中国金融改革新视角

　　为应对突如其来的国际金融危机的激烈冲击，党中央、国务院2008年11月底果断出台了十项由积极财政政策和适度宽松货币政策所组成的一揽子经济振兴计划。经过举国上下一年多的共同努力，成功遏止了经济增长明显下滑的态势，2009年国内生产总值（GDP）比上年增长9.1%，有效抑制了国际金融危机的蔓延。然而，在为来之不易的成绩欢呼的同时，我国经济发展面临着更加复杂多变的国内外环境，经济发展的结构性矛盾日益突出。在经济体制、机制及发展模式面对迫切的变革需求之时，改革作为现代经济核心领域的金融首当其冲。

　　现代经济史表明，金融的稳健发展须以合理有效的制度安排为基石。结合国际金融发展趋势及国内金融改革现状来看，系统性金融风险防范、金融监管协调机制、监管金融机构的综合经营和“大而不倒”、规范地方融资平台、金融机构公司治理、政策性银行改革、“三农”及中小企业金融发展、规范发展信用评级机构、巨灾保险、金融消费者权益保护等制度的建立和完善事关全局。此刻，尽快完善与国际标准接轨且符合我国实情的金融竞争制度，并在以上十大制度的改革进程中将其引入，不但有助于培育金融竞争生态环境，而且能与时俱进地完善具有中国特色的社会主义现代化金融制度。

　　传统金融监管侧重微观审慎监管，强调对个体金融机构的风险防范，而本次金融危机的爆发充分暴露了传统监管的不足，研究建立宏观审慎监管得到了国际金融监管界一致的赞许和重视。眼下，我国已步入经济快速发展时期，国内外经贸、金融联系日益密切，经济金融全球化趋势明显，研究建立宏观审慎监管制度应纳入金融改革的议事日程。纵观对宏观审慎监管的探索，各国主要立足于实际，强调对特定金融指标的定量分析，很少考虑金融竞争制度能有效抑制金融机构的过度关联， 而抑制过度关联是宏观审慎监管中量化控制的重要目标。金融竞争制度可从监控金融控股出发，通过调整金融市场结构以避免金融机构过度关联。此外，金融竞争制度还能以约束交叉金融产品的销售为途径，防范系统性金融风险的扩散。

　　中国银行业监督管理委员会于2003年宣告成立，标志着我国金融监管机制定位为“一行三会”式。该模式突出对金融业采取分业监管，强调金融监管机构间的博弈可为金融市场和监管对象带来监管福利，实为竞争性金融监管。至今，从监管效率来看，尽管金融监管协调机制需进一步梳理以最大限度地发挥效能，但不可否认的是，“一行三会”在金融稳健发展的过程中起到了重要作用。然而，随着源自金融竞争的金融创新日新月异，金融机构极可能利用分业监管模式潜藏的盲点创新经营，最终导致监管套利。为此，金融监管制度的完善应与金融市场的发展齐头并进，加快创新步伐，以监管金融竞争为入手点，建立以金融竞争制度为基础的金融竞争性监管，形成金融竞争性监管与竞争性金融监管紧密配合的双层协调机制。

　　在对金融危机的反思中，世界主要经济体大都认为必须对金融机构的综合经营加强监管，在美国甚至有观点认为应通过立法恢复金融市场的分业经营。除此之外，针对金融机构规模过大的问题，遏制“大而不倒”成为稳定金融体系的关键。根据制度设计的预期效能，金融竞争制度能从根本上解决此两大难题。当局可在相关制度中规定，为规范金融市场有序竞争，金融机构从事综合经营时必须严格遵守市场竞争原则，不得有任何反竞争行为。至于“大而不倒”，本身就有违背优胜劣汰的自由竞争规律之嫌。“大”可理解为金融机构的规模，当局可以金融竞争制度为依据，调整金融市场结构，理性控制金融机构的规模扩张，极端情况下，甚至可以分拆金融机构。同时，鉴于金融业与生俱来的网络特性，“大”还可理解为金融机构的过度关联性，可从金融竞争制度能抑制系统性风险的角度加以解决。

　　根据有关金融监管部门2010年6月披露的数据，截至2009年末地方政府融资平台贷款余额已突破7万亿元大关。为保持经济持续健康发展，必须对其加强管理。建立并严格执行金融竞争制度将有助于防范地方财政金融风险的过度积累。首先，金融竞争制度可规定银行对信贷项目的授信标准，有效规范银行业金融机构的竞争行为，防止银行出于扩大市场份额等因素争夺具有地方政府信用作担保的项目，避免过度竞争。其次，实施金融竞争制度，可以调整银行产业集中度，而银行产业集中度与信贷集中度呈正向关系，金融竞争制度即可作为严格执行贷款集中度要求的新型监管方式。再次，即使实践中一些大项目采取银团贷款，仍应切实规范参与银行之间的竞争行为，既要保证项目得到所需的信贷支持，又要节约项目费用支出并提高信贷资金的使用效率。最后，加快制定作为金融竞争制度重要组成部分的金融机构破产规范，使金融机构因经营不善退出市场依法有据，减少中央政府、中央银行对地方融资平台风险埋单的行为。

　　对于如何完善金融机构的公司治理，亟待探讨的问题很多，如薪酬分配、决策机制等，其中，金融机构间的股东连锁问题不容回避。从规制角度看，监管金融机构间的股东连锁可纳入金融竞争制度范畴。立法者可规定金融机构间的控股或者持股层级，遏制由于金融机构间关系过于密切和复杂而导致监管效率降低。对于金融机构投资实体产业，以近年在我国兴起的私募基金和产业投资基金为例，可规定基金对实体企业的控制数量、控制程度和控制期限，不但能有效预防基金经营风险传导至实体产业，而且能避免一家基金因控制数家同类实体企业扭曲后者所在相关市场的竞争。

　　我国银行体系内原有国家开发银行、进出口银行和农业发展银行三家政策性银行。在不断深化的市场经济体制改革中，政策性银行转制为非政策性银行是金融改革的一大重点。2008年12月，国家开发银行股份有限公司正式挂牌，标志着我国政策性银行改革的大幕拉起。从政策性银行提供的金融服务来看，其成立之初的功能定位已逐步被竞争日益激烈的商业银行取代，继续承担具有很强行政色彩的信贷供给者角色受到诸多质疑，要求其参与市场竞争的呼声日渐高涨。但另一方面，作为最大的发展中国家，我国仍需对一些事关国计民生的重点领域给予特殊的信贷支持。例如进出口领域，如果完全引入没有政策支持的市场竞争机制，可能会导致合理的进出口信贷需求得不到满足。所以，在以加强金融竞争作为政策性银行改革的主基调时，应协调好长远与当前、行政与市场、整体与局部的关系。

　　“三农”建设事关人民的温饱，而中小企业的发展释放了巨大的就业压力。金融支持“三农”及中小企业的建设与发展，不仅有利于社会稳定，更有利于中国未来的可持续发展。进入新世纪以来，我国不断加大对“三农”和中小企业的金融支持力度，但由于所涉及的风险大、成本高，此项工作步履维艰。从金融市场供给角度看，实施金融竞争制度有助于增强金融支持“三农”及中小企业的力度。以“三农”信贷服务为例，1998年起，国有商业银行网点陆续从一些经济欠发达的边远乡镇撤离，尽管之后小额贷款公司和村镇银行如雨后春笋般涌现，农信社仍在“三农”金融市场中占据绝对优势。市场缺乏竞争，“三农”金融产品创新滞后，金融服务不到位。此外，农信社独大的局面还可能导致信贷风险过度集中。为此，宜通过金融竞争制度设计，向“三农”金融市场注入新的竞争原素，引入竞争者，激活市场竞争潜力。

　　发展信用评级产业是中国金融业发展上台阶的必要条件。我国信用评级市场潜力巨大，但国家认可的信用评级体系急需完善，信用评级机构发展仍不规范，具有国际竞争力的信用评级机构尚未脱颖而出。与此不同的是，国际信用评级机构觊觎我国市场久矣，通过收购国内信用评级机构控制了我国2/3的市场份额，严重威胁着我国金融安全。为规范信用评级机构发展，须尽快建立符合国际标准的信用评级市场竞争规范，引入金融竞争制度乃大势所趋。在美国，国家认可的统计评级机构（NRSROs）有10家，但市场被标准普尔、穆迪和惠誉所把持，信用评级市场缺乏必要的竞争成为了金融危机的一大促发原因。目前，美国证交会（SEC）正主导增强信用评级产业竞争的制度改革。值得一提的是，金融竞争制度也是我国信用评级机构走向世界的必要利器。2010年4月，大公国际资信评估有限公司遭美国证交会拒绝准入，其失败的重要原因之一就是未能深入分析和把握适用于美国乃至全球的金融竞争制度。

　　2009年至今，我国遭遇了历史罕见的霜冻、地震和干旱等特大自然灾害，人民生命财产遭受巨大损失，探索巨灾保险制度成为国家长治久安的重要保障。然而，巨灾保险赔付费之巨，一家保险机构难以单独承担，为此，可考虑采取类似于银团贷款的制度模式。首先，由一家保险机构牵头承保，之后，其再与其他数家保险机构分担风险。由于巨灾保险涉及非常复杂的信息收集和损失厘算，相关保险机构必会经常密切沟通，从操作层面看，这是必要的。但是，保险机构间的沟通协作须把握合理尺度，不得有悖于市场竞争原则。未来巨灾保险制度应明确规定，保险机构不得实施串谋、固定费率等反竞争行为。

　　迄今为止，我国消费者权益保护的制度体系是以1994年施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》为基准。该法出台时金融业尚不发达，因此，未对金融消费者权益进行严格而细致的界定。然而时过境迁，金融的发展今非昔比，其早已渗透到人民生活的方方面面，建立有效的金融消费者保护制度刻不容缓。除通过立法明确金融消费者的知情权、救济权等具体权利外，还应尽快建立金融竞争制度，增强金融创新动力，降低金融产品价格，提升金融服务质量，确保顺利实现金融消费者的福利。更重要的是，就目前我国经济发展遇到的困境而言，以金融竞争制度保障金融消费者权益，有助于与其他相关制度政策形成合力，有效促进向以推动内需增长为主的内生性经济发展方式的转变。

　　中国自2001年12月11日正式加入世界贸易组织以来，金融业竞争愈演愈烈。由《中华人民共和国反垄断法》（以下简称：《反垄断法》）为核心与国务院公布的各部委“三定方案”所组成的中国特色金融竞争制度体系初现雏形。根据这一制度体系，发改委、商务部和工商总局履行监管市场竞争的相应职责。而在《反垄断法》中，金融业未被视为特例，以上三家部门被赋予监管金融市场竞争的执法权。除此之外，鉴于金融监管为“一行三会”式，国务院未明确由谁监管金融市场竞争，默认了四家执法部门均有监管权。2009年7月15日，商务部就曾会同“一行三会”共同制定了《金融业经营者集中申报营业额计算办法》，金融业经营者集中正是金融竞争性监管的对象。实践中，维护金融业竞争的执法体系由“一行三会”、国家发改委、商务部和工商总局共同组成，但是这存在着很大弊端。各部门执法标准不统一，执法权确认未上升到法律层面，执法时将面临依法无据的尴尬，加之分业监管、金融创新等因素，会导致协调困难以及监管套利，若放任不顾，必定会影响建立金融竞争生态的远景目标。

　　在建立中国金融竞争制度的过程中，设置严密的执法机制对于该制度效能的充分发挥至关重要。考虑到我国现存的制度安排和主要发达经济体金融改革的动向，应完善《反垄断法》、《中国人民银行法》等法律制度体系，建立与国务院反垄断委员会并行的国务院金融竞争委员会，着力突破现行制度瓶颈并弥补五方面的缺失。

　　第一方面，设立国务院金融竞争委员会。因金融竞争涉及“一行三会”等多家行政级别相同的部门，金融竞争执法体系的运行效率唯有在国务院统一协调下才能充分发挥，所以，可借鉴国务院反垄断委员会的设置思路，设立由主管金融的国务院副总理担任主任的金融竞争委员会。

　　第二方面，设立国务院金融竞争委员会办公室。由于金融竞争涉及宏观审慎监管、系统性金融风险防范、国家金融安全等重大宏观金融事项，当局可考虑将金融竞争委员会办公室设在人民银行作为委员会的具体执行部门。通过职能创设，赋予该办公室调查、裁决、处罚等相关执法权。

　　第三方面，案件移送。在案件管辖中，作为微观金融监管机构的银监会、证监会和保监会，履职时如发现涉及金融业竞争案件，应主动将案件整体移送金融竞争委员会办公室办理。其他办理违反竞争制度案件的部门如发现案件涉及金融业竞争，应主动告知金融竞争委员会办公室。

　　第四方面，主动执法。金融竞争委员会办公室可主动对金融机构实施金融竞争性监管。如发现有关金融业竞争的案件正由其他金融监管部门办理，可主动与该金融监管部门协商，要求后者将案件整体移送。如发现有关金融业竞争的案件正由其他非金融监管的行政部门办理，可主动与该行政部门协商，要求后者将案件中涉及金融业竞争的部分移送。

　　第五方面，金融市场救助特例。如果金融机构濒临破产，而该金融机构的破产将影响整个金融市场稳定，金融竞争委员会办公室可启动紧急预案，将具体情况上报金融竞争委员会。金融竞争委员会应主动与财政部沟通，请财政部通过注资等方式实施救助，稳定金融市场。救助时，应要求受助金融机构提出可行的方案以确保政府救助不会扭曲金融市场竞争，金融竞争委员会办公室应牵头“三会”中所涉部门评估救助措施和救助效果。之后，在向金融竞争委员会上报评估结果的同时，抄送财政部。
 
【作者简介】
李震，中国人民银行昆明中心支行任职。
 
【注释】
作者供职于中国人民银行昆明中心支行，但本文仅代表作者个人观点。
 【参考文献】
中国金融改革新视角