缓刑撤销问题探究

前言

随着奥运的临近，安保工作成为当前各单位的工作重点之一，一系列的排查工作紧锣密鼓的进行，其中缓刑社区矫正工作尤其是缓刑犯的监管及社区矫正人员的动向成为相关部门密切关注的对象。可以说，在特殊时期特定情形下，集中的排查和“特事特办”是极好地解决当前问题的便捷途径，但越是在这种时候我们越容易发现立法和司法中存在的某些平时不易被发现或者即使被发现也怠于研究解决的问题。笔者就在缓刑适用和“训导制”试点[1]工作中调查了解到，在笔者所在法院辖区范围内判处缓刑的案件中没有一例撤销缓刑，且就算是在北京范围内也鲜有一二。不可否认，近些年来，应“宽严相济”的 刑事政策要求，顺应刑法谦抑性的发展朝向，我们对于缓刑的适用进行了深入的探析并及时的将理论成果转化到了实践中，缓刑社会调查报告制度的试运行在很大程 度上提高了适用缓刑的准确度，缓刑犯再犯的几率下降是正常的，这是社区矫正工作进步的重要表现和基本要求。但事事无绝对，在每年判处缓刑的众多案件中，撤 销缓刑案件数量为零笔者认为是不正常的一种现象。据了解，目前缓刑撤销问题在实践中存在不同程度的职权混乱，程序不清，甚至相关部门放任不管的情况，与这 样的现实状况相对照，笔者通过查阅相关法律规定发现缓刑的撤销无论从实体还是程序都存在一定的问题，为此笔者预借助对缓刑撤销问题进行探讨的机会，对我国 刑事立法和司法中折射出的问题进行深入思考，并进行呼吁。

一、立法检索

（一）现行规定

关于缓刑的撤销，从实体条件看，我国《刑法》规定：“被 宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪 所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监 督管理规定，情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。”即预撤销缓刑需具备“再犯新罪”、“发现漏罪”和“违规情节严重”三种情形之一。

从撤销缓刑的程序来说，相关规定散见于《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)、《中华人民共和国监狱法》、《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行刑事诉讼法的解释》)、《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑事诉讼规则》)以及《关于计分考核奖罚罪犯的规定》(司法部1990年发布)、《程序规定》等法律、司法解释和行政规章中。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第三百五十七条规定“撤 销缓刑建议权由原作出缓刑判决的人民法院的同级公安机关行使。被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监 督管理规定，应当依法撤销缓刑的，原作出缓刑判决的人民法院应当自收到同级公安机关提出的撤销缓刑建议书之日起一个月内依法作出裁定。”

（二）立法缺失

尽管《刑法》和《刑事诉讼法》对缓刑的撤销进行了较为详尽的规定，但实践操作中不难发现当前我国缓刑撤销的规定存在明显的缺失。

首先，缓刑撤销条件规定过于笼统。根据法律规定，撤销缓刑实体条件是需具备“再犯新罪”、“发现漏罪”和“违规情节严重”三种情形之一。由于我国《刑法》对于各项罪名和数罪并罚的详尽规定使得“再犯新罪”和“发现漏罪”情形下的缓刑撤销相对容易把握，在此不再赘述。而“违规情节严重”的规定在实践中却很难把握，“在缓刑考验期限内违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定”，如何理解和实际操作，究竟缓刑犯在缓刑考验期内的何种行为可以构成违规？法律没有具体的规定。

其 次，立法滞后情况明显。我国法律明确规定，缓刑的执行机关为公安机关，近年来随着社区矫正概念的引入，尤其是刑法学理论界对于刑罚轻缓化和刑法谦抑性的高 度推崇，加之全国各地社区矫正工作的全面铺开，缓刑的执行工作中很大一部分已经移交当地的社区矫正机构，从而导致法律规定和实际操作上出现这样的情形：法 律规定缓刑的执行权包括缓刑撤销建议权全部归属于公安机关，但立法的严重滞后使得实际监管工作和撤销建议工作处于权属分离状态，这样的状态事实上极端不利 于缓刑监管和撤销工作的开展，轻则导致缓刑犯脱管漏管，重则导致严重再犯、放纵犯罪。因此，缓刑制度中权属明确划分成为立法中亟待解决的问题。

最 后，撤销缓刑程序性规定存在缺陷。我国刑事诉讼管辖实行地域管辖和级别管辖相结合的模式，因此撤销缓刑不可避免的受到这两种管辖要求的限制。出于这样的要 求，当需要撤销缓刑时即使是最简单的情况，即本地区法院判处的缓刑犯在本地区进行社区矫正，在缓刑考验期内出现需要撤销缓刑的情形之一，其程序也要进行四 道提请：社区矫正办公室报本地区司法局，司法局报公安机关，公安机关报同级作出缓刑判决的人民法院，由法院根据情况作出撤销缓刑的裁定，最终公安机关对罪 犯收监执行。这样的程序性规定客观上确实能够达到权属分明、分工协作的效果，却也大大折减了诉讼效率。[2]

二、司法实践中遭遇的尴尬

（一）实体规定笼统导致的问题

如 前所述，实体方面立法的缺失给司法实践带来严重的操作难、标准不统一等问题。这里所说的实体规定笼统是指法律对于撤销缓刑条件规定不详细，主要是指对于不 存在数罪并罚而只是在考验期内出现严重违法行为的情形规定过于原则性，究竟违法行为怎样把握，没有相关的规定明确阐释。这导致在司法实践中是否撤销缓刑没 有标准约束，往往不该撤销的撤了，应该撤销的反而没撤，造成严重的司法差异，破坏了法律的统一性，严重违反“法律面前人人平等”原则。更有甚者，对于缓刑犯在考验期内的严重违法违规行为采取放任态度，加之本身我国的社区矫正制度还不甚完善，监管力度不大，从而导致缓刑再犯隐患严重。鉴于这种实践中是否应该撤销缓刑模棱两可的现状，笔者认为可以考虑结合我国的缓刑制度特点，将“违规情节严重”进行细化规定，以加强可操作性和法律的统一性。

（二）程序规定繁琐导致的问题

缓 刑制度的设置初衷决定了对被告人适用缓刑的一个基本要求在于对被告人有条件的不执行原判刑罚必须不致再危害社会，由此可见撤销缓刑的目的是对不再具备这一 条件的罪犯尽快消除其危害社会或可能危害社会的状态，因此撤销缓刑的效率也就在很大程度上决定着罪犯再度危害社会的程度。或许我们可以从某个方面将繁琐的 程序看作是对于缓刑撤销的审慎，但拖沓的程序所带来的不利似乎是更加致命的问题，实践中这一问题表现得更加突出。

首 先，随着我国经济的发展，人口流动相当普遍，这使得跨地区违法犯罪明显增加，所以跨省市的撤销缓刑也不可避免。笔者预通过一个假定的需要撤销缓刑的案例， 从最直观的角度呈现当前缓刑撤销程序的繁琐程度。假定北京市某区法院判处一例缓刑案件，而缓刑的执行机关为广东省某市某区社区矫正部门，该缓刑犯在缓刑考 验期内因违法行为被行政拘留，这时撤销缓刑的程序将从其缓刑执行地的社区矫正部门开始办理：该市某区社区矫正部门呈报区司法局——区司法局报区公安分局——公安分局报该市公安局——市公安局报广东省公安厅——广东省公安厅报公安部——公安部通报北京市公安局——北京市公安局通报判处缓刑的法院所在区公安分局——北京某区公安分局行使撤销缓刑建议权，向原判决法院提出撤销缓刑建议——原判决法院依法最终裁定撤销缓刑。可以想像，当全套手续办理完毕裁定生效而对罪犯收监执行将需要多久时间！这种提请程序的过度繁琐所存在极大的弊端笔者归纳为以下两个方面：

1、 缓刑撤销难度增加，导致为规避责任而程序违法现象严重。笔者从很多缓刑执行机关了解到，许多工作人员对于缓刑撤销提请程序不甚了解，在某法院就曾经接收到 外省市执行地公安机关直接发送的提请撤销缓刑的建议函。即便是对该程序有所了解的人员也往往因手续太过繁琐而对于缓刑犯在缓刑考验期内的非犯罪行为“睁一只眼闭一只眼”， 采取放任态度。甚至有人为了在出现因没有对缓刑犯提请撤销缓刑而再度危害社会情况下防止责任倒查，规避责任而随便向原审法院发送撤销缓刑建议函目的在于证 明本单位已经履行了相应的建议权，至于是否撤销缓刑则由法院决定，此后出现任何责任都由法院承担。而法院也可以在出现责任时以缓刑撤销建议程序不合法而成 功脱身。因缓刑撤销难度太大导致的相互推诿使得法律所规定的缓刑撤销规定难以发挥其作用，社会危害性不能实际得到最大限度和最有效的排除。

2、 程序的烦琐和效率的低下导致司法资源的严重浪费。由于缓刑的撤销牵扯诸多部门，包括公安机关、司法部门、法院等多个部门多层环节，如遇到笔者假定案例中的 情形，一套撤销手续全部按照程序办理难免出现十五天的拘留期已过必须对罪犯解除控制，但撤销手续不能办结，撤销裁定无法及时作出，而当裁定生效需要对罪犯 收监执行时收监对象已经不知踪迹。这时，生效裁定的执行就必须依靠公安机关采取上网追寻，跨地区组织人员抓捕等一系列措施，而这些措施对人力、物力、财力 都是极大的损耗，同时也使得严格的程序性规定所追求的价值目标荡然无存。

三、实践问题的根本性解决构想

   无论是在特殊时期寻求“特事特办”还是绕开法律规定弃法律立法初衷和司法效果于不顾，毕竟都是一时的“解决方式”，根本性的解决途径是寻求如何从制度完善和立法上寻求突破口，加强司法操作的便利性，最终实现司法便利、高效，从根本上实现刑事立法具体化和司法便利性的加强。

（一）加强“立法具体化”，指导司法操作

程序问题的解决是对实体的保证，然而实体条件规定中存在的立法缺陷使得司法操作仍然困难重重，我们必须认识到法律作为一门操作性极强的学科，立法的原则化会严重影响此后的司法进程。因此在研究中我们首先需要解决的是实体方面的问题即摒除“刑事立法原则化”。我们前面分析过撤销缓刑的三种情形中“违规情节严重”规定甚为不明，操作中出现较大分歧，因此准确界定“情节严重”是缓刑犯能否被正确撤销缓刑的关键。笔者认为在这方面国外的具体列明撤销缓刑情形的立法体例具有较强的可借鉴性。[3]鉴 于此，笔者认为，由于缓刑制度本身的性质所致，在缓刑考验期内对缓刑犯的行为约束自然不能和普通群众实行相同的评判标准，但也不宜过分严格，毕竟对其判处 缓刑的目的是在不具有危害社会的危险性的前提下尽可能的给其一个改恶从善的机会，我国社区矫正制度不断革新的目的也是希望能够更好的帮助这些缓刑犯顺利、 有效地回归社会、回报社会从而构建更为和谐的社会环境。因此笔者主张“情节严重”应界定为缓刑犯的违反法律法规及监管规定的行为性质恶劣或者接近犯罪。具体而言，我们可拟将以下情形规定为“情节严重”：

其一，缓刑犯严重、持续或者多次违反有关法律法规，但不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的行为。[4]笔者认为这里的“严重”应理解为给个人或社会造成相当的财产、物质损害但尚不构成《刑法》中的相关罪名；“多次”以三次为宜，即给缓刑犯一个相应的空间，不是只要有违反法律法规的行为就撤销缓刑，此外还要考虑到缓刑犯违反规定的性质即主观性（故意抑或过失）、客观性（是否为人为难以控制的情形或其他可排除责任情形）等。

其二，缓刑犯持续或者多次脱离考察机关的监督管理，并具有再次危害社会或者犯罪的危险性。笔者之所以在“持续或者多次脱离考察机关的监督管理”，后加上“并具有再次危害社会或者犯罪的危险性”的限定条件目的还是在于强调尽可能限制撤销权的滥用，因为从公平的角度出发，同样是导致撤销缓刑的结果其原因不能相差太过悬殊，如：某罪犯被撤销缓刑是因为严重的犯罪而另一罪犯则是因某种可以理解的情况而三次托脱管被撤销缓刑，这种条件上的差异本身是种极端的不公平。

其三，其他虽未构成犯罪，但严重违法，或屡教不改，达到可以处治安处罚或劳动教养程度的。这条规定可视为本规定的兜底条款，即具有严重程度相当的情形即可依法撤销缓刑。[5]

（二）找准“职权分隔线”，明确司法职权

如 前所述，当前缓刑执行司法权限划分问题的法律规定与实际操作间存在的抵触，很大程度上影响着司法效率的提高和司法功能的实现。因此，找准职权分割线，明确 司法职权，及时进行法律修改和完善立法是目前亟待解决的问题。当前，我国除附加刑外刑罚执行大致分为大墙内（监狱）和大墙外（社区矫正）两类，根据法律规 定监狱内的执行由司法部监狱管理局统一管理，缓刑、监外执行等刑罚由公安机关执行，而实际操作中则是公安机关将缓刑的监管权交与司法部门掌管，自己掌控缓 刑的撤销权，笔者认为这样的操作模式容易导致职权分工混乱，互相推诿，职权怠于行使或职权滥用的现象发生，因此，建议可以考虑将长期以来的刑罚执行工作由 专门组建的执行机构负责，即可在现有的司法部下设的监狱管理局基础上设立“刑罚执行管理局”负 责监狱内和监狱外即社区矫正管理工作，这样相当于公安机关将除法院负责执行的刑罚和公安机关负责的附加刑执行权以外的刑罚执行权全部交由司法部门统一调 度，统一监管。这一部门的调整从长远意义上看不仅可以减少缓刑撤销过程中的若干步骤，而且可以与当前我国缓刑社区矫正的进展现状和发展趋势相契合。

（三）引入“便利性原则”，实现司法便捷

在法律范畴内遵循便利性原则是便捷诉讼，维护诉讼高效的基本要求，这一原则多体现在管辖问题的规定上，然而面对很多刑事诉讼程序中的非便利状况，笔者建议将“便利性原则”更多地运用到刑事立法中，在确保公正的基础上尽可能简化刑事诉讼中一些太过繁琐的程序性规定，譬如缓刑的撤销提请程序笔者认为在对刑罚执行部门作出相应调整的同时可以做如下简化——采取“就近审查”方式办理即由缓刑执行地或缓刑犯再犯地社区矫正机关按照级别管辖的要求直接向当地法院提请，如缓刑执行地或缓刑犯再犯地法院不是原审法院可寻求原审法院的协助。根据这一设想缓刑撤销提请程序可分以下两种情况构建：

第一种情况，非跨区域缓刑的撤销。这种情况较为简单，只要按照级别对等就近报送即可，如北京市某区法院判处的在本辖区内接受社区矫正的人员再犯或具有较为严重的违法行为的直接由社区矫正办公室报区司法局，区司法局报本区法院作出裁定即可。

第二种情况，跨区域缓刑的撤销。按照笔者设想的“就近审查”方 式，无论是跨区还是跨省市的缓刑撤销都只存在法院系统内部层级之间的协调和协助而无需像现行规定的执行机关也要按照级别管辖的要求逐级层报所造成的时间上 的无味拖延。还以前面所举的缓刑撤销最为繁琐的假定案例为例，广东省某市某区社区矫正部门只需上报当地司法局，由司法局向当地法院提请撤销缓刑，当地法院 可按照法院内部的协助规定寻求原判法院的帮助，即向北京市某区的法院发送协助函而后经审查直接对是否撤销缓刑作出裁定。这样做不仅可以增强缓刑撤销的司法 便捷程度，更为重要的是，对于缓刑撤销的事由缓刑的执行和监管部门最为清楚，采取就近提请法院裁定的处理方式有助于法院对是否应当撤销缓刑作出正确的评 判，同时也便于后续收监执行工作进行。

（四）强化“时限性理念”，提高司法效率

刑 事诉讼和刑事司法讲求时效性，这既是司法效率的根本要求同时也是刑事法律自身威慑性体现的重要途径，时间拖得过长，刑法惩罚犯罪、保护社会、预防犯罪的效 果就会大打折扣，目的就难以实现，因此在刑事司法中，提高效率至关重要。具体到缓刑的撤销程序来看，提请环节甚多，加之办事效率拖沓（尽管近些年来我们一 直在强调公务机关必须尽可能提高工作积极性和效率，但办事拖沓的情况还很严重），这就需要必须设定时限，建立约束机制，进而转变司法理念。笔者认为，在撤 销缓刑的提请的各个环节设定期间限制，即必须在缓刑执行机构或其他对缓刑犯具有暂时控制权限的机关有效控制期间内作出撤销缓刑的裁定，对罪犯收监执行，避 免出现脱逃抓捕的情形出现。据前述简化后的提请撤销缓刑的流程，笔者认为可以做如下规定：

对于非跨区域的撤销缓刑情形可规定矫正部门应在发现具有撤销事由两日内上报司法机关，司法机关自接到报送情况三日内向当地法院提请撤销缓刑，法院应当在十日内作出裁定。

对于跨区域的情形可以根据情况适当延长期限，但整个提请期间最长不得超过二十日。

   结语

本 文通过在缓刑撤销实践中发现的问题从缓刑的缓刑的撤销条件、撤销提请程序两个大方面进行了较为详尽的分析，在对缓刑撤销相关问题进行研究的同时发现我国刑 事诉讼中普遍存在着可操作性不强、流程太过繁琐等问题，从而间接对于刑事立法具体化和司法便利性进行呼吁，以期可以使这些问题在整个刑事立法和司法体系引 起理论界注意，并及时寻找途径加以解决。