应对突发公共事件的刑法适用与完善

[摘要]近年来，突发公共事件层出不穷，对构建和谐社会的战略目标提出了巨大的挑战，而把突发公共事件的应对机制纳入法制轨道是和谐社会本身应有之意。刑法作为法治社会的最后保障手段，在应对突发公共事件中将发挥巨大的作用。刑法介入突发公共事件的应对是必要和可行的，但在介入过程中除遵循刑法原有的原则外，还应特别遵循依法从重从快、惩罚与宽大相结合和充分尊重人权等原则。在突发公共事件的应对机制中完善相关的刑法规定，不仅是法治社会的内在的要求，还将促进和谐社会目标的实现。

　　[关键词]突发公共事件；和谐社会；刑法介入；基本原则；条文完善

　　

　　一、构建和谐社会突发公共事件应对机制的价值取向

　　突发公共事件是指在一定区域内突然发生的，打破了原有的社会正常秩序，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和重大社会影响，并危及公共安全的，需要立即处理的事件。突发公共事件具有突然发生性、严重破坏性、无规律性、多样性、紧急性和重大影响性等特征。根据突发公共事件的产生原因，可将突发公共事件分为两类：即人为因素的突发公共事件和非人为因素的突发公共事件，前者如重大安全生产事故；后者如重大自然灾害。已经出台的国家《突发公共事件应急预案》将突发公共事件分为四大类：即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件及社会安全事件，而每大类又涵盖了众多小类的突发公共事件。

　　党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的任务，并明确了构建社会主义和谐社会的主要内容。构建和谐社会是我们党实现全面建设小康社会战略目标的必然选择，也是全面建设小康社会的必然要求。只有社会和谐了，我们才能保持经济的快速发展，向全面的小康社会迈进。然而，在我国社会经济的全面发展过程中，重大突发公共事件却不时出现，不但严重影响了社会的稳定，还阻碍了经济的发展，与我们建立和谐社会的目标格格不入。然而，任何社会都可能出现突发公共事件，正如美国著名学者塞缪尔·亨廷顿指出的：“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定”。在我们全面迈向现代化的过程中，在我们构建和谐社会的过程中出现各类突发公共事件也是完全正常的，关键的问题是如何应对各类突发公共事件，使突发公共事件造成的各类损失减到最少，社会危害降到最低。如果突发公共事件的损失减少了，危害降低了，社会才有可能保持最大程度的和谐。就此而言，合理应对突发公共事件是建设和谐社会本身的应有之意和基本要求。

　　由于在和谐社会中突发公共事件不可避免，因此，构建突发公共事件应对机制也就成为我们面临的重大课题。问题是我们应该建立何种应对机制？笔者认为，和谐社会应该是一个法治社会，构建社会主义和谐社会离不开健全的法制。那么，构建和谐社会中突发公共事件应对机制也应该着眼于法制，即将突发公共事件应对机制纳入法制的轨道理应是最佳的选择。如果没有一整套相应的行政、法律制度的约束、规范，当突发公共事件来临时，不仅事件不能得到有效处理，而且因事件引发的各种违法犯罪活动也会猖獗盛行。用法制化的手段调整突发公共事件，简单的来说就是将突发公共事件的预警、发生、发展，到后期处理的全过程予以制度化、法律化。从这个意义上来说，主要就是从立法、执法和司法三个层面着手，当然民众法律意识的提高对预防和处理突发公共事件的作用也是不可忽视的。首先，从立法层面来说，对于各类可能发生的突发公共案件，都应该有相应的法律规范来调整，或者是有相对统一的规范来调整；其次，从执法层面来说，行政机关在处理各类突发公共事件的过程中要严格按照法律规定来行事，既不能有超越法律规定的权限的行为，也不能滥用法律授予的权力，当然也不能按照法律规定该作为的而不作为。最后，从司法层面来看，司法机关要按照法定的程序，结合突发公共事件的特殊背景，妥善课以当事人相应的法律责任。而刑法作为法治社会的最后一道防线，起着最后保障作用。在处理突发公共事件过程中，刑法的介入主要是从司法的层面考虑，主要是靠检察院、法院依照刑事法律来追究相关人的刑事责任。

　　二、突发公共事件应对机制中刑法的作用与适用原则

　　(一)刑法介入突发公共事件的必要性

　　刑法作为法治社会的最后一道防线，起着最后保障作用。一般的部门法只调整某一方面的社会关系，如民法只调整平等主体之间的人身和财产关系，行政法只调整行政关系；而刑法调整的社会关系涉及方方面面，从这个意义上来说，刑法不仅仅是一个部门法，而且还是一个“综合性”的法律。当一般的部门法无法调整，或者超越了一般部门法的调整范围，就可能进入了刑法的调整视野。突发公共事件因可能涉及到多方面的社会关系，而这些社会关系又错综复杂地交织在一起，仅仅依靠某一部门法或某几个部门法来调整，有时是根本不可能的，这时就可能要借助刑法这一“综合性”的法律来处理可能涉及到的犯罪问题。

　　此外，从刑法的功能来说，刑法相对于其他部门法功能的最大的不同之处在于刑法的惩罚功能。通过刑法惩罚功能的实现，既可以发挥刑法的一般预防功能，也可以发挥刑法的特殊预防功能。在突发公共事件出现的这一非常时期，发挥刑法的预防功能尤为重要。突发公共事件的出现，打乱了人们原有的正常工作、学习和生活节奏，严重扰乱了整个事件发生地的社会秩序。在此期间发生的犯罪行为，其社会危害性要比平常时期同样行为的社会危害性更为严重，处理不及时或者不适当往往会引起人们产生愤恨甚至敌对情绪。因此，对于突发公共事件中发生的严重危害社会的行为，只有通过发挥刑法的惩罚功能，及时惩罚犯罪人，才可以维护社会的正常秩序，消除人们的不满情绪，从而有效地遏制住相关犯罪的发生。同时，也只有这样才能保证突发公共事件得到快速及时的应对，使社会公共秩序归于井然。由此可见，在发生突发公共事件期间，如果不充分利用刑法的惩罚功能，对犯罪人不及时加以制裁，将可能导致更多的犯罪行为发生，从而造成突发公共事件的应对工作举步维艰，公共危机的发生将不可避免。所以在处理突发公共事件中，要充分发挥刑法的作用，对构成犯罪的嫌疑人坚决地在刑法规定的范围内及时进行惩罚，从而使突发事件得到快速处理。

　　(二)刑法介入突发公共事件的可行性

　　刑法介入突发公共事件有没有可行性？换句话说，刑法介入突发性公共事件的法律依据何在？如前所述，因突发公共事件的多样性，决定了对突发公共事件调整的法律也必然是多种多样的。虽然目前我国没有统一的像国外的《紧急状态法》应对突发事件的法律，但是，我国涉及调整应对各类突发事件的法律、法规还具有相当数量。据初步统计，截至2004年，我国目前已经制定涉及突发事件应急处置的法律有35件，行政法规36件，部门规章55件，有关文件111件。我国《宪法》第67条、第80条明确规定，中华人民共和国主席可以根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。此外，我们还相继制定了《戒严法》、《国防法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》和《传染病防治法》等法律，明确对社会动乱、战争状态、重大自然灾害、重大安全事故、公共卫生事件等突发公共事件应对机制的运作方式进行了规定。同时，在抗击“非典”中，国务院还专门制订了《突发公共卫生事件应急条例》，最近又颁布了《突发公共事件应急预案》，这些均为政府的应急行为提供了法律依据。

　　虽然有法律依据并不代表有刑法介入的依据，但是在上述突发事件应急处置的法律中，我们可以找到大量的刑法依据。如《戒严法》第30条第2款规定：“戒严执勤人员违反本法规定，滥用职权，侵犯和损害公民合法权益的，依法追究法律责任。”而在《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《传染病防治法》等法律的法律责任一章中，均规定了相当数量的涉及刑事责任的条款。在2003年“非典”爆发时期，最高人民法院、最高人民检察院还联合出台了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，为司法机关处理“非典”爆发这一突发公共事件期间的相关犯罪行为提供了切实的法律依据。所有这些，都为刑法介入此类突发公共事件的处置奠定了坚实的法律基础。

　　(三)刑法介入突发公共事件应遵循的原则

　　刑法的适用作为一种社会常态控制模式，在非常态的突发公共事件出现期间，也仍应当保持其常态化。但是，非常态的突发公共事件期间毕竟不同于平常时期。刑法在介入突发公共事件的过程中，除了应当遵循其原有的三大基本原则即罪刑法定、平等适用、罪刑相当原则之外，还应当特别遵循以下原则：

　　1。依法从重从快原则。突发公共事件的出现，对当地社会造成了巨大的影响，全社会应当齐心协力，共同应对。作为国家政权组织一部分的司法机关，理应积极地参与到全社会的行动中来，共同应对突发公共事件。但是，从司法机关的角色本身来看，其特殊的职能要求其必须站在公正、中立的高度和立场，冷静、理性地依法履行职责。做好自己本职的工作，就是对处置突发公共事件的最大参与。因而，司法机关应当在刑法规定的范围内，从重从快地处理涉及突发公共事件的各类犯罪行为。

　　当然，此时的从重并不是超越法律的从重；此刻的从快也不是违反程序的从快。从重只能是在刑法规定的刑罚幅度范围内从重处罚，从快也只能是依照法定的程序提高办案的效率。之所以要从重，是因为突发公共事件造成或可能造成的重大灾难可能在特定的区域形成了强烈的冲击，在全社会密切关注、全力参与处置该突发公共事件的非常状况下，犯罪行为的社会危害性往往比常态下的危害性大得多。犯罪的本质特征就是严重的社会危害性，社会危害性越大，说明犯罪越严重。作为在出现突发公共事件这一非常形态下发生的犯罪行为，其社会危害性比常态下大得多，因而，理应受到更重的刑罚。之所以要从快，是要在遵守各项法定的程序的情形下，提高办案效率，惩罚犯罪的人，保护无辜的人，配合行政机关妥善、快速、圆满地处置突发公共事件。

　　2。惩罚与宽大相结合原则。作为我国历来遵循的刑事政策原则，惩罚与宽大相结合的刑事政策在我国取得了巨大的成功。惩罚与宽大相结合的基本精神是：根据不同情况，实行区别对待；全面衡量，宽严相济；利用矛盾，分化瓦解；争取、改造多数，孤立、打击少数。具体到突发公共事件的处置中来，主要是要做到全面衡量，宽严相济。对于在突发公共事件发生期间出现的危害社会的行为，要坚决贯彻“重重轻轻”的原则，即重其所重，轻其所轻。具体来说，就是要区别情况，分别对待：对于社会危害性大的且构成犯罪的行为，一定要按照犯罪来处理，决不能放纵；对于情节轻微的一般违法行为，虽然是发生在突发公共事件期间，并与所发生的事件有所联系，也不能按照犯罪来处理，坚决做到不纵不枉。对于犯罪嫌疑人，要结合所突发的公共事件背景，综合考察犯罪嫌疑人的年龄、犯罪动机、情节、手段、危害后果等各种主客观情况，给予适当处罚。同时，对于犯罪嫌疑人有自首、立功等法定或酌定减轻量刑情节，要坚决贯彻执行，不能因为犯罪发生在突发公共事件期间，或利用突发的公共事件从事犯罪而不予以从宽量刑。

　　3。充分尊重人权原则。我国刑法第2条明确规定了刑法的任务：中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。从刑法规定的任务来看，刑法通过直接或是间接的方式，很重要的内容在于保障人的基本权利。这与我们党的“以人为本”的执政理念不谋而合。在构建和谐社会的过程中，最大限度地保护人的基本权利无疑是我们的根本追求，同时这也是和谐社会本身的内涵。人的基本权利既包括经济利益、政治利益和文化利益，也包括当前利益、长远利益、局部利益和整体利益等。笔者认为，在处理突发公共事件中出现的相关犯罪时，我们要把尊重和保护人的基本权利放在首位，不能过分地强调特定时期对犯罪打击的需要而任意侵害人的基本权利，特别是不能为了强调社会的安定而随意地剥夺包括人身权利在内的人的各项基本权利。

　　三、应对突发公共事件的相关刑法规定分析

　　(一)应对突发公共事件相关法律的分类

　　根据目前已有的调整突发公共事件的法律、法规，以突发事件的种类为依据，理论上可以将其分为以下五个部分[1]69：

　　一是防震减灾法律体系。如《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》，等等。在这些法律法规中规定了相应的刑法条款，如《防震减灾法》第46条规定：截留、挪用地震救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。第47条规定：国家工作人员在防震减灾工作中滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。

　　二是传染病防治法律体系。如《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《突发公共卫生事件应急条例》，等等。在这些法律中，有大量的刑法规定。如《传染病防治法》第65条规定：地方各级人民政府未依照本法的规定履行报告职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情，或者在传染病暴发、流行时，未及时组织救治、采取控制措施的，由上级人民政府责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，第66条、67条、68条、69条、70条、71条、73条、74条都有涉及刑事法律责任的规定。

　　三是防洪法律体系。主要以《防洪法》、《防汛条例》为基础，其他部门规章和地方性法规、规章构成的法律体系。在这些法律、法规中，同样有刑法条文的规定，如《防洪法》第62条规定：阻碍、威胁防汛指挥机构、水行政主管部门或者流域管理机构的工作人员依法执行职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪，应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚条例的规定处罚。第63条规定：截留、挪用防洪、救灾资金和物资，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予行政处分。

　　四是事故防治法律体系。主要有《矿山安全法》、《核电厂核事故应急管理条例和处理规定》、《医疗事故处理条例》、《消防法》、《森林防火条例》、《特别重大事故调查程序暂行规定》等一系列法律、法规。这些法律、法规中有不少涉及到刑法的条款，如《矿山安全法》第46条规定：矿山企业主管人员违章指挥、强令工人冒险作业，因而发生重大伤亡事故的，依照刑法第114条(现行《刑法》第135条——笔者注)的规定追究刑事责任。第47条规定：矿山企业主管人员对矿山事故隐患不采取措施，因而发生重大伤亡事故的，比照刑法第187条(现行《刑法》第397条——笔者注)的规定追究刑事责任。第48条规定：矿山安全监督人员和安全管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，给予行政处分。《消防法》第49条规定：公共场所发生火灾时，该公共场所的现场工作人员不履行组织、引导在场群众疏散的义务，造成人身伤亡，尚不构成犯罪的，处十五日以下拘留。第50条规定：火灾扑灭后，为隐瞒、掩饰起火原因、推卸责任，故意破坏现场或者伪造现场，尚不构成犯罪的，处警告、罚款或者十五日以下拘留。第53条规定：有违反本法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　五是环境灾害防治法律体系。主要是《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等涉及环境保护方面的法律。这些法律中也涉及刑法规定，如《环境保护法》第43条规定：违反本法规的，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。第45条规定：环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《水污染防治法》第57条规定：违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照《刑法》第115条或者第187条(现行《刑法》第136条或者397条规定——笔者注)的规定，追究刑事责任。

　　由此可见，虽然我国目前没有统一的紧急状态法，但是调整突发公共事件的法律、法规已经初成体系。在这些法律、法规中，规定有大量的追究刑事责任的条款，且大多数条款均能在刑法条文中找到对应的罪名和法律条文予以定刑。这无疑为刑法介入突发公共事件的处理奠定了坚实的法律基础。

　　(二)突发公共事件中涉及的相关犯罪

　　由于突发公共事件的类型较为繁多复杂，因此，突发公共事件过程中涉及到的犯罪也呈多样性表现，对此，刑法理论上有许多不同的分类。但是笔者认为，就总体而言，主要包括以下两类犯罪：一是导致突发公共事件发生而构成的犯罪；二是突发公共事件中出现的犯罪。前者是指因实施了特定的犯罪行为，导致了突发公共事件的发生；后者是指在突发公共事件出现后产生的相关犯罪。以下将对上述两种犯罪加以讨论。

　　首先是导致突发公共事件发生而构成的犯罪。一般来说，导致突发公共事件发生而构成的犯罪都出现在人为因素的突发公共事件中，非人为因素的突发公共事件中通常不会出现此类犯罪。如《刑法》136条规定的危险物品肇事罪，是指违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生了重大事故，造成了严重后果。由此所发生的重大事故就可以算作是突发公共事件，那么，从事生产、存储、运输、使用的相关人员因导致了突发公共事件的发生，就属于此类犯罪。此外，在突发环境公共事件中，行为人违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，构成重大环境污染事故罪；《刑法》第408条规定的负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，构成环境监管失职罪。以上两类犯罪也属于因导致突发公共事件发生而构成的犯罪。此类犯罪在附属刑法中有相当多的规定，如《矿山安全法》第48条、《水污染防治法》第57条，都属于此类。

　　其次是突发公共事件中出现的犯罪。此类犯罪还可以分为两小类：一类是利用所出现的突发公共事件而实施的犯罪。如在“非典”爆发期间，一些不法商家借防“非典”之名，生产、销售假冒伪劣的传染病防治、防护用品，制造销售假药、劣药，各种不符合保障人体健康标准的医疗器械、医药卫生材料。利用人们对“非典”的恐惧心理实施各类侵犯人身权利和财产权利的犯罪，如强奸、抢劫、敲诈勒索等犯罪。还有，比如在发生重大洪水灾害、人员转移之际，一些不法分子趁机进行盗窃、诈骗、抢夺等犯罪。另一类是在处理突发公共事件过程中出现犯罪。此类犯罪，既可能是各种一般主体妨碍处理突发公共事件工作的犯罪，也可能是国家工作人员的挪用、渎职等类犯罪。下面重点讨论在处理突发公共事件过程中比较常见的几类犯罪。

　　(1)妨碍公务罪。在处理突发公共事件的过程中，经常会出现妨碍事件处理工作的犯罪，为此，《刑法》第277条规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照该法条第一款的规定处罚。根据此规定，不仅妨碍国家机关工作人员依法执行职务的构成妨碍公务罪，在自然灾害和突发公共事件出现时妨碍红十字会工作人员依法履行职责的，也可以构成妨碍公务罪。

　　(2)挪用特定款物罪。突发公共事件发生后，相关部门可能迅速调集资金和各类物质来应对。这些款物必须专款专用，专物专用，绝对不允许挪作他用。但是，有些工作人员目无国家法纪，擅自将特定的款物挪作他用，比如购置公务用车、添置办公用具、为单位职工建房等。为此，《刑法》第273条规定：挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，对直接责任人员处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

　　(3)渎职类犯罪。突发公共事件发生后，需要相关的国家机关部门迅速采取措施，减少事件造成的各种损失，控制事态进一步恶化，及时向上级主管部门如实报告。然而，实际工作中却有人故意隐瞒不报，不及时组织抢救遇难人员，造成了极坏的影响。为此，需要在各类应急法律中规定处理突发公共事件的相关部门的职责，对于违反职责，构成犯罪的，要坚决予以惩治。如2003年“非典”爆发后，国务院出台的《突发公共卫生事件应急条例》第45条规定：县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给予开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这一规定为司法机关处理上述行为指明了方向，但是该规定并没有说明，在处理突发公共事件过程中遇到的隐瞒不报、缓报、谎报或者授意他人隐瞒不报、缓报、谎报等渎职现象该如何具体适用刑法条款。由于我国刑法并没有具体规定如何处理上述行为，而此类情况在突发公共事件中又相当常见，因而，针对此类行为该如何具体适用刑法来定罪，确实是一个值得研究的问题。笔者认为，上述行为作为消极的不作为和积极的作为两种形态，可以分别按玩忽职守罪或滥用职权罪定罪处罚。对于上述的隐瞒不报、缓报或者授意他人隐瞒不报、缓报的消极不作为，可以根据《刑法》第397条规定以玩忽职守罪定罪量刑；对于谎报或授意他人谎报的积极作为，仍可以根据《刑法》第397条规定以滥用职权罪定罪处罚。

　　四、应对突发公共事件的刑法完善

　　当前，各类突发公共事件频繁发生，而且突发公共事件造成的重大人员伤亡、财产损失对构建和谐社会的目标提出了严峻的挑战。要确保突发公共事件出现时非常状态下的公民权利不受侵害，必须使突发公共事件的应急处置工作逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。令人欣慰的是，紧急状态法也已列入全国人大常委会的立法规划之中。但是，就目前而言，涉及灾害和突发事件的法律仍呈现多元化和分散化的状况，在处理突发公共事件过程中遇到的犯罪行为只能根据现有的单行法的相关规定来处理，这样的话，在实践中就会出现如下几个问题：

　　首先，刑法规范的缺失，造成无法适用刑法。在处理突发公共事件过程中遇到的犯罪问题，需要用统一、明确的刑法来应对。刑法作为法律保障手段的最后一道防线，运用得当，将会使突发的公共事件对民众造成的巨大影响及时减小，从而使社会保持稳定。然而，如果现有的刑法条款无法适用突发公共事件中遇到的某些犯罪，或者说刑法在某些规定方面的缺失，将对成功应对突发公共事件带来极大困难。如《刑法》第397条规定：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定处理。根据此规定，渎职罪的主体只能是国家机关工作人员，主体范围显得过窄，对于打击突发公共事件中的渎职犯罪相当不利。因而全国人大常委会于2002年12月28日作出了，对渎职罪的主体作出了扩大解释，扩大了渎职罪的主体范围。

　　但是，在处理突发公共事件的过程中，不仅会有国家机关工作人员，还会有《刑法》第93条规定的国家机关工作人员之外的国家工作人员，即国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员。对于此类人员的渎职类行为，我们却不能按照渎职罪的规定进行处罚。虽然按照《刑法》第168条规定，对于国有公司、企业、事业单位工作人员的渎职犯罪，可以按国有公司、企业人员失职罪定罪处罚，但对于人民团体中的国家工作人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员的渎职类行为，刑法却无法定罪处罚，这不能不说是一个严重的疏漏。

　　应对突发公共事件是全社会的职责，更是相关国家机关和事业单位、人民团体的职责。而刑法对于上述单位人员渎职犯罪规定的缺失，对于发挥刑法的打击保障功能，及时，完满地解决突发公共事件所带来的冲击，都产生了严重的阻碍作用。因此，有必要在相应的应急法律中完善对上述人员渎职犯罪法律责任的规定，为打击此类犯罪提供坚实的法律基础。

　　其次，刑法与其他法律冲突，适用刑法出现困难。刑法作为一部“综合性”法律，其调整的范围相当广泛，因而就可能出现与其他部门法相冲突的现象。比如，在“非典”爆发的时候就出现了这样的情况，因为“非典”不属于甲类传染病，而刑法中所规定的妨害传染病防治罪中的“传染病”根据《传染病防治法》的规定仅限于甲类传染病，从而一度出现了对故意或过失传播“非典”行为无法适用刑法或适用刑法混乱的局面。为此，高级人民法院、高级人民检察院和相关部委紧急出台了司法解释和相关规定，才使得处理此类行为时有法可依。事实上，“非典”是一种前所未遇的新疾病，有很强的传染性和严重的危害性。依据《传染病防治法》规定，国务院应及时颁布决定，明确宣布“非典”是甲类传染病。但实际上国务院只决定把“非典”纳入法定传染病范围内进行管理，而并没有将其确定为甲类传染病。而韩国国立保健院于2003年4月26日决定修改现行《检疫法》有关条款，将“非典”列入霍乱、鼠疫等严重传染病范畴，这对我国完善妨害传染病防治罪和其他相关法律、法规提供了借鉴。而从完善刑法的角度考虑，在目前没有统一的紧急状态法的情况下，对于分散在各类应急状态法中的刑法条款与其他部门法进行协调、完善，从而有助于应对可能出现的突发公共事件。

　　最后，刑法典与附属刑法规定内容不同步，刑法适用遭遇尴尬。众多涉及到处理突发公共事件的单行法律、法规都是在1997年之前制定的，在这些法律、法规中的有关刑法条款也是参照1979年《刑法》而设定的。然而，1979年《刑法》在1997年经修订重新颁布实行后，上述相关的单行法律、法规中的刑法条文并没有及时更正，以至出现了刑法条文的不协调。如《矿山安全法》第47条规定：矿山企业主管人员对矿山事故隐患不采取措施，因而发生重大伤亡事故的，比照《刑法》第187条的规定追究刑事责任。而现行的《刑法》第187条规定的是“用账外客户资金非法拆借、发放贷款罪”，两者的规定根本就是南辕北辙，风马牛不相及的事情。仔细探究会发现，实际上《矿山安全法》是1992年制定通过，1993年正式颁布实施的，其所比照的刑法当然是1979年《刑法》的第187条规定，也就是现行《刑法》第397条的规定，而不是现行《刑法》的第187条规定。同样的情况还有，如《水污染防治法》第57条的规定：违反本法规定，造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任人员可以比照《刑法》第115条或者第187条的规定，追究刑事责任。类似的规定，在涉及处理突发公共事件的单行法律、法规中比比皆是。虽然最终在刑法的适用上不会出现太大的问题，但是却与建设法治社会的要求相差甚远。

　　

　　[参考文献]

　　[1]莫纪宏.“非典”时期的非常法治[M].北京：法律出版社，2003.

　　[2]本报记者.质检总局公布防“非典”产品制假十大案件[N].法制日报，20030516(3).

　　[3]王作富.抗击非典：三个刑法问题待解决[N].检察日报，20030501(4).
 　　

　　浙江大学学报(人文社会科学版)2006年第2期

刘宪权胡增瑞