浅议装备合同质疑制度的归结与扬弃

摘要：随着装备采购制度改革的不断推进，采购合同制已成为实现装备建设和管理的重要手段。遵循合同管理的基本规律，健全装备合同质疑制度，对规范装备采购主体行为，保护承制单位合法权益，促进装备合同高效履行具有十分重要的意义。在归结装备合同质疑工作现状和问题的基础上，分析了完善装备合同质疑制度的必要性，最后提出了发展对策。

关键词：装备合同；质疑；制度
　　
　　质疑属于澄清疑问的范畴，是承制单位对装备采购相关事项的质询和疑问，是双方当事人为了更好地达成或实现采购目标而进行的良性“互动”。遵循装备合同管理的基本规律，完善装备合同质疑制度，可以及时消除装备合同争议，有效实现和谐采购。因此，加强装备合同质疑制度建设的研究已经成为当前一项现实而又重要的需求。
　　
　　一、装备合同质疑工作现状及问题
　　
　　由于我军装备采购制度建设起步较晚、时间较短和经验不够充足。以及对质疑管理工作的理论研究存在一定的空白等原因，使得质疑工作法律制度建设和实践等方面相对滞后，质疑制度并没有真正建立起来。
　　第一，规章制度缺位。近年来，《装备采购条例》及配套管理规定都对质疑工作有一定的涉及和规范，但对质疑的规定都比较简单、笼统，缺乏可操作性，没有明确质疑的具体处理机构，没有明确具体的受理范围、条件和处理程序等。
　　第二，现行质疑处理工作不够规范。由于相关规定的操作性不强，对质疑的具体操作流程，如申请、审查、受理、调查、取证、裁决、通知等的具体格式、期限和操作要求都缺乏统一的制度性规定，使得承制单位无法进行有效质疑。《装备合同管理规定》第56条仅规定：“装备采购主管机关(部门)应当依法受理承制单位对装备合同管理工作的询问、质疑与投诉”。但作为装备采购工作实施性的法律文件，应该明确具体的质疑机构和具体的处理程序，而非笼统地规定装备采购主管机关(部门)。
　　第三，相关机构及职责不够明确。一方面，装备采购质疑工作的监督管理机构的职责不够清晰；另一方面，质疑受理和处理机构及相应职责不明确。机构及其相应职责不明确，因此，有关机构(部门)往往对质疑问题避而不理、有意敷衍、互相推诿扯皮，导致承制单位申诉困难甚至无门申诉的境况，致使一些质疑问题长期无法解决，相关责任无法追究。
　　第四。受理范围和条件不够清晰。从政府采购和国外国防采办实践来看，一般都限定了质疑的范围和条件，即限定了可以进行质疑事项范围、可以进行质疑的单位范围、质疑材料格式和内容要求、期限要求等，而我军装备采购法规和处理工作中对这些内容都没有作出明确具体的要求。由于对举报的受理范围和条件也未加统一规定，各机构的实践做法和要求差异非常大。
　　
　　二、完善装备合同质疑制度的意义
　　
　　首先，完善装备合同质疑制度可以提供有效纠纷解决途径，实现和谐采购。装备合同纠纷发生后，目前只能通过协商和行政调解来解决，解决方法单一，法律效力弱，成功率较低，而且诉请调解程序繁多，机关调解率比较低，纠纷事项多以军方或承制单位妥协草率收场，或相关结果难以执行。质疑既具有灵活性和有效性特点，又不失权威性和公平性等特点和优势，可以提供一项可行、高效的纠纷解决途径和方式，增强军方和承制单位的合同意识、诚信观念，及时澄清合同双方的矛盾和误会，通过双方自力解决，有效避免国家诉讼等资源浪费，灵活、高效地处理各种装备合同争议和分歧，实现和谐采购。
　　其次，完善装备合同质疑制度可以落实监督机制，规范装备采购行为。现阶段，在装备采购过程中存在一定的行政干预、管理手段不规范、监督机制不完善、合法权益救济机制不健全等现象。为保证装备采购工作的有序进行，继续深化装备采购制度改革，就需要加强装备合同质疑制度建设，从而进一步规范装备采购行为、限制行政干预。建立装备合同质疑制度，可以提供可选择的装备采购监督与权益救济途径和方式，可以督促装备采购机构及人员严格依照相关规定履行职责，可以促进装备采购行为的规范化、法治化进程。
　　最后，完善装备合同质疑制度可以构建责任机制，维护承制单位合法权益。健全装备合同质疑制度，不仅可以督促军方按照合同规定的权利和义务履行合同，还可以避免当前装备合同纠纷申诉难、难申诉的问题，及时裁决、追究相关当事人的责任，为有效补偿合法权益遭受损害的承制单位提供法制保障。
　　
　　三、完善装备合同质疑制度的对策
　　
　　1、制定质疑法律制度
　　须尽快着手制定《装备合同质疑工作规定》，明确规范质疑的目的、原则、方法、处理机构及职责、监督机构及职责、工作程序、时限和格式要求，使得质疑工作有法可依。
　　2、明确质疑处理机构及职责
　　《政府采购法》第52、54条规定，采购人或采购代理机构是受理、处理质疑的机构。《集中采购供应商质疑处理办法》第5条规定，负责集中采购的采购中心为受理、处理质疑的专门机构。由此可见，政府采购受理和处理质疑的机构一般是负责采购的机构和采购代理机构，即“谁采购、谁受理”。采购机构和采购代理机构负责质疑事项的受理和处理，有助于双方协商解决相关问题，可以给采购机构和采购代理机构提供一个纠正违规行为的机会，还有助于政府采购协作关系的维持。依照《政府采购法》相关规定，借鉴政府采购质疑机构的确立规律，装备采购质疑的受理和答复工作也需依照“谁采购、谁受理”的原则，由装备合同订立、履行管理机构负责。装备合同订立、履行管理部门是装备采购项目的具体执行机构，对装备合同订立和履行的政策规定、项目进展、过程情况、结果等信息掌握的比较准确、清晰，能够准确和全面地答复广大承制单位的相关疑问和质询。
　3、界定质疑的范围和条件
　　承制单位认为装备合同订立和履行过程，如资格审查、采购文件、评价标准、谈判过程、中标和成交结果、履行过程使自己的参与权、平等权、竞争权，财产权等合法权益受到损害的，便可以依照相关规定向装备合同订立或合同履行管理机构提出质疑。
　　质疑案件得到受理要满足以下条件：第一，主体要求。具体来讲，只有申请装备承制资格的单位、经过资格认可的单位、与军方进行合同谈判等订立活动和承担装备合同任务的承制单位才可以依照相关规定进行质疑。第二，权益损害要求。参与权、平等权、竞争权、财产权等合法权益，即知悉装备采购信息、参加装备科研、生产和维修活动的资格和机会、受到公正和平等待遇、参与公平竞争、合法财产不受损害的权益㈣，受到损害的承制单位可以依法提出质疑，也可以由该承制单位授权的委托代理人依法提出质疑。第三，期限要求。自知道或者应该知道合法权益受到损害之日起7日内提出申请。第四，格式要求。承制单位应以书面形式提出质疑，提交的质疑书应包括质疑人名称或姓名、地址、邮政编码等；被质疑人及与质疑事项有关当事人的姓名或名称；被质疑合同项目的名称和编号；质疑的具体事项、明确的请求和主张；质疑所依据的具体事实和具体理由；充足有效的线索和相关证据材料；联系人和联系方式等内容。
　　4、规范质疑受理和处理程序

承制单位根据规定，提交书面材料和相关证明提请质疑，相关机构应当当即进行签收，并在规定期限内对质疑事项、证据、法律依据等材料的真实性、合法性、关联性进行审查。
　　经审查，对于不符合受理条件的，通知相关当事人不予受理，并说明不予受理的理由；格式欠缺的，通知当事人在规定期限内进行补充；符合受理条件的，通知相关当事人予以受理。
　　质疑裁决机构可以根据书面材料和证据进行书面审理，必要时可以采取向有关单位及其人员查询核实、委托专业机构出具鉴定意见、邀请专家论证并独立出具意见、组织相关当事人进行质询和质证、组织调查会进行调查论证等方式进行审查核实。
　　质疑裁决过程中，如发现采购文件存在明显倾向性和歧视性条款、评审程序和过程明显不符合法律或采购文件规定、采购程序明显错漏、相关当事人明显不符合相关资质要求等足以导致采购无效的情形之一的，质疑处理机构应暂停采购活动。
　　经审查，当存在装备采购事项符合相关规定、质疑缺乏事实和法律依据、质疑人捏造事实和提供虚假材料、质疑人在一定期限内多次质疑而无实据等情形之一的，质疑处理机构应分别作出驳回质疑的处理决定，并说明理由。
　　经审查，认定采购过程存在违规问题，或者采购文件存在明显倾向性或歧视性条款，给当事人的合法权益造成或者可能造成损害的，应裁定违规，责令纠正，追究相关当事人责任，并视情裁定延长采购期限或重新采购。
　　此外，质疑处理机构应在规定期限内及时作出处理决定，并通知相关当事人。