问题；③对于一些特别贫困的地区，地方由于人财物等方面的限制无法提供必要公共产品和服务的，可以由中央政府通过财政转移支付制度或者通过专项贷款、中央贴息贷款等方式予以解决;④中央政府不宜用强硬的行政手段去干涉地方政府，但可以通过资金、政策的引导和支持去敦促地方政府更好地提供公共产品。[15]

（二）通过试错，逐步建构合理的地方公债制度

本文所建立的分析框架表明，宪政既是一种多元主体利益的平衡机制，又是一个历时性的动态过程，这意味着地方公债制度如何走上宪政之路并为中国的宪政建设做出应有的贡献，目前并不具有明确的答案。其需要中央政府在尊重地方政府的“主体性”的前提下，与地方政府“商量着办事”，进而“发挥两个积极性”（毛泽东）；需要地方政府在宪政和法治理念的指引下积极地争取自身的权力和利益，并且对地方民众的利益予以更好的保护；更需要中央和地方政府在宽容妥协的基础之上找到互利共赢的协调机制。

就地方公债制度未来的建设和改革来说，我们认为，应当遵循以下几个原则：①应当将发行的目标明确定位于发展地方公共事业，提供地方公共产品，完成地方公务方面；[16]②是否发行，发行额度及用途应当举行由地方各阶层参加的听证会，并需要经过地方人大的民主表决（涉外地方公债的发行还应当由中央政府审批）；③应当以地方财政收入为担保，主要面向市场发行地方公债；④中央政府应当在逐步试错的基础之上，不断总结经验教训，制定地方公债发行的标准、额度、程序等方面的规范，[17]并在适当的时候制定相关法律。

（三）逐步完善相关宪政制度建设

我们曾经担心在相关宪政前提不完善的情况下贸然发行地方公债可能会带来很多不欲的后果，今天这种担心并没有减退。然而，地方公债制度已经建立，那么着力完善相关宪政制度就变得必要且亟需。

首先，建立不但对地方人大负责，而且受地方人大（以及人大背后的选民）有效监控的责任政府是最为紧要的事情。这意味着中央政府在承认地方政府的“主体性”以后，要更加明确自己的身份，更加依赖于地方人大对地方政府进行民主监督和有效监控，而不是去过分强化自身非常规的监督和规制手段。

其次，要加快进行户籍制度改革，为不同区域内公民的合理流动减少和消除不必要的障碍，从而创设更多的有利条件，使地方民众在某一地方政府不能有效且充足地提供公共产品却大肆举债的情况下，有机会“用脚投票”，离开该地区。

再次，要依照《信息公开法》的要求，加大地方公债发行的信息公开力度，保障相关投资主体在透明公开的情况下进行地方公债的投资和交易。这不但有利于确保各类债券权利人的合法权益，而且可以逐步树立地方公债制度自身的权威性和公信力。只有这样，地方公债才“可以作为衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标，而这种市场的监督在某种程度上又可以自然促进地方政府之间的竞争和政府服务理念的创新。”[18]

最后，扩大公共参与的渠道和途径，让公众不但可以参与到地方公债的发行和市场交易环节，而且还可以就一个地方能否发行、发行多大规模债务展开充分的讨论。2009地方公债的发行审批制度依然没有走出行政内部决策和监控的“怪圈”，既容易产生权利与义务的纠纷，也不能有效地避免决策的失误和遏制腐败的蔓延。

另外，试图依靠地方公债建构合理央地财政关系是不现实的，下一阶段还着力解决当前中央与地方“财权与事权”不对称问题，并对分税制进行更加合理的设计，从而实现地府财政收入与地方公务大致均衡。需要说明的是，我们并不认为地方政府有多少公务就可以直接获得对应的税收，因为这并不利于国家的团结、统一和稳定。实际上地方财政收入与地方公务之间的平衡完全可以通过建立完善、公平和透明的财政转移支付制度来实现。

四、结语

我国在社会转型过程中，无论是经济发展，还是宪政建设，都遇到了人类历史上很多前所未有的难题，这些问题的解决既需要通过参考、借鉴前人和他人的经验与智慧，更依赖于当代中国人的聪明与智慧、勇气与担当。因此，未来我国地方公债制度的改革应当在总结中外成功经验的基础之上，通过不断探索和试错来实现制度的逐步完善，进而推动宪政制度的建设和发展。好在宪政是一个具有历时性的多元利益主体的博弈过程，未来依然充满希望。



【作者简介】
苗连营（1965—），男，汉族，河南延津人，郑州大学法学院教授，博士生导师；程雪阳（1984—），男，汉族，山西稷山人，郑州大学与荷兰格罗宁根大学（the University of Groningen）联合培养宪法与行政法专业2008级博士研究生。


【注释】
本文为国家社科基金项目“构建社会主义和谐社会中的宪政建设研究”（立项号:06BFX014）、郑州大学2009年研究生教育支持基金项目“税制改革的立宪主义研究”的阶段性成果。
[1]参见苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第4期。
[2] 2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》；次日，财政部下发了《2009 年地方政府债券预算管理办法》。在此后的4月到9月，财政部用了5个月的时间实现了为全国共计35 个省、市、自治区筹资2000 亿元的目标。秦媛娜：《2000 亿地方债发行今日收官》，上海证券报，2009 年9月4日（第A04 版）
[3][美]加里.沃塞曼：《美国政治基础》，陆震纶译，北京：中国社会科学出版社1994年版，第15页。
[4]苗连营：《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》，2006年第1期。
[5] 将宪政理解为一种“历时性的动态过程”是受到了苏力教授研究方法的影响。他曾经提出，转型时期的中国宪政研究不应当以常规状态社会（或宪政社会）的社会根本架构和权力配置为起点，而应当将宪政看做是一个过程，重要的是将宪政理论看作是对现实强有力的解释和规范，而非对经典文本的诠释。苏力：《道路通向城市：转型中国的法治》，北京：法律出版社2004年版，第78-80页。需要说明的是，这一框架同样可以用来分析其他国家的宪政问题。比如在宪政制度已经建立的西欧，法国人依然忙于调整总统与议会以及总理之间的权力关系，而在荷兰、比利时、卢森堡这些依然保留君主的国家，君主的存废、权力以及其与议会、政府的关系也都在不断地被讨论，并不时进行调整。
[6] 这种现象的出现主要是因为在计划经济体制下，实行生产资料的社会主义公有制，代表国家的中央政府不但是整个社会生产资料的所有者，而且是整个经济和社会发展的组织者和经营者。其通过运用经济计划指标等手段管理整个社会的发展，并使得大量本应由地方政府提供的公共产品（比如教育、医疗、社会保险）内化为由各类企事业单位来承担。从根本上讲，这一时期的地方政府不过是中央政府派驻各地管理地方企事业单位的机构而已——其最为核心的职能是组织本地企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划能够在多大程度上满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。相关详细讨论可以参见前引苗连营、程雪阳：《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》一文。
[7] “国税与地税合并”的呼声在分税制改革以后一直不绝于耳。2008年全国人大会议上宋亚养等代表的呼吁使该问题引起了政府以及大众的高度关注。另外，中国财政学界也有专家持此论调。可以参见蒋大鸣：《税收成本高国税地税合并或为改革方向》，载《东方早报》2009 年1月22日（第A22 版）。
[8] 由于《预算法》禁止地方政府发行地方公债，因此有些地方政府就通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式筹集资金。“公司债型地方债”是指地方政府首先成立一家隶属于政府的投资公司，然后政府通过这家公司发行企业债券或公司债券。比如上海市政府1992年7月就成立了隶属于上海市政府的城市建设投资开发总公司，专门负责对城市建设和维护的资金的筹措和使用；另外，北京2003年3月发行的20亿元奥运工程企业债券也属于这种类型；“资金信托型地方债”是指地方政府借助于信托投资公司，通过信托来实现融资的目的。比如2002年7月18日，上海爱建信托投资有限责任公司公开发行5.5亿元的“上海外环隧道项目资金信托计划”就采用此种方式。本文将这两种“准地方债”统称为“地方曲线债”。
[9] 这里的结论并不与我们上述得出的“中央政府实际上承认了地方政府是独立的利益主体”的结论相冲突。因为从主观上来说，中央政府确实没有，可能也不愿意承认地方政府的主体性，但是地方公债制度的建立客观上实现了这一效果。这种主观与客观的矛盾与冲突实际上表明了中央政府对待地方公债制度的暧昧和谨慎态度。
[10]《预算法》第28条规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《商业银行法》第4条规定“商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”
[11] 因为从2009年地方公债的发行来看，并非所有的省份都发行了地方公债，而且发行地方公债的各个省份，发行的额度也各不相同，所以，如果中央财政用全国人民的税收去偿还某一地方的公债将导致地区间的不平等。而且这一先例一旦建立，会刺激地方政府寻求各种自利手段迫使中央政府偿还地方债，这即是所谓的“反向恶性竞争”。
[12] 刘军宁：《什么样的制度阻止了地方发行公债？》，载价值中国网//www.chinavalue.net/Article/Archive/2008/12/3/147740.html ，最后访问日期2009-9-10。
[13] 比如美国“违宪审查制度”的建立，谁也不能否认这一判决中夹杂着联邦党人和反联邦党人的党派利益之争，但是马歇尔大法官的智慧和人格并不会因此而受到贬低，其为美国“司法权威”的建立所作出的伟大贡献一直为人们所称道。
[14]王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社1997年版，第480页。
[15]荷兰在此一方面的经验值得重视。近几十年来，荷兰中央政府的财政收入占到国家财政收入的85%，相比之下，地方税收就非常少，比如2000年时，在超过10万居民的城市，每户居民一年需要交纳的地方税总额大致在450-1150欧元之间，而阿姆斯特丹市是全国地方税最少的城市。所以，中央政府通常通过财政诱导和约束的办法来指导各地发展，具体的方式主要是通过转移支付（占地方财政收入的30%）和为建房、环境、自然保护和道路建设等公共设施提供拨款（占地方财政收入的55%）。虽然荷兰是一个联邦制的国家，各级政府都拥有法定职权且彼此独立，但这种税收体制使中央政府的权力和意见具有了压倒性的优势，省政府和市政当局不得不成为中央政府忠实的支持者。相关讨论可以参见Arnold van der Valk(2002), The Duthch planning experience, landscape and urban planning,58,pp201-210.
[16] 比如如今一些城市为了解决低收入群体的居住权问题而准备建立大量的公租房，这种纯粹的地方公共事业就完全可以纳入到地方公债的项目中。笔者注意到2010年的两会期间，重庆市市长“黄奇帆建议证监会在资本市场上开设一个债券品种，比如可做重庆公租房基金债券，可以上市，吸引资本投资公租房。”就是一个很好的提议，当然，如果黄市长如果能够在地方公债的框架内，通过与财政部、证监会一起协商，进而讨论发行“公租房地方债”的可能性，应该会更好。黄奇帆市长的提议，参见《重庆市组建公租房管理局 专门管理主城公租房》//www.chinanews.com.cn/estate/estate-zcfg/news/2010/03-25/2188726.shtml，最后访问日期为2010年3月27日。
[17]在荷兰，市政当局的财政支出规模和单笔市政公债规模的建立标准是由包含一系列复杂的变量的公式计算出来，其中包括当地居民的收入水平，土地利用情况，不动产的价值与区位等等，市政当局并不能随意发行地方公债。相关讨论可以参见前引Arnold van der Valk文。
[18] 马光远：《地方政府发债的宪政逻辑》，载《南方都市报》，2008年11月1日（第A31 版）