北京东城律师，北京市丰台区律师：于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考

环境影响评价制度作为我国环境基本制度之一已实施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了发挥却很难下定论。环境影响评价制度在我国起步较晚，法律规范尚不完善，执法的过程也过于宽松。2007年的厦门PX事件使人们再次关注这一制度。本文将通过对这一事件的回顾，谈谈关于环境影响评价制度的一些思考　【关键词】环境影响评价制度；PX事件；公众参与
　　　一、事件回顾
　　PX，化学物质对二甲苯的简称，易燃、有毒，是一种危险化学品。这一原本对于普通百姓来说十分陌生在名词在2007年5月闯进了厦门人的视野。在那时，PX项目已在厦门动工近半年，地点距市中心仅为7公里，其周围是厦门市外国语学校、北师大厦门海沧附属学校等人口较为密集的区域。该项目可能危及当地人民的健康安全。这一化工项目投资额达108亿人民币，一旦投产预计年产80万吨，每年可为厦门市增加800亿人民币的工业产值。
　　2005年7月，PX项目通过环境影响评价报告审查。
　　2006年7月，该项目获得核准。
　　2006年11月17日，厦门PX项目正式开工建设。
　　2007年3月，中国科学院院士、厦门大学教授赵玉芬发起了由105名全国政协委员联合签名呼吁厦门PX项目迁址的议案。
　　直到这时，厦门人民对于这一项目还几乎一无所知。2007年5月下旬，关于该项目的信息通过媒体、手机短信等渠道被披露，民众的反应也越来越激烈。尽管2007年5月28日，厦门市环保局有关负责人在《厦门晚报》上重申《海沧PX项   目已按国家法定程序批准在建》。但在2007年6月1日，百姓们还是自发走上街头，“手系黄丝带， 开始了此后一年多来一直未被公众忘怀的集体‘散步’。” [1]2007年6月1日，厦门市政府新闻发布会：公开向广大市民群众征求意见和建议。截至2007年6月3日中午12点整，共收到意见和建议1557条。[2]之后，厦门市委托中国环境科学研究院开始了城市总体规划环境影响评价。《厦门市重点区域海沧南部地区功能定位与空间布局环境影响评价》专题报告在07年底完成。这次此环评之后，厦门召开了新闻发布会并进入了公众参与的程序。
　　最终，PX项目迁出了厦门，政府将承担投资企业在初期建厂准备工作中的经济损失。
　　二、环境评价制度为什么会形同虚设？
　　在经历了这场经济利益与环境保护的战争之后，在PX项目迁往别处之后，其实很难说在场战争中谁胜谁负。但有一点也许可以确定——所谓的环境评价制度在这个项目中如同走过场一般并未发挥其应有的作用。一项耗资如此庞大的建设项目、一项将对当地人民的健康构成威胁的化工项目，一项在建设过程中引起众百姓反对的项目，在环境评价的过程中竟然顺利地通过，这使人不禁质疑环境影响评价制度的作用。
　　我国的环境基本制度分为两类，一类是激励性制度，包括有偿使用制度、许可证交易制度；一类是防御性制度，包括环境影响评价制度、“三同时”制度、环境标准制度等。环境具有其特殊性，在现代社会人类活动对于环境的污染、破坏大多是无法挽回，环境遭到污染或者破坏之后其带来的影响将是十分广泛且难以估量的。防患于未然，防御应优于激励，由此可见环境影响评价制度的重要性。
　　环境影响评价是指“对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。” [3]在我国，环境影响评价制度的实施始于20 世纪70 年代末，[4]2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》，2009年8月17日颁布了《规划环境影响评价条例》。但有了这些法律、法规并不能保证这项制度有效的实行，这其中还有许多环节需要改进。
　　首先，环境影响评价制度亟需公众参与。
　　公众参与是环境法的基本原则之一。环境与每个人的生活息息相关，每个人都有权利享有良好的生活环境。当自己的生存环境受到污染或者破坏时，受影响的人们就有权捍卫自己的环境权利；当环境因人为的因素而可能发生重大变化时，该地区的人们就有权发表自己意见。在PX项目中，从项目启动到环境影响评价的进行，在这个过程中当地的民众几乎并不知晓该项目。严重缺少公众的参与与监督导致了之后矛盾的激化。《中华人民共和国环境影响评价法》的第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”；第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”可见PX项目并未依法执行这些规定。此外，《环境影响评价法》中关于公众参与的内容过于模糊、宽泛，操作性不强，这也是该法实施效果不佳的原因之一。
　　公众参与之所以重要，还因为这是公众参与公共事务民主决策的一个过程。PX项目虽然最终迁出了，但政府对企业的赔偿，对于这个城市来说同样造成了很大的经济损失。只有公民广泛、持续地参与到这一决策的过程中，才能使现存的或是潜在的矛盾减少，使得项目、规划得以以尽量小的社会成本完成。
　　其次，在环境影响评价制度的运行过程中缺乏有效的监督。尽管公众也能起到一定的监督作用，但是环境影响评价是一项技术含量较高的工作，普通公民往往只是从对其个人的影响的角度发表意见，而从技术的层面就需要相关领域的专家来进行评价。这些专家应该是独立于专门的环境影响评价机构的，以便其能公正地进行监督。
　　第三，一些环境影响评价机构本身也存在着许多问题。比如环评机构的资质怎么认定？这些机构该不该收费？若不收费会不会导致这些机构怠于完成工作？若收费会不会使得这些机构为了收入而私自降低标准、包庇项目中存在的一些问题？若进行环境影响评价之后项目出现了问题应由谁来负责？负什么样的责任？这些问题都值得一一思考、解决。
　　第四，面对急功近利的经济发展需求，环境影响评价制度能否得到真正的执行也值得怀疑。为了经济利益，一些项目急于实施，环境影响评价对于这些项目而言仅是一个起不到实际作用的程序，甚至越过这一道程序相关项目照样能够进行。PX项目事实上也进行过环境影响评价，但是从结果来看其似乎并未完全依法进行。在其他一些关于环评的热点事件中，这些将对环境、对周围居民产生巨大危害的项目甚至完全没有经过环评就得到批准、开工建设，其中比较著名项目包括圆明园的铺膜事件。如果环境的保护最终无法战胜经济发展的需要，这最后将是谁的胜利、谁的悲哀？
　　三、关于环境影响评价制度中公众参与制度的一些思考
　　我国的环境影响评价制度实际上也是舶来品，但是在“进口”的过程中其主要成分发生了变化。比如，在国外的一些国家，环境影响评价的过程主要是一个公众参与的过程，而在我们引进之后就转化为了一个层层的行政审批的过程，公众参与仅仅成为了环评的一个小点缀。公众参与制度应当是环境影响评价制度能否高效、顺利实施的关键，下面通过与国外的环境影响评价制度的比较，笔者想谈谈关于完善我国环境影响评价制度中公众参与制度的一些看法。
　　美国是环境影响评价制度较成型的一个国家。美国的公众参与形成于20世纪70年代，1969年的美国《国家环境政策法》（NEPA）规定，任何对人类环境产生重要影响的立法议案、政策都要进行环境影响评价，并规定其过程中必须有公众参与。在2006年，我国的环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。至此，公众参与作为环境影响评价重要组成部分终于有了较为细致的规定。通过中美的对比，希望能够找到改进中国环境影响评价制度的途径。
　　中国、美国在环境影响评价中公众参与的内容与要求[5] 内容 美国[6] 中国 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之前 《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后 项目必须通知公民 审查前不通知，审查后应通知 是 是 公民是否可以参与规划过程 是 无规定 是 公民如何了解背景信息 规划过程开放，为公众提供信息 由政府、项目方提供信息 由政府、项目方或受委托的环评机构提供信息 有无公众听证 当有较大争议或公众对听证感兴趣时有 一些项目和规划有要求 是
　　公众是否有权了解作出最后决定的理由 是 无规定 是 什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内
　　
　　什么时间公众可以收到有关规定 EIA被参与后不少于30天 无规定 确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内
　　可以看出自从《环境影响评价公众参与暂行办法》出台之后，关于公众参与制度的规定具体化了，但这其中仍有尚待完善之处。
　　其一，该法第五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。但国家规定需要保密的情形除外。建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动。”建设单位是否会自觉依照该法主动地、真正地公告信息？建设单位是该项目的利益主体，其自律性很难令人信服。环评报告中很可能包含有一些专业术语，这本身就给公众了解项目造成障碍。对于涉及环境污染或是存在潜在污染危险的项目，建设单位若避重就轻，公众就更可能被拒于真实情况之外。如果没有相应的监督、惩罚措施，这样的条款是否又将变成一纸空文？在《中华人民共和国环境影响评价法》中还尚未规定若建设单位违反公众参与制度将受到怎样的处罚。即使参考其他惩罚性规定进行处罚，建设单位因受到处罚而付出的代价也将远小于他们通过违法而可得的利益。[7]由此可见，环境影响评价制度的法律责任部分应该进一步具体化、严格化。
　　其二，在选择听证会群众代表时，选择的程序应当更为透明、代表的范围应更加广泛。作为被听证的一方的利害关系人应被排除在群众代表之外，否则将影响听证会的公正性，从而削弱听证会的真正作用。
　　其三，关于信息的公开的规定也有不妥之处。有学者认为，中国公众参与的缺失，有一部分原因是因为公民参与环境影响评价的积极性不够。这一观点似乎很难成立，环境问题与公民的切身利益紧密相关，大多数公民不可能对此置若罔闻。问题的根本在于，公众参与的途径和信息的缺失，即公民对于环境情况的知情权无法得到保障。
　　四、结语
　　“现在，我们正站在两条道路的交叉口上。……我们长期来一直行驶的这条道路使人容易错认为是一条舒适的、平坦的、超级公路，我们能在上面高速前进。实际上，在这条路的终点却有灾难在等待着。这条路的另一个叉路——条‘很少有人走边的’叉路——为我们提供了最后唯一的机会让我们保住我们的地球。”[8]在环境问题日益突出的今天，当我们再次面对这句警示——紧迫感与负罪感交杂。
　　环境影响评价制度必然不是解决环境问题的根本办法，但却是目前看来相对有效的方法。不能再将环境影响评价制度架空；不能再将公众排除于与他们的生活息息相关的环境的决定权之外；不能再将环境保护一味地退让于不合理的发展。 京房产律师，北京刑事律师，北京房地产律师，北京刑事辩护律师，北京律师事务所，北京丰台律师，北京海淀律师，北京朝阳律师，北京西城律师，北京东城律师。
 
　　【作者简介】周晴，北京林业大学法学系。
　　【参考文献】
　　[1]舒旻：《“散步”始末：厦门PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界环境》杂志，2008年6月
　　[2]马天南：《厦门PX事件：公众参与对环境保护的积极作用》[EB]，//www.fon.org.cn/content.php?aid=9233⑶
　　[3]参见《中华人民共和国环境影响评价法》第二条
　　[4]汪劲：《环境影响评价程序之公众参与问题研究———兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行》[J]，《法学评论》，2004年第二期
　　[5]黄一绥、邱建斌，《美国环境影响评价中的公众参与及其借鉴》[J]，《亚热带资源与环境学报》，2006年第6期。笔者对表中数据做了增补。
　　[6]李新民、李天威，中西方国家环境影响评价中公众参与的对比[J].环境科学，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的内容是在参考其表格的基础上进行增加的。
　　[7]例如：《中华人民共和国环境影响评价法》，第三十一条：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
　　[8]蕾切尔·卡逊：《寂静的春天》[M]，吉林人民出版社，第244页