环境税与水资源保护

一、环境税概述
　　
　　党的十七大报告提出建设“生态文明”，充分说明了当前加强环境保护的重要性和紧迫性。“环境政策与珠三角可持续发展——绿色中国论坛”9月12日在深圳召开，国家环境保护部副部长潘岳向外界通报了今年以来推行环境经济政策取得的阶段性成果。潘岳还透露，环境保护部正联合其他综合经济部门制定有关环境税收政策，并结合国家节能减排行动提出了“环境保护专用设备企业所得税优惠目录”等建议。此后，环境保护部将配合有关部门做好开征环境税的工作，包括制定具体的环境税实施方案，推进落后工艺产品淘汰的税收政策，提出造纸、焦炭等行业落后工艺产品名录，继续完善享受税收优惠的环境保护设备目录等。 [1]税收是一种重要的宏观调控手段。环境税收是指有利于环境保护及生态发展的各种税收的总称。环境税在环境保护工作中可以发挥重要的作用，其基本内容主要有两部分组成：一部分是以保护环境为目的，针对污染、破坏环境行为而课征专门税种，这是环境税收制度的主要内容；二是在其他一般性税种中为保护环境而采取的各种税收调节措施，包括为激励纳税人治理污染、保护环境所采取的各种税收优惠措施和对污染、破坏环境的行为所采取的某些加重其税收负担的措施。作为环境保护的重要政策工具，环境税在遏制污染、改善环境质量方面的作用已被国际社会认可。实际上，环境税已经成为发达国家保护环境的一个有效手段。目前，我国的环境状况不容乐观，环境对经济的约束力在逐渐增大。尽管我国已经初步建立了适应社会主义市场经济体制及环境保护要求的环境经济政策体系，这些政策在环境保护和降低污染方面起到了一定的作用，但是存在着一些不足，滞后于我国的环境保护和资源保护，所以，有必要通过开征环境税等措施，来解决我国环境保护中的一些深层次问题。此文将以洞庭湖水保护为例，分析环境税对保护水资源的优势和不足。
　　
　　二、环境税有利于水资源的保护
　　
　　在各种类型的污染中，水污染是最受关注的重点之一。２００５年全国人大常委会《水污染防治法》检查组发现：我国七大水系中，劣五类水体占三成，水体已失去使用功能，成为有害脏水。２００４年主要水质污染指标已经达到或超过历史最高水平，污染由地上波及地下，直接影响１．３亿居民。国家环保总局公布的资料表明：我国河流、河段有近１／４因污染不能满足灌溉用水要求，全国湖泊的７５％ 的水域受到显著污染。水利部门调查显示：目前我国废水排放量为６００亿吨，　８０％的污水未经处理就直接排入江河湖泊，城市水域受污染率高达９０％以上。 [2]就目前我国水资源来说，污染十分严重，极大地影响了人民生活及社会发展。洞庭湖是一吸引中外游客的著名景点，其水曾被誉为“天下水”。曾几何时，洞庭湖碧水共长天，沧溟空阔，一湖浩水，横无际涯，涛声起伏，百舸争流。洞庭湖开发较早，人类影响大，目前环境脆弱：围湖造田、泥沙淤积使水面面积逐渐减少；滥捕乱猎、人类干扰造成了对物种资源的严重破坏；竭泽而渔、掠夺式经营，致使鸟类远走高飞，有些生物濒临灭绝；工业废水，农药污染，人口压力，致使生态环境质量下降。 [3]我国有关部门十分重视洞庭湖水环境的治理，对洞庭湖沿岸的造纸厂进行严格检查，一些环保设施不达标的工厂被迫停工。加强环境执法，对污染企业征收排污费，实施退耕还湖。经过一段时间的治理，洞庭湖水质有了较大改善，但污染只是暂时得到了遏制，仍不能从根本上解决问题。水是一种公共品，具有非竞争性和非排他性。我国宪法第9条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。但现实中，国家在水资源的所有权行使方面存在缺陷，水行政部门代行部分权利，并不利于水资源的保护。自2003年《排污费征收使用管理条例》和《排污费征收标准管理办法》施行以来，污染排放量有了一定程度的减少。但由于生产厂商（类别）众多，且不同行业排放物和排放量不同，新技术使用过程中不断有新类型废物出现，确定最佳排放标准和排放费的工作十分困难。排污费的征收也不规范，各地方政府环保部门乱征排污费，导致一些企业不堪重负，容易滋生寻租行为。还有，对于超标排放仍无有力措施，缺乏技术改进的激励措施。环境税则在改善环境质量有着极大优势，受到国内外的普遍重视。
　　
　　西方经济学家对环境税效应的研究大体上经历了两个阶段。第一阶段的研究以福利经济学家庇古为代表，研究重点集中在环境税对负外部性的矫正方面，强调环境税的环境改善功能。庇古认为为了克服“负外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，政府应当对污染者的每单位产出征收与其所造成的边际损害等值的税，通过支付与污染行为相应的价格，把污染者的外部性成本内在化，从而达到控制污染量，实现资源优化配置和环境质量改善的目的。第二阶段的研究以Ｐｅａｒｃｅ和Ｂｏｖｅｎｂｅｒｇ为代表，研究重点侧重于关注环境税对税制效率、社会福利和就业的影响。Ｐｅａｒｃｅ提出对污染行为征税取得的收入，应当被用来减轻社会福利税费的负担，通过这种税收转移可能以零福利成本或负福利成本获得环镜收益，实现环境改善和福利成本降低的“双赢”效应。Ｂｏｖｅｎｂｅｒｇ则对环镜税“双赢”效应进行了更全面和深入的阐释。Ｂｏｖｅｎｂｅｒｇ认为征收环境税除了会产生更低的污染外部性，实现环境质量改善的“绿色红利”外，环镜税增加的收入还可被用来减少其他已存在的税收扭曲，弱化税制对劳动和资本的负效应，促进就业的增加和税制效率的提高。环境税“双赢”效应理论的提出，引起了ＯＥＣＤ国家决策者们的广泛关注，他们纷纷以这一理论为指导进行了环境税制改革。ＯＥＣＤ国家在环境税制改革中采取的具体措施不同，但都体现了“双赢”效应的核心思想：即开征环境税促进污染企业外部性成本内在化的同时，降低所得税以减少税收的扭曲性，并将环境税收收入用于社会保险支出，减少社会的福利成本。那么，以这一思想为指导的环境税制改革是否取得了预想的效果呢？学者Ｂｏｓｑｕｅｔ收集了大量数据，运用比较分析的方法，对ＯＥＣＤ国家环境税制改革后“双赢”效应的效果进行了实证分析。其研究结论为：在环境税实施地区，ＣＯ2 减少量非常明显，短期与长期记录的就业有所增加，环境税“双赢”效应存在。 [4]
如果能确定合适的环境税税率，使排污者带来的外部成本内部化，当然会有力地改善洞庭湖的水环境。例如，由于洞庭湖区的造纸原料和水资源较其他地区有明显优势， 造纸企业盲目无序发展， 已成为湖南省造纸产业的密集区。大部分企业环保意识淡薄， 环保设施不配套，造纸废水任意排放，已对洞庭湖区的生态环境和饮用水安全构成了严重威胁。洞庭湖区纸业污染严重的主要原因是企业规模小、治污设施不完善、整体技术装备水平比较落后以及造纸原料中草类的比重较大、企业环保意识淡薄等。 [5]针对这种情况，可以征收水资源税、水污染税和对纸征收有关税，使有关企业注意污染成本，从而采用新技术，减少污染。环境税收又可以用来治理污染、给采用先进治污技术的技术以奖励。按照税收中性的原则，在开征环境税促进污染企业外部性成本内在化的同时，降低所得税以减少税收的扭曲性，并将环境税收收入用于社会保险支出，减少社会的福利成本。洞庭湖沿岸造纸企业受此约束，竞争力不行的将破产倒闭，留下一批技术先进的企业，则洞庭湖水环境将得到有力的保护。
　　
　　三、环境税在保护水资源方面的不足
　　
　　环境税逐渐成为税法研究者和环境法研究者的热门话题，仿佛环境税一开征，环境污染问题就会迎刃而解，而环境税税率确定、税收体系的调整、环境税征收等具体问题却少有论述或一笔带过。笔者在这里将结合水资源的保护，分析一下环境税的不足。
　　
　　首先，环境税率难以确定。税率过低，对污染者没有多大约束力，不利于环境保护；税率过高，纳税者负担太重，既不公平也不利于效率，还有可能导致污染者违法犯罪的发生。为了让社会资源的配置达到最佳化，政府通常会例如运用课税的方法让厂商支付生产过程中其所造成的“外部成本”。庇古税就是通过税收的手段使得私人成本与社会成本尽可能相等,将社会行为产生的负外部性成本予以内部化。但私人成本好确定，社会成本却极难确定。以往对环境资源问题解决的基本落脚点在于环境容量，其基本思路是通过限制对环境资源的过度使用把人类社会对环境资源的干扰控制在环境容量容许的范围内，以维持环境资源基础对人类社会的承载和支持能力。然而随着对环境资源问题认识的逐渐深入，人们越来越明确地认识到人类根本无法对环境容量有一个全面的认识和了解。 [6]比如，洞庭湖的造纸企业超标排污，但洞庭湖水环境容量是多少难以确定，污染对环境、人的损害极难衡量。科斯认为征税并不是一种最有效率的方法，于是他提出另外一种也是将“外部成本”加以“内部化”的方法，就是将外部效果视为私人的财产权、并由政府明确规定其归属，这种方法将能达成社会资源配置有效率的结果。而波斯纳将科斯的思想进一步发挥，主张“用最低廉的代价就能够避免损害的发生者来负担防止损害发生的义务”。如果这样，则究竟由谁负责也会经常因为科学技术的变化而天天不同。虽然科斯和波斯纳靠市场交易解决外部性的主张并不理想，但也指出了征税的缺点。环境问题十分复杂，制定税率切忌“一刀切”，应施行差别税率，由各地根据所辖地域的气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定适用税率。此外，税率还应当富有弹性。随着防治污染技术与装备的提高与更新，治理污染的边际成本会不断下降，环境税税率也应随之调整，这可以使得整个社会防治污染的总成本随时随地地趋于缩小，这才是好的环境税应该达到的境界。
　　
　　其次，环境税容易转嫁，导致不公平。环境税就其属性来说属于间接税，虽说是由企业交纳，但可以转嫁，最终的负税人还是产品的消费者，所以从税制设计角度说，如何使税负主要落在污染环境的企业而不是广大无辜的消费者身上是个需认真考虑的问题。例如，洞庭湖的造纸企业可提高纸的价格，从而转嫁其成本，则对水环境的治理不利。环境税的征税对象主要是社会消费品，而社会消费品又分为一般生活消费品和奢侈消费品两类。对一般消费品不能征税或只能象征性地征收少量的税，如果不是这样，就违背了税收公平的基本原理，也将会导致税收的“累退效应”，使环境税征收失去正当意义。现行资源税的一个重大缺陷是没有考虑对水资源这样一个大宗资源征税。建议增加水资源税目，具体税额根据各地区的水资源稀缺性和经济发展水平来确定；扩大征税范围，尽快把水资源纳入征收范围。可以将目前的居民生活饮用、工业用水的收费改为征税，具体税额可根据各地区的水资源状况和经济发展水平来确定。对农业灌溉用水可先按低税额征收。另外，征了环境税，还应当考虑对现有税制结构做一些调整，在其他方面减一些税，或降低一些税的税率，如社会保障缴款、个人所得税中的工薪税等，确保民众的赋税负担不因环境税的开征而加重。现在民间反对重税的声音已经很高，政府征收新税还是持相对谨慎的态度为好。
　　
　　最后，水环境治理受多种外部条件制约。我国的环境污染问题，不是简单地开征一个税就可以解决的，水环境污染也是一样，这不仅因为税法税制所起的作用有其自身的局限性，还因为环境治理要受更多的外部条件的制约。环境污染问题虽出在企业，但责任却是在政府自己。如果不对单纯追求经济增长的发展思路进行彻底反省，洞庭湖水就不可能真正得到改观。在环境问题上，说过什么并不重要，更不是自己说了就算数，而是在于做了什么以及仍在做什么。 [7]例如，至少到目前为止，ＧＤＰ仍是各级政府官员政绩考核的主要标准，在地方政府的默许下，洞庭湖的造纸厂排污管直通洞庭湖。只要这种状况存在，环境税的保护环境之意义便是空的，到头来不过是一种政府增收的手段而已。
 
 
 
 
  【注释】
  [1]罗会武.税收与水资源保护关系的研究[J].税务研究,2007,(7).
  [2]盛正发.东洞庭湖湿地生态旅游开发研究[J].资源环境与工程，2006,(1).
  [3]张晓艳.环境税”双赢”效应对我国环境税制设计的启示[J].环境保护,2008,(1).
  [4]王志升等.湖南省洞庭湖区造纸产业结构调整的总体思路[J].湖南造纸,2007,(3).
  [5]武欣中.环保部副部长潘岳：环境税有望开征[N].中国青年报，2008-09-12.
  [6]张璐.环境产业的法律调整[M].北京：科学出版社，2005:20.