政府信息公开行政诉讼的受理问题

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的一大亮点，就是规定了行政诉讼的救济途径。但受传统的行政诉讼理念所困，在受理问题上还存在一些认识上的误区，有必要对此加以厘清。


[1]受理政府信息公开行政案件是否超出了法定的受案范围


有观点认为，法院受理与政府信息公开有关的行政案件，是基于行政机关的邀约，实际上超出了法定的受案范围。笔者认为，这种理解不准确。在我国行政诉讼法第十一条第一款所列举的可诉行政行为的种类中，确实找不到与政府信息公开案件相匹配的内容，但该条款并非受案范围的全部。行政诉讼法对受案范围的完整规定，是概括加列举再加排除，另还可通过具体法律法规补充。后者体现在第十一条第二款：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”如此规定，意在对受案范围循序渐进、逐步扩大，哪些扩大则取决于单行法的特别授权，《条例》就属于这种单行法。所以，受理政府信息公开行政案件，不仅是《条例》的规定，也是行政诉讼法的授权，并未超出法定的受案范围。


 [2]对条例第三十三条第二款中“具体行政行为”的理解


《条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”其中“具体行政行为”的表述是对行政诉讼法的沿用。按照传统理解，具体行政行为是指行政许可、行政处罚、行政强制等针对特定人和事直接引起权利义务法律效果的行为，但政府信息公开是一种非常特殊的行政活动，如果把它硬往“具体行政行为”里套，就会认为行政机关公开不公开政府信息，既不对申请人的权利产生影响，也没有给申请人增加义务，因而是不可诉的。


这些模糊认识有必要澄清。传统行政行为的方式是干预行政，即指干预人民权利，限制其自由或财产，或课以人民义务或负担，但随着国家职能的转变，积极主动地向人民提供最大的服务与照顾已成为国家首要任务。因此，服务行政（或称作给付行政）的理论体系应运而生。政府信息公开正是在服务行政的背景下出现的一种新的行政活动方式。党的十七大提出明确要求:“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”温家宝总理在对建设服务型政府的内涵进行的界定中，“发布公共信息”就赫然在列。《条例》第一条在规定立法目的时也有这样的表述——“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。政府信息公开应属于服务行政或给付行政的一种。另外，从行政法律行为和行政事实行为的分类来看，前者是行政主体以实现某种特定的法律效果为目的而实施的行为，如行政处罚、行政许可、行政命令等等；后者指行政主体以不产生法律约束力而以影响或改变事实状态为目的实施的行为，其只导致事实上的后果，该后果可能是特定法律后果的条件。行政事实行为作为软性或柔性行政，非常切合有关行政主体和行政相对人之间关系的现代认识，其作用是促进合作、理解、接受，解决冲突，落实透明、基本权利保护和比例性等。它扮演着越来越重要的角色，不仅缘于行政事务的持续扩张与行政实务的发展，也基于国家和社会不断向给付行政与信息社会发展。政府信息公开行为被视为典型的行政事实行为。若墨守“无行政处分即无法律救济”的原则，事实行为将无法经由行政诉讼获得法律监督。但行政诉讼救济途径应随着行政行为模式的增加而扩张，在一些国家和地区，一般给付诉讼就是针对事实行为而设立的一种诉讼类型。


 由以上分析可知，《条例》第三十三条第二款尽管照搬了行政诉讼法关于具体行政行为的表述，但其内涵和外延发生了重大变化，绝对不可按照传统的理解来对待对于政府信息公开行为的起诉。事实上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经放弃对于具体行政行为概念进行界定的努力，而代之以笼统地使用“行政行为”的概念（其中包括行政事实行为），以求扩大其内涵，进而拓展行政诉讼的受案范围，以适应行政活动方式的不断发展和丰富，满足公民日益增长的司法需求和司法实践的需要。最高人民法院2004年《关于规范行政案件案由的通知》所列举的行政行为种类达27种之多，而且包括了行政给付、行政合同、行政允诺等行政处分以外的行为。


[3]对条例第三十三条第二款中“合法权益”的理解


《条例》第三十三条第二款关于“认为侵犯其合法权益”的表述，沿用了行政诉讼法第二条和第四十一条第（一）项的规定。如何理解这里的“合法权益”？实践中有观点认为：行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权或其他法律规定的权利，《条例》作为行政法规也不直接创设权利，因此，只有当政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其人身权和财产权时，公民、法人或其他组织才能寻求法律救济。笔者对此难以苟同：


 第一，行政诉讼法第十一条第一款关于受案范围的列举，的确局限于人身权和财产权。但如前所述，这种列举只是行政诉讼法对于受案范围规定的部分内容，该法第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，是关于受案范围总的概括性规定，使用的就不是“人身权和财产权”的概念；第十一条第二款关于“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的规定，授权也没有限定在人身权和财产权的范围。可以理解，行政诉讼法在受案范围上采取的是先开一个小口，然后根据时代的发展、权利的需要、司法经验的积累，再求通过单行法律、法规的规定，逐步放开。作为一部行政法规，《条例》并没有将“合法权益”局限在人身权和财产权方面。


第二，行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯的是公民、法人或其他组织的哪一类“合法权益”？从《条例》第一条规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息……”的表述看，这种权利显然超出了人身权和财产权的范畴。世界许多学者认为，公众获得政府信息的权利是一项基本人权，“知情权”隐含在宪法所规定的“表达自由”当中。我国宪法所列的公民基本权利中就有属于表达自由的项目，《条例》规定“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”并非没有宪法依据，也并非在以行政法规创设权利。有研究者提出，《条例》没有表述为“……的权利”，不应把“依法获取政府信息”理解为《条例》所保护的一种公民权利；《条例》仅创设了政府信息公开的义务，这一义务并不必然导致知情权受到法律保护。但法律义务和法律权利共同构成法律的基本内容，既可规定也可隐含在法律规范中。以此为观照，《条例》所说的“合法权益”究竟是一种什么权利，“依法获取政府信息”究竟是不是一种权利，在权利遭到侵害时可不可以提起行政诉讼以求得救济，应不是问题。当然，法院在裁判文书中不必直接使用“知情权”的字样或直接表述为“依法获取政府信息的权利”，就用《条例》的原话“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，同样能够厘清已随时代发生变迁的“合法权益”内涵。


 第三，讨论权利问题，说到底是讨论原告资格问题。《条例》对政府信息申请人的资格并没有限定特殊的条件，尽管第十三条规定公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，申请获取相关政府信息，但在随后的第二十条所规定的政府信息公开申请应当包括的3项内容中，并没有要求说明申请公开政府信息出于何种特殊需要。既然如此，在申请人遭到拒绝寻求司法救济时，同样也不应在资格上进行限制。


[4]什么是“直接利害关系”


实践中，有人往往把政府信息公开中的具体行政行为与政府信息本身搞混淆，认为申请公开的政府信息与申请人没有直接利害关系，因而起诉是不能受理的。笔者认为，《条例》并没有要求说明申请公开政府信息出于何种特殊需要，因此，对于被要求公开的政府信息与申请人的关系来看，谈不上所谓的“直接利害关系问题”。所谓的直接利害关系，其实是行政机关拒绝公开所申请的信息的行为与信息公开申请人之间的关系。公民提出了公开信息的申请而行政机关拒绝，两者间当然有直接的利害关系。


至于行政机关应主动公开政府信息而没有主动公开，公民能否提起诉讼，倒是涉及到直接利害关系问题，因为毕竟起诉人与被告之间并不像依申请公开那样，存在一个申请和拒绝申请的关系。有人认为，《条例》第三十三条第二款关于提起行政诉讼的规定针对的只是依申请公开，对主动公开的行为不可诉。笔者解读不出这种含义。但考虑到主动公开与依申请公开政府信息毕竟有所不同，在允许针对前者提起诉讼的同时，应设定一定条件。有人主张限于“侵犯其合法权益”，但“合法权益”包括哪些权利，不好掌握。笔者主张应限于“侵犯其人身权、财产权”：首先，增加了资格限制，以与依申请公开的原告资格有所区别；其次，权利范围比较明确、便于掌握。《条例》对依申请公开政府信息的范围并未规定，没有主动公开自然就在可以申请公开之列。如果经过申请遭拒绝后再起诉，自然就转化成依申请公开的诉讼了，这时就不能再限定为“侵犯其人身权、财产权”了。