“贪官外逃”现象分析及其社会司法应对——以防控国家和民众被害为视角

【摘要】“贪官携款外逃”是我国当下经济犯罪与腐败现象的一个新动向。“贪官出逃”事关社会的安定，影响着民众的福祉，对公众“违法必究”的朴素理想构成了巨大的挑战。打击跨国腐败犯罪这一工作涉及更多的国际合作，但更重要的仍是建立起我国国内的预防腐败的制度体系。我们应构建一种全社会参与、各部门配合的整体监控体系。
【关键词】贪官外逃；反腐败；国际合作；收益分享；独立廉政；缺席审判
【写作年份】2009年


【正文】

　　2004年8月商务部的一份调查报告显示，外逃官员数量大约为4000人，携走资金约为500亿美元[1]。比较典型的案件除了2008年发生的杨湘洪、忻伟明等案件[①]外，还包括浙江省建设厅原副厅长杨秀珠贪污受贿2亿多元案[②]、中国银行开平支行行长许超凡等人外逃案[③]等等让人触目惊心的案件。近年来，我国不断发生的“贪官携款外逃”现象正在持续地吸引着国内外媒体和公众的高度注意，与此同时也成为我国当前经济犯罪与腐败现象的新动向。

　　一、贪官出逃的巨大危害

　　贪官外逃作为一种影响恶劣的社会不良现象，它给社会造成的冲击是多方面的，概括来讲，它的危害主要体现在以下几个方面。

　　其一，会造成国家巨额的财产损失。许多“贪官出逃案件的涉案金额动辄几亿甚至几十亿元，从前述商务部的调查报告中也可以看到，截至2004年底，我国国有资金流失达到了约500亿美元。贪官携款出逃实质上是一种跨国洗钱行为，如不加大打击力度、提高打击效率，从长远看会对我国的金融安全和经济发展造成潜在的威胁，如1994年墨西哥金融危机就是如此，其重要的成因之一就是墨西哥国内疯狂的资本外逃[2]。巨额的资金流向国外，且不论这些资金可以建设多少个大型工程，仅就企业而言，它完全可以使一个正常运作的企业陷入资金短缺甚至倒闭，使大量的下岗职工和困难家庭失去生活来源。

　　其二，犯罪信息的传播造成了更多腐败官吏外逃的恶性循环。由于某些贪官携款出逃后“成功”地逃避了国内刑法的刑事追究，当他们逍遥法外并在一些发达国家享受纸醉金迷的高档生活的消息传回到国内的时候，可想而知会使多少心存侥幸的“潜在”腐败分子冒险效仿。官员贪腐后纷纷外逃，不仅会严重败坏党风党纪，更会降低政府和法治体系的公信力，减低人们对于社会公正的信心。随着更多的公务人员廉洁奉公的信心和决心被动摇，我们的社会面临着伦理丧失和道德崩溃的危险。

　　其三，会极大地影响我国的国际声誉。在经济全球化步伐不断加快的今天，在我国逐渐扮演起一个负责任的大国形象的今天，贪官外逃的现象容易使国际社会歪曲理解我国的司法制度和公务人员的整体素质，这无疑是对我国国际形象的一个巨大的冲击。此外，这种现象还加剧了我国和贪官出逃地国家，尤其是一些西方的发达国家的外事磨擦，会增加它们对我国治国能力的不信任和误解，增大中国在国际交往中的交际成本和负担。

　　其四，贪官不断猖獗的出逃会直接挑战我国的司法制度，损害社会的公平正义、导致国家行政体系运行的效率降低，使人们失去对于我国法制建设的信心，这对于法制意识淡薄，法制的权威迟迟不能建立的中国，更是具有根本的消极作用。

　　二、贪官出逃频发的原因

　　贪官外逃事件的愈演愈烈，人们自然会关心其出逃方式和出逃后的生活状态。据有关媒体报道，原河南省烟草专卖局局长、党组书记、烟草公司总经理蒋基芳， 2002年4月6日携款2亿人民币出逃美国，一帆风顺，没有遇到任何挫折，目前“全家团圆，生活闲适”；轰动一时的浙江省建设厅原副厅长杨秀珠出逃前，早已在美国置办下至少5处房产。由于外逃贪官挥金如土般地挥霍赃款，也意外地拉动了当地华人区房价暴涨。据报道，加州地产经纪表示，近年来，在加州洛县圣盖博谷华人聚居地，来自中国的巨额买房款比过去增长了4成左右，购买的都是百万美元以上的豪宅，很多买家以现金的方式一次付清房款。一些华人聚集的高档住宅区，房价几乎因此涨了1倍。贪官们出逃后的生活状态与我国国内绝大多数民众刚达到物质生活水平温饱标准的反差之大令人瞠目！ 而且纵观贪官们的出逃方式更是“彰显”了其不徐不疾、从容不迫的心理状态。当公众面对这些骇人听闻又使人顿感苍白无力的现实时，不禁要问，这些贪官们能够成功出逃的原因到底是什么？ 笔者认为，“贪官出逃”频发并且屡禁不止的主要原因可以从以下两个方面得到说明。

　　其一，贪官携款出逃能够成功最重要的原因是我国国内相关制度的不完善。首先暴露出的问题是我国出境管理制度不完善，申请护照太容易，而且我国部级以上官员持有的还是外交护照，享有外交豁免权，享受特权，而我们许多国企管理者都具有双重身份，既是企业的管理者又是政府官员，许多企业本身就是部级企业，这为不法分子的出逃预设了巨大的空间。贪官外逃的一个不可或缺的条件是资金可以如愿汇出。虽然人民币不是自由兑换的货币，贪官外逃必须将人民币兑换成外汇，而我国的外汇出境必须得到外汇管理机关的批准，但是，从贪官逃离出境时都将人民币顺利倒换成了外汇、他们大都持有合法的外汇出境手续的现实情况看，我国的外汇出境管理方面肯定存在着巨大的问题。外逃贪官的一大特点就是年龄多集中在40 - 50岁之间，多以国有企事业单位负责人为主，当前银行、企业实行的“一长制”，缺乏真正有效的监督机制，这种制度扼杀了企业经营管理权限的制衡机制，董事长、总经理一人兼任，还控制了单位的人事生杀大权——使得这些高管们在单位内部独断专行，内部审计、纪检监察部门失效，作为银行内部信息与控制系统的会计不能充分发挥作用，这些都直接导致了腐败分子们向海外转移资金时的肆无忌惮。

　　当前，由于我国相关的法规和管理体制不完善，金融外汇管制系统尚未建立起为大额资金外流进行有效监控的预警机制，因此可以说防止资本外逃的“软硬件”尚不具备。更何况一些贪官与海关、边防系统的腐败分子相勾结，违规超限携钞出境十分常见，地下钱庄的失控更涌动着不法转移现金和漂洗黑钱的暗流[2]。

　　我国的监察、审计的力度不强，欠缺制度执行力也是出现贪官携款从容外逃的一个重要原因。例如，在“开平二许”一案中，长达七年的时间里，几十亿的国有资金被窃取却没有被发现，我国当前的审计力度可见一般。同时，“官本位”的意识观念在我国民众中长期占据主导地位也造成对公务部门的绝对信任，公众本身对自己权利的关注度不高，相关部门对民众监督的不法不良现象的整顿治理迟钝，公民权利的行使步履维艰。长此以往，民众监督的热情势

　　必会渐渐冷却，变主动监督为冷眼旁观，在这种社会环境之外，加强对权力的监督会变得更加困难。

　　其二，造成贪官能够“成功”出逃的外部因素是我国与国际上打击出逃罪犯的相关制度的脱轨所造成的人为法律障碍和壁垒。据不完全统计，我国已与世界上51个国家签署了刑事、民事司法协助条约，其中与26个国家签订了引渡条约，也出现了成功引渡回外逃贪官的案例[④]。但目前与我国建立引渡关系的国家大部分是周边小国，而贪官外逃去向最多的国家如美国、加拿大以及西欧国家目前都没有与我国签订引渡协议，这种刑事合作不紧密的状态给贪官们预留了“相当可观”的可利用空间。引渡活动有其通行的国际惯例和国际规则，例如双重犯罪原则，死刑不引渡原则，政治犯不引渡原则[⑤]等等，这些规定和作法都从一定程度上限制了我国追逃行动的开展及效果，造成了即使和我国存在引渡关系的国家与我国之间也经常可能会因为引渡问题而产生分歧，极大地影响了引渡条约的贯彻和落实，使我国在引渡外逃的贪官时困难重重，举步维艰，最终造成成功引渡回国的外逃贪官寥寥无几情况的发生，可以说，目前这种尴尬的引渡困境也是导致外逃的贪官们及觊觎外逃的潜在犯罪分子们普遍存在侥幸心理的一个重要原因。

　　自20世纪90年代中期以来，我国在反腐败的斗争中，尤其是在进入21世纪后为了更有效地打击贪官外逃现象，做了很多的努力，例如， 2000年12月28日颁布施行了《中华人民共和国引渡法》、2007年1月1日起施行了《中华人民共和国反洗钱法》、2003年9月29日正式生效了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、2005年12月14日生效了《联合国反腐败公约》以及于2007年6月28日正式加入了国际反洗钱组织。

　　这表明我国打击包括贪官外逃在内的跨国犯罪初步进入了国际合作化的崭新阶段，携款外逃现象将有望得到一定程度的遏制，但是，这些成果本身还是存在着一些问题需要完善的，这些成果所存的问题，造成了作为打击贪官外逃规范依据的缺失和不足。例如，《引渡法》虽然已经于2000年12月28日正式施行，但一些制度规定得并不完善，有的制度根本就没有做出规定，这使得引渡法在具体__执行时往往会产生不同国家之间产生较大的争议和磨擦，例如，由于没有对要追缴的赃款如何分割进行规定，势必在引渡时出现引渡国想尽量留下一些财富，而追缴赃款请求国则希望最大限度挽回损失，尽量将全部赃款收缴回国内的问题。再例如，现行的国际公约虽然把免费提供司法协助作为一项一般原则，但是，跨国追逃贪官及追缴赃款是一项较为艰巨的系统工程，需要占用被请求方国内相当多的司法资源，这必然会产生追缴成本的问题，但我国在大多数司法协助条约中基本未将因追缴赃款而发生的费用明确列入必需由我方补偿的“特殊费用”范围，这会使我国作为请求方时很难接受对方的费用支付的请求，这种情况的存在，很有可能削弱有关方面追缴赃款的积极性，影响追缴效果，甚至破坏今后的司法合作关系。再例如， 2007年1月1日起施行的《中华人民共和国反洗钱法》对我国加大打击腐败犯罪的力度无疑是一个重要的利好信息，该法的施行也是我国为应对处治犯罪的现实需要、与国际上预防及打击金融犯罪的法制体系接轨的重要动作。但是，《反洗钱法》虽已颁布施行，目前中国反洗钱检测分析中心是央行下属事业单位，在职能行使独立性上还经常倍受质疑，这种情况的存在很可能会对法律的有效执行造成不利影响。因此，改革现有机制，建立高效独立、专业的反洗钱机构势在必行。

　　三、遏制贪官出逃的针对性建议

　　遏制“贪官出逃”这种跨国腐败现象机制亟待建立，这不仅是维护社会公平正义的要求，更是当下建立社会主义和谐社会的迫切需要。笔者认为，可以从以下角度展开尝试。

　　其一，应当建立直接向人大或其常委会负责的独立的、权威性的廉政机构。香港廉政公署( Independent CommissionAgainst Corrup tion)是根据《廉政公署条例》于1974年2月15日成立的，它独立于香港政府的架构，廉政专员则直接向行政长官负责。根据《香港特别行政区基本法》，廉署位于香港特别行政区全权独立处理一切反贪污的工作。上世纪60 - 70年代的香港，贪污现象非常严重，连消防队在救火时都要视接受的财物多少而定，今天的香港之所以能成为一个高度发达的清廉法制社会，是与廉署的功效密不可分的，廉署的运作机制是值得我们认真学习和借鉴的。我国目前的专职反腐反贪部门有各级纪律检察部门、监察机关以及检察院的反贪局。反贪局是专门对付贪污腐败的机构；然而，由于体制、地位、经费等各种原因，反贪局所起的作用根本无法和香港廉政公署相比。一般情况下，反贪局和中纪委、监察部只有工作上的配合关系，比如说监察部门查公务人员的违纪问题时，如发现已经构成犯罪，就移交检察部门；反贪部门查案时，碰到违纪问题，就交给纪委或者监察部。当前，经常出现纪委抽调检察院的工作人员协助办案的情况。现有的反腐体系很容易使多部门协同行动时都面临盘根错节的压力，在具体反贪腐办案中各种资源调配和协调也会出现相当繁琐甚至混乱的问题；加之在国外的司法体系下，执政党的纪检部门是没有法律主体资格的，这势必会造成我国在查办腐败案件时要求外方予以配合调查时面临巨大的制度障碍和困难。当前，如果依靠现有的监察部门和检察部门作为反腐的主角，其反腐肯定会力不从心，因为现在的监察部门和检察部门毕竟现实权力十分有限。笔者建议，把国家审计局、监察部和隶属各级检察院的反贪局合并，并从司法部门抽调一些骨干，成立国家廉政公署，在现有的行政权基础上再赋予一定的司法权，其具体操作可参考香港地区建立廉政公署的相关经验。此外，还应当考虑建立高效独立、专业的反洗钱机构，赋予其独立的司法单位，作为国家廉政公署的一个重要辅助性工作部门。

　　其二，应当加速国际间的合作互助，完善追缴赃款法律制度。《反洗钱法》的第27条规定，“中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，开展反洗钱国际合作”，这一规定说明，我国正在考虑完善跨国追缴赃款的相关法律制度问题。笔者认为我国在赃款追缴过程中应以更为开放、更具长远全球性战略性眼光来处理跨国追逃贪官和追缴赃款过程中的被请求国追缴成本问题，应当对合理补偿跨国追缴费用问题做出明确的规定。笔者认为，结合国际惯例和我国现实国情，可以尝试建立“收益分享”制度，按照有关国家在追缴赃款过程中的贡献来予以奖励。可以借鉴美国的成熟作法：美国在实行“分享收益”时规定，有关国家分享被追缴赃款的比例主要取决于在国际合作中的“贡献”，在实践中贡献可以分为三个层次，即重大协助( essential assistance) ，分享比例为50% -80%；主要协助(major assistance) ，分享比例为40% - 50%和便利协助( facilitating assistance) ，分享比例为40%以下，以此来确定划分追缴来的赃款时的比例[3] 。作为实行分享制度的成功代表，自1989年至2001年6月，美国司法部已经向27个国家用分享犯罪收益的方式返还了1. 7亿美元，同时以分享方式从加拿大、瑞士、英国等国家和地区取得了被追缴的资金。正如福柯所言，惩罚应该是一种制造效果的艺术[4] ，我们也着实应本着务实、高效的态度出台相关的法律法规来构建“犯罪收益分享”制度，争取能够在短期内成功处理一到数个影响较大的案件，达到敲山震虎的效果，消除部分官员及潜在的“犯罪人”认为外逃可以逃避刑事追究的侥幸心理，达到在相当程度上避免腐败、遏制贪官携款出逃的现实目的。

　　其三，应当建立刑事缺席审判制度。根据《刑事诉讼法》的相关规定[⑥] ，我国不存在缺席审判制度， 这导致检察机关不能对外逃的犯罪嫌疑人提起公诉，致使保护国家利益的手脚被人为地束缚。各种制度都有其自身的特定完整性，如果这种完整性得不到尊重，它们就不会有效[5]。存在于我国刑事诉讼活动中的这一缺陷已被学界诟病多时[⑦] ，凸显了我国相关刑事制度的不完善。笔者认为，在《联合国反腐败公约》正式生效后，我国应以此公约及其他联合国有关规定为基点，修改中国的附带民事诉讼制度，确立刑事缺席审判制度。《联合国反腐败公约》对追回外逃腐败资产要求有已生效的判决，但并未明确指出是生效刑事判决还是民事判决，所以，在腐败案件犯罪嫌疑人、被告人外逃的情况下，有必要建立缺席审判制度，至少可启动独立的民事诉讼做出生效判决。基于此，应在特定的情况下__和特定的范围内突破先刑后民的限制，改变刑事案件中民事诉讼依附性的状态，在确立贪污贿赂等腐败案件可以提起附带民事诉讼的前提下，改革确立附带民事诉讼有机分离的制度，把这种权力交给代表国家利益的检察机关，独立提起民事诉讼，从而构成司法协助之间有效的法律的依据在腐败分子携款潜逃境外或死亡的情况下，应及时进行刑事缺席审判，做出没收犯罪所得的生效判决，以期利用《联合国反腐败公约》的相关规定追回赃款。当然，对缺席判决应当确立严格的适用范围和程序以保障刑事诉讼中的基本人权问题。

　　其四，还可以积极探讨其他的应对方法，例如，可以尝试设立举报外逃贪官奖励基金，调动人民群众参与抓捕犯罪嫌疑人的热情；可以加速建立党政领导干部和国企厂长经理直系亲属出国留学、定居申报备案制度；可以为国企经理人员建立合理的分配制度，以消除商业领域与行政管理领域、私人企业与国营企业之间的巨大收入差别；可以强化监管政治人物账户，尤其强调监管涉外高级公务人员的账户——领导干部的经济责任审计一般多在离任时进行，但在其任职时的问题往往未能发现，这是一个值得研究改进的问题——经济责任审计，不应只是离任经济责任审计，完全可以“一年一小审，三年一中审，五年一大审”以防患于未然，使问题解决在萌芽状态，除了组织人员进行检查监督以外，还应结合金融行业特点，帮助银行健全制衡机制，加强内部稽核工作，加强与国家审计部门协调与合作，避免重复监督而浪费国家经济监督资源；还可以加强各级人大对其负责地区的财政权的制约等等。

　　打击贪官外逃，关乎反腐成败。虽然我们需要在防止贪官外逃上下工夫，但从根本上讲，工作的重点在于预防贪官的滋生，而不在防止外逃；更重要的仍是建立起我国国内预防腐败的制度体系。换言之，我们应构建一种全社会参与、各部门配合的整体监控体系。惟如此，才能为实现社会的良性互动、长治久安与和谐发展打下坚实的基础，国家才可能真的昌盛，人民才可能真的安居乐业。



【作者简介】
安然，中国海洋大学硕士在读。


【注释】
[①]《南方周末》2008年10月23日报道,温州市鹿城区市委常委、区委书记,副厅级干部杨湘洪以自己病情紧急无法胜任工作为由滞留法国,至今未归。另据媒体报道,上海市卢湾区副区长忻伟明日前随团在法国巴黎考察时怀疑“失踪”,仅在宾馆留下纸条称将在法国会友。一石激起千层浪,最近这两起事件不禁引起了人们对近年来频发的“贪官外逃”现象的回忆。
[②] 2005年5月20日被荷兰警方逮捕但由于欧美国家法律程序比较复杂,中荷警方及司法部门就引渡、递解等司法事项还未达成一致,至今仍未被引渡回国。
[③]中国银行广东省开平支行“10·12”特大贪污挪用公款案,是中国银行在2001年10月进行全行数据信息科技大集中时发现的一起重大违法违规案件。开平支行三任行长许超凡、余振东、许国俊等人被指控内外勾结,利用当时联行资金汇划系统存在的漏洞,大肆贪污挪用巨额银行资金,涉案金额超过4. 85亿美元,并在案件败露后经香港、加拿大逃往美国。
[④] 2008年11月20日,我国司法机关成功将犯罪分子陈满雄、陈秋园从泰国引渡回国,“二陈”原系广东省中山市实业发展总公司总经理和法人代表,于1995年伙同银行工作人员共同非法挪用资金4. 2亿元人民币,案发后潜逃至泰国,在泰国购置了豪宅,一直过着超级富豪的生活,“二陈”引渡案是我国成功引渡的又一起重大案件,具有重要意义。此外,涉案金额近50亿人民币的中行广东省开平支行“10·12”特大贪污挪用公款案的主犯之一———余振东也早在2005年4月16日被引渡回国,这是中美建交以来第一例经过美国国内严格法律程序、并由美方执法人员押送至中国的重大经济犯罪嫌疑人; 2007年5月10日,辽宁省大连市某国企原总经理袁同顺在潜逃日本3年后被顺利地引渡回国,这是日本首次向我国引渡职务犯罪嫌疑人。参见刘硕:《陈满雄、陈秋园被引渡回国》http: / /news. xinhuanet. com /
newscenter/2008 - 11 /20 / content_10388951. htm.
[⑤]所谓“死刑不引渡原则”是指:当被请求国有理由认为在引渡后被引渡人可能被处以死刑时,不予以引渡。该原则近年来已发展为许多国家在使用引渡时的一条刚性规则。“政治犯不引渡原则”是指请求国要求引渡的对象犯有政治性质的罪行时,被请求国可以拒绝引渡,此原则是普及程度最高的,甚至在许多国家的宪法中都占有一席之地。
[⑥]《刑事诉讼法》第15条:有下列情形之一的,不追究刑事责任,已经追究的,应当撤销案件,或者不起诉,或者终止审理,或者宣告无罪:(1)情节显著轻微、危害不大、不认为是犯罪的; (2)犯罪已过追诉时效期限的; (3)经特赦令免除刑罚的; (4)依照刑法告诉才处理的犯罪,没有告诉或者撤回告诉的: (5)犯罪嫌疑人、被害人死亡的; (6)其他法律规定予以免除追究刑事责任的。第77条:被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。人民法院在必要的时候,可以查封或者扣押被告人的财产。
第78条:附带民事诉讼应当同刑事案件一并审判,只有为了防止刑事案件审判的过分延迟,才可以在刑事案件审判后,由同一审判组织继续审理附带民事诉讼。综上可以得出,只有嫌疑人、被告人归案,法院才可能受理案件;检察机关不能对外逃的犯罪嫌疑人提起公诉;被害人在刑事审判尚未开始的情况下,无法通过独立的民事诉讼获得赔偿。
[⑦]我国现行反腐败刑事法律制度与《联合国反腐败公约》存在一定的差别。从实体法方面看,该公约对诸多行为的犯罪化态度与我国现行刑法规定很不一致;从程序法及证据方面,该公约提出的诸多要求,需要我国现行法律积极回应。对此,形式缺席审判制度是我国学界讨论最为广泛的问题之一。


【参考文献】
[1]瞭望东方周刊.打击贪官外逃需从国内固本[EB/OL].//www.china.com.cn/chinese/OP-c/786459.htm.
[2]觉策者.中国贪官外逃现象透析[J].才智,2004,(9):7.
[3]苏薇,金红希.费用补偿和收益“分享”问题之我见———从《联合国反腐败公约》谈我国外逃贪官赃款的追缴问题[J].沈阳大学学报,
2004,(3):75.
[4]米歇尔·福柯.刘北城,杨远婴译.规训与惩罚[M].北京:三联书店,2007.103.
[5][美]富勒.郑戈译.法律的道德性[M].北京:商务印书馆,2007.208.