探究选举法修正后新一轮人大换届选举的几个关键问题

【摘要】从明年下半年开始，新的一轮自下而上的各级人大的换届选举工作将陆续展开。选举法修改的相关内容和调整的相关条款，如何在新一轮人大换届选举工作中得到更好地体现？就新一轮人大换届选举的几个关键问题，进行初步探讨和研究。
【写作年份】2010年


【正文】

　　今年三月，十一届全国人大三次会议对选举法进行了第五次修正。修正后的选举法，不仅按照党的十七大的要求，废止了城乡按不同人口比例选举人大代表的相应条款，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，而且还对其它相关方面的条款进行修改调整，进一步完善了人民代表大会制度下的选举制度。

　　从明年下半年开始，新的一轮自下而上的各级人大的换届选举工作将陆续展开。选举法修改的相关内容和调整的相关条款，如何在新一轮人大换届选举工作中得到更好地体现？就此，笔者就新一轮人大换届选举的几个关键问题，进行初步探讨和研究。

　　一、关于选举委员会人员组成的问题。

　　作为县乡两级人大代表的法定选举机构的选举委员会，本次选举法修正单列专章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定。选举法修正新增条款明确规定：“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”（新选举法第九条第二款之规定），有利于选举工作的公正、公平，具有民主的积极意义。

　　选举法修正后规定的代表候选人不能作为选举委员会的成员，对新一轮人大换届选举工作提出了新课题：如何调整选举委员会成员组成？

　　选举法未增加上述限制条款前，县乡两级选举委员会主任一般由同级党委书记、副书记或人大主要领导担任，成员一般由党委、纪检、人事、工会、共青团、妇联等相关方面负责人和有关方面代表组成。

　　一般情况下，县乡两级党委书记是同级人大代表候选人，党委成员也有作为人大代表的可能性。拟作为人大常委会组成人员和人大主席、副主席的人选，依法也要作为同级人大代表候选人。按照新选举法的规定，上述拟作为代表候选人的领导就不能再担任选举委员会的主任、副主任和成员。

　　笔者认为，为充分体现党对人大代表选举工作的领导和重视，县乡两级选举委员会主任应由不是代表候选人的一名党委副书记担任，不是代表候选人的相关部门负责人可以继续作为选举委员会的组成人员。鉴于选举工作的专业性、程序性，不是人大常委会组成人员的人大工作机构和办事机构相关负责人也应作为选举委员会的成员。为充分体现选举公平、公正、公开和民主，选举委员会吸纳一些具有一定影响力和代表性的社会人士作为选举委员会成员，直接参与选举委员会的工作也很有必要。

　　二、关于选区划分的问题。

　　选举法修正后大幅度增加了农村地区人大代表的名额。过去分配代表名额，城市与农村不一样：全国人大代表和省级人大代表“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”（原代表法第十六条、第十四条分别规定），即所谓的“四分之一条款”；市、区人大代表按“农村每一代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数”（原选举法第十三条之规定）进行分配；县人大代表“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”（原选举法第十二条之规定）。本次选举法修正废止了以上不同人口比例选举人大代表的相应条款，各级人大代表名额的分配实行城乡按相同人口比例选举代表（新选举法第十六条、第十四条之规定）。此外本次选举法修正，正视近年来乡镇陆续合并人口增多的现状，对乡镇一级人大代表的名额上限有所放宽，由原来的“代表总名额不得超过一百三十名”（原选举法第九条第四项之规定），调整为“代表总名额不得超过一百六十名”（新选举法第十一条第四项之规定）。这样一来，农村地区的代表名额就相应有了较大幅度的增加。

　　选举法修正实行城乡按相同人口比例选举人大代表，在选区划分方面也相应有所调整。废止了“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”（原选举法第二十五条之规定）的条文规定，将其调整为“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”（新选举法第二十五条之规定）。

　　选举法修正后给选区划分带来了新变化，有必要在新一轮县乡两级人大代表换届选举时加以调整。变化之一：因废止了城乡按不同人口比例选举人大代表的相应条款，在本行政区域内农村户口地区的代表数将相应增加，城镇户口地区的代表数将相应减少；变化之二：因在行政区域内废止了城镇选区与农村选区的区别，按照“各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等”的原则，城镇和农村选区的大小要相应调整。具体来说：第一步，依据代表总名额，结合各乡镇（街道）或村（社区）的人口数，按照人人平等、地区平等、民族平等的“三个平等”的分配原则，分配县、乡两级人大代表名额；第二步，各乡镇（街道）或村（社区）根据分配代表名额，“按照每一选区选一名至三名代表”，“每一代表所代表的人口数应当大体相等”的法律规定划分选区。这里有必要提醒：县乡两级人大代表同步选举时，在选区划分上要做到协调一致。即要能够做到：一个县级人大代表的选区可以涵盖1个或几个乡级人大代表的选区，切不可混乱划分。

　　三、关于限额提名推荐代表候选人的问题。

　　过去选举实践中，对“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”（原选举法第二十九条第二款之规定）的理解不一，做法也不同。本次选举法修正予以了明确：“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额”（新选举法第二十九条第三款之规定）。

　　就本次选举法修正增加条款限额提名推荐人大代表候选人，全国人大法工委副主任李飞在接受记者专访时，进一步给予了解释。李飞说：“1979年修订选举法为了扩大选举民主，引入了差额选举制度。但后来施行中发现，政党或人民团体联合提名候选人，有时一下把候选人数量提足到差额数，致使选民或者代表联名推荐的候选人难以进入候选人名单，为了解决这个问题，作出了这个修改。比如一个选区应选代表3人，候选人为5人方可组织选举，政党或人民团体联合提名的候选人不能超过3人，剩下的2名候选人就只能由选民或者代表联名提出，这可以更好的保证选民或者代表联名提出候选人权利的实现。”

　　结合以上全国人大法工委李飞副主任的权威解释，笔者认为：

　　（一）限额推荐代表候选人不是单纯的对某一推荐主体的提名限额，也包括“切块”限额。

　　关于提名推荐主体。选举法第二十九条第二款规定“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”由此可见，代表候选人的推荐主体依法有三大类，即：各政党、各人民团体、选民或者代表联名。若细分，政党有中共和各民主党派，人民团体有工、青、妇等，选民或代表联名有张三等10人以上、李四等10以上……；同时，政党与政党之间（如中共与民革）、人民团体与人民团体之间（如共青团与妇联）、政党与人民团体之间（如中共与妇联）还可以联合作为提名推荐主体。

　　笔者这里所说的“切块”，就是将法定提名推荐类别、主体分两大块。即：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。”作为一大块，“选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。”作为一大块。这样切块划分，既符合选举法第二十九条第二款法律条文的分类表述，也合乎权威解释的意思：“比如一个选区应选代表3人，候选人为5人方可组织选举，政党或人民团体联合提名的候选人不能超过3人，剩下的2名候选人就只能由选民或者代表联名提出，这可以更好的保证选民或者代表联名提出候选人权利的实现。”

　　（二）依法进行协商确定正式代表候选人，也应“切块”协商。

　　选举法第三十条第二款规定“由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍；由县级以上的地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。”由此可见，代表候选人既有最高限额，也有最低限额。

　　在县乡两级人大代表直接选举中，若某一选区的提名推荐的代表候选人在法定限额范围内，可以确定正式代表候选人；若提名推荐的代表候选人超过法定最高限额，依法首先要进行协商确定正式代表候选人。

　　切块协商确定正式代表候选人，具体来说，分别由政党、人民团体作为一块，按照在不超过应选代表名额的范围内协商减少推荐人数；选民10人以上联名的各个群体也在不超过应选代表名额的范围内协商减少推荐人数。

　　按照以上方式，通过分块协商达成一致意见，且两块确定推荐的代表候选人合并不超过法定限额，再“由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”（选举法第三十一条第一款之规定）。

　　（三）依法进行预选确定正式代表候选人，应有保障两块都有代表候选人的相关措施。

　　在县乡两级人大代表直接选举中，选举法第三十一条第一款规定“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”

　　按照最高限额确定正式代表候选人，能够有效地增加两块都有候选人的概率。如：某选区应选3人，预选可以按“代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍”的最高限额（应选人数一倍以内），依法差额一倍确定正式代表候选人，本选区依法可以确定6名正式代表候选人。

　　分两块“根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”也不违背法律的相关规定，且“可以更好的保证选民或者代表联名提出候选人权利的实现。”

　　在县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，选举法第三十一条第二款规定“如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”也就是说，提名推荐人数多于应选人数的1/2的法定差额，依法进行预选。

　　间接选举人大代表的预选也照样应按最高差额（应选人数的1/2以内）确定正式代表候选人，以“更好的保证选民或者代表联名提出候选人权利的实现”。
 【作者简介】
滕修福，安徽省芜湖市三山区人大常委会任职。