中印土地征收补偿制度比较研究

【摘要】印度在《土地征收法》的法律框架下,对土地征收行为的前提、程序、补偿原则、补偿范围和补偿标准等方面进行了较为详细的界定。本文通过比较中国与印度在土地征收及赔偿方面的规定与实践 总结两国土地征收赔偿的特点 ,得出各自的优势与劣势 并得到改进当前土地征收政策的建议。
【关键词】印度土地征收；中国土地征收；比较研究
【写作年份】2008年


【正文】

　　印度和中国是当今世界经济发展速度最快的两个大国，在发展中都面临着城市扩张、工业化的问题。随之而来的是对土地需求的急剧增加 ，土地征收问题成了政策和经济改革的热点问题。本文通过研究印度 1894年的《土地征收法》(1985年修订过)和我国土地征收的相关法规比较中国与印度在土地征收及赔偿方面的规定与实践 ，总结两国土地征收赔偿的特点 ，得出各自的优势与劣势，并得到改进当前土地征收政策的建议。印度是一个联邦制国家 ，土地改革的法律都由各个邦单独制定，唯独《土地征收法》是一部联邦性法律。

　　一、中印土地征收补偿原则比较

　　(一)印度土地征收补偿原则

　　1.补偿对象原则

　　根据印度法定赔偿标准，只有对特定资产拥有正式法律授予权的授权人才能得到相关赔偿，这些人常常被称为“利益人”。在征地补偿中 ，“利益人”即指对土地拥有权利或者有法律认可的权利的主张权的当事人。此利益可无条件获得，或是土地本人所有者，或是部分拥有者，如承租人，执照持有人或地役权所有人。只要是对补偿金的提出权益的人都被视为“利益人”，哪怕他们的提出最终不成立。对于那些对土地有物权的当事人，就算他们不对自己的利益进行主张 ，也同样被视为“利益人”。根据《土地征收法》，无地雇农，技工以及林地工作人员不属于 “利益人” ，并无法根据被征收土地所造成的无收入而得到任何补偿金。

　　2.补偿形式原则。

　　印度法定赔偿条款允许但并不强迫以土地赔偿土地的赔偿形式。

　　3.补偿估价原则。

　　印度法定赔偿条例运用“市场价值” ，而不是比其估算价值更低的其它方法进行赔偿金衡量。在印度 ，正在使用的法定赔偿条例除了规定“市场价值”法，还特别要求附加一些条款，例如30%的额外费用 (“赔偿费”)、利息、搬家费以及造成的其他直接损害赔偿。两者在标准方面的根本差异归结为对于前景的展望。

　　4.补偿范围原则。

　　印度法定赔偿条例没有对公共财产资源赔偿做出规定。在印度 ，特别是农村地区 ，这些公共财产资源对于当地居民，特别是贫困人口的生计至关重要。由于对于这些资源取得的习惯性及非法性，法定赔偿规定则在印度不适用于这类公共财产。

　　(二)中国土地征收补偿原则

　　1.补偿标准原则。《国务院关于加强土地宏观调控有关问题的通知》中要求征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

　　2.补偿范围原则。《物权法》规定：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益各地在实践中，对征地补偿的原则也进行了细化。我国法律还规定按照被征收土地的原用途进行补偿。被征收土地的原有用途不同，被征收时受到的损失不同，确定的土地征收费数额也不同。

　　3.补偿前提原则。保障各类建设必需用地，切实维护农民的合法权益是征地工作必须长期坚持的基本原则。对征地补偿标准不符合法律规定、安置措施不能真正落实的，不得报批用地 ；对征地已依法批准，而没有妥善安置被征地农民生产和生活的 ，将停止受理该地区的建设用地申报。

　　4.补偿创新原则。对征地补偿安置工作中出现的问题，要及时分析，查找原因，研究解决问题的对策。群众反映的意见和问题 ，要按照国家法律法规和有关规定，结合本地实际情况，妥善解决；一时不能解决的 ，要耐心做好宣传、解释和疏导工作，化解矛盾。如果发现征地补偿标准偏低、安置措施不到位、失地农民生活无出路的情况，应该及时向当地人民政府汇报，采取补救措施。与印度的土地征收补偿原则相比，我国的土地征收在补偿的对象、标准、范围、前提等方面都有较为详细的限定，但总体来说具有很多相似之处。实际操作中 ，我国土地征收补偿的对象为村集体经济组织的成员，“户口”是判断某人是否为某集体经济组织成员的常用标准，因上学等原因暂时迁出的原村集体土地使用人按照“户口”的标准被排除在征地补偿对象之外，但却常常也是土地征收的“受影响人”。我国土地资源稀缺，一般不采用“以地换地”的补偿方式，而采用货币支付形式。但在2002年通过的《农村土地承包法》中提出，土地被依法征收或者用于乡村公共设施和公益事业建设 ，丧失土地的农户不愿意“农转非” ，也不要征地补偿等费用，而要求继续承包土地时，为了防止这部分农民丧失最基本的生活保障 ，维护农村社会稳定，特殊情况下可以依照法律规定的程序对个别农户之间承包的耕地和草地进行适当调整。也就是说 ，货币补偿并非唯一的征地补偿形式。

　　二、中印土地征收补偿范围比较

　　(一)印度土地征收补偿范围

　　根据《土地征收法》，政府由于公共用途有权征收土地并且告知相关“利益人”和给予补偿。“土地”的界定对于理解土地取得法的范畴至关重要。这里“土地”囊括以下两方面———(1)任何附加及永久附加于土地之物。(2)任何由于土地所得合法权利及利益。并且，《土地征收法》的实施往往对失去共有财产资源的人给予赔偿。共有资源包括：如牧地，森林和水源等。特别是在农村地区，公有财产资源为最贫困人群安身立命提供了有力保障。虽然有些资源有些属个人所有，但很多则归属于村或国家。使用这些资源的人往往没有得到法律的明确认可，使用权是一种约定俗成的权利。但是，一旦征地，这群人将无法获得补偿，使其生活陷入窘境。

　　(二)中国土地征收补偿范围

　　我国将土地征收补偿的范围严格限定在与被征收土地有直接联系的经济损失上，与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未被列入补偿范围。按照土地管理法的规定 ，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用 ，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产 ，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。我国土地征收的补偿范围十分有限 ，不仅没有将非经济损失量化为具体的补偿数额，有些可以量化的财产上的损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失以及因征地而产生的必要费用，尽管具有客观价值且能够举证 ，也未列入补偿范围因此从补偿范围来看 ，中国和印度都存在局限性，且我国对被征收土地上的公共财产资源是否补偿也没有明确规定。

　　三、中印土地征收补偿标准比较

　　(一)印度土地征收补偿标准

　　概括来说，印度《土地征收法》规定的“赔偿金”由以下五方面组成 ：赔偿金=市值+30%市值+土地征收造成的损失+搬迁费+利息。在实际情况中，对于市值的估算问题往往导致补偿不足 ，这一估算以实际损失为基础 ，是《土地征收法》中赔偿金部分及其应用中最难以解决的结症。其他四方面则能够较好地体现政府对被征地农民在经济上补偿的力度。

　　1.30%市值。除了土地的市值外，印度《土地征收法》还规定 ，由于土地征收的强制特性，每位“利益人”会得到等同 30%市值的费用。这部分“赔偿金”则作为对土地非志愿获得的补偿部分。显而易见，一些管理土地特别用途获取权的法规 ，如《国家高速公路法》及其他中央级法规并没有“市值”以外的“赔偿费”。这也是印度议会在法律框架内着重解决的弊端和矛盾。

　　2.土地征收损失赔偿。除“市值”和30%市值的赔偿费之外，《土地征收法》向有关利益人还提供五种损失赔偿金。利益人可根据以下遭受的五种损失获取相关赔偿。(1)土地上农作物或树木；(2)破坏原土地所有人之土地；(3)征收人在收取土地过程中造成的个人财务或房地产损失；(4)取得土地对原土地所有人造成的收入影响；(5)在第一次公告声明及征收人获得土地所有权时间内作造成的土地减产或其他收益减少的赔偿。《土地征收法》的这些内容与其他发展中国家中(甚至发达国家 )的赔偿金制度相比有很多优越性，但由于“利益人”缺少对于此法定权利的认识，在实践中往往并非如此。

　　(二)中国土地征收补偿标准

　　1.根据《土地管理法》的规定，我国征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。(1)征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。(2)征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数 ，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。如果这一规定所得支付土地补偿费和安置补助费 ，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。仍不能使被征地农民保持原有生活水平的 ，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。我国的征地补偿应当使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民 ，纳入城镇就业体系 ，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。

　　2.对于农民的安置问题，《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》也有明确规定。(1)农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等 ，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。(2)重新择业安置。应当积极创造条件 ，向被征地农民提供免费的劳动技能培训 ，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民 ，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。(3)入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地 ，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股 ，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。(4)异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织 ，实行异地移民安置。和印度的征地补偿标准相比较 ，我国的征地补偿与被征收土地市场价值之间存在一定的差距。(1)“耕地平均年产值”并不是土地的市场价值 ，与土地市场毫无关系，只能算作土地现有价值的部分补偿 ，而没有考虑土地发展权的价值。 (2)土地产品如粮食价格目前仍是国家定价，并非市场供求作用的结果 ，因此也没有充分反映产品的实际市场价值。(3)土地产品受所处地区的农业生产自然条件影响显著，而与被征土地所处区位的区位地价等影响土地价值的因素无关。从实践上来说，土地价值往往与被征收土地所处的具体位置、经济发展状况、基础设施条件等人文地理环境关系更为密切，如果用由自然地理条件和国家政策所决定的“耕地平均年产值”来反映动态的土地价值，则与实际情况大大脱节。例如征地区片地价对于土地区位的价值并没有赋值。另外，征地补偿并没有弥补被征收土地对于农民的养老、医疗、最低生活保障和子女就学等方面的社会保障功能，仅考虑土地征收对农民收入的直接损失 ，而对潜在的间接影响考虑较少或在设计上不够细致和具有可执行性。土地出让价格的高低也没有为被征地农民带来补偿上的差异。印度在土地征收补偿中不仅添加了土地市场价值的 30%作为对农民被强制征收土地的补偿，且使被征地农民能够获得法律规定的相应损失赔偿金 ，使得理论上农民拥有更多弥补土地丧失的机会。但从补偿机制的完善程度来看，我国对被征地农民的安置问题和征地补偿的监督机制有更详细的考虑 ，从而保证土地征收工作的顺利开展和工作完成后农民的生活状况及农村社会的安定。印度对于被征地农民的安置范围有限，不具有法律强制力，且并未得到很好的执行。

　　四、结论

　　从中国与印度在土地征收的补偿范围和补偿标准等方面的比较分析可以发现，我国对土地征收的全过程规定更为详细和便于操作，并鼓励各地以国家政策法规为依据，根据地方实际情况进行合理创新，解决征地实践中出现的各种新问题。但从总体上说，征地过程中农民的参与度仍然较低，信息的公开、透明程度有待加强 ，应该更多地从农民被征地后的实际生活情况而非政府工作流程角度考虑和设计政策，加强土地征收与土地市场之间的关联。另外 ，土地征收补偿的对象可考虑适当放宽 ，土地征收对各“利益人”的影响将决定补偿的对象和范围。同时，国家还应加强土地征收政策和法规的宣传力度，保护农民维护自身利益的权利，不至于使其因缺乏信息和相关知识而丧失对权利的认识和争取，防范土地腐败和违法现象的产生。



【作者简介】
武剑，单位为中国人民大学公共管理学院。


【注释】
[1]马银芳.土地征地补偿的“理论、原则及标准”之解读.[J]甘肃农业2005,(10):33-34.
[2]刑海虹,刘科伟.征地补偿标准研究综述 .[J]国土资源科技管理,2007,(3):31-35.
[3]黄天元,李伟芳,钱忆露.浅析我国征地制度中“公共利益”界定于征地范围划分问题.[J]经济地理,2006,(9):842-845.
[4]陈龙江,曲福田.土地征收的理论分析与我国征地制度改革 .[J]江苏社会科学,2002,(2):55-59.
[5]Land Requisition Act of India.
[6]Asian Development Bank. Capacity Building for Resettlement Risk Management: Compensation and Valuation in Resettlement in China, India and Cambodia. 2006.