深化我国农村合作金融制度改革的若干法律思考

【出处】《法学杂志》2005年第6期
【摘要】我国农业要走出一条相对独立积累、自我发展的路子，就必须首先解决资金的严重短缺问题。由于其自身的商业属性决定以营利为目的的我国商业银行，无法满足小农经济市场内部化的特殊要求，因此应恢复农村信用社的活力，重新发挥其在支持农民、农业和农村经济发展中的作用，并加快《信用合作社法》及《合作银行法》的起草。
【关键词】农村金融；信用合作社；信用合作社法
【写作年份】2005年


【正文】

　　由于中国农村区域差别复杂，人与资源关系高度紧张，而资金要素又是农村经济发展最为稀缺的要素。因此，农业要走出一条相对独立积累、自我发展的路子，就必须首先解决资金的严重短缺问题。特别是在市场经济体制建立和发展过程中，农业作为风险大、比较利益差的弱质产业，一向处于不利于按价值规律参与市场竞争的状况之中，并且在农村全面推进市场化的条件下必然导致资源流出农村，尤其是资金，因其本身的稀缺性而难以留在资金回报率低的农村部门。尽管作为中国农村金融体系有机组成的商业金融、政策金融和合作金融三部分，各自在支持农业、农民和农村经济发展曾发挥过一定的作用，然而由于其自身的商业属性决定，商业金融和政策金融根本无法满足小农经济市场内部化的特殊需求。而作为农村合作金融主体的农村信用社虽然是农民自主创办的金融合作组织，但自创立以来，由于社会环境的制约和认识上的不足，再加上管理体制上的多变，产生了一系列弊端，使得农村信用社逐渐丧失了其应有的特色，背离了_其原有的宗旨。目前，中国金融业正面临着极其严峻的挑战和千载难逢的机遇，我国农村合作金融组织也面临着能否持续生存和发展的巨大压力。因此，如何走出一条有中国特色的现代农村合作金融新路子，就成为一个重大而亟待解决的课题。

　　一、农村合作金融的主要特点与基本原则

　　到目前为止，关于合作金融尚未形成一个比较完善、系统的理论体系，对合作金融的定义也不统一。就其本质特性而言，合作金融是指商品经济条件下劳动群众为改善自身生产和生活条件、自愿入股联合、实行民主管理、获得服务和利益的一种集体所有和个人所有相结合的特殊的资金融通形式。自愿、民主、互利的合作关系是其在不同的社会制度下所具有的共性。[1]“合作”和“金融”是它的两个基本属性，“合作性”使其从根本上区别于一般的金融形态。

　　农村合作金融是农村地区的劳动群众组织的主要为农民、农业和农村经济服务的合作金融。作为一种金融形态，合作金融首先要求资金上的联合，即在合作的一般原则基础上，要求每个社员必须交纳一定的入社费（股金），共同构成合作金融的原始资本或初始股金（initial share）。这就是合作金融产权制度的基本骨架。但同时个人入股金额一般不能超过某个规定的最高限额，社员的股金可以在本人愿意的任何时候退出而不会受到任何约束。由于对股金认购的额度限制，使全体社员对合作金融组织的股金持有呈现出分散的特征，这种特征表明：合作金融的产权制度是某个给定的范围内的直接合作的个人对某一共同范围内的金融资源大致均等的占有。

　　另一方面，由于合作金融的出现本意是通过资金的联合使资金实力弱小者之间实现互助，因此合作金融组织的资本规模相应较小，同时，由于合作金融对社员退出没有什么约束，如果社员因为某些原因将股金大量撤走，容易使合作金融的规模进一步被削弱。为防止这种情况的发生，就必须在不改变合作金融产权的基本框架的基础上，建立公积金制度。从产权角度来看，这种公积金的产权是单一而明晰的，它为合作金融组织的长期发展提供了一定的物质基础。这样，在原来某个特定范围内直接联合的个人对某一共同范围内金融资源大致均等占有的基础上，附加了全体合作金融组织成员对一部分金融资源的集体占有。更准确地说，合作金融组织的产权制度是一种复合型产权制度，它是由为数众多的大致均等的个人产权有机结合而成的复合体，在这种产权制度框架下，合作金融形成了其独特的平等合作关系。

　　基于农村合作金融的上述产权特征，其主要具有以下基本属性：

　　（1）农村合作金融是经济上的弱者通过合作组织形式所进行的金融活动。在经济生活中处于弱势地位的广大农村劳动群众按照合作原则组织自己的金融机构，或通过合作组织取得信用进行融资，以解决对于资金的需要。

　　（2）农村合作金融不具有慈善性质，其业务开展始终坚持信用原则。与普通的合作社不同，现代合作金融机构具有金融机构的共性，其授信业务以改善社员的生产条件（而非生活条件）为主要目标。这一点也与传统的合作金融形式不同。虽然合作金融的宗旨是互助互利，但它不具有慈善性质。其吸收存款、发放贷款、借入资金必须遵循信用原则，按约定条件偿还本金并支付利息。

　　（3）农村合作金融是互助金融，不以营利为目的。它利用团体互助的方式，为社员解决其个人力量不足以解决的经济问题，属于典型的互助金融。

　　（4）农村合作金融是人的结合，而非资本的结合。农村信用合作金融机构是各社员的组织，个人的合作是其基础。实行“入社自由和退社自由”和一人一票的民主管理。

　　（5）农村合作金融组织以业务量作为社员责、权、利的标准。农村信用合作社的服务主要表现在社员与合作社的业务往来中。

　　总而言之，自愿入社、民主管理、互助，限制股金分红、盈余按交易额分配、强调公共积累既是合作金融的基本原则，也是其区别于其他经济组织的根本标志，也是我国重建合作经济应该遵循的基本原则。

　　二、农村信用社体制目前存在的问题

　　我国是传统的农业大国，政府对农村金融业一直非常重视。但是，从目前的情况来看，存在着几个显著的特征：一是从体制的形成看属于政府主导，这导致了农信社管理体制的“一刀切”；二是从改革的内容看，重点是领导管理权力的转移。农信社几十年来主要经历了地方政府（包括人民公社）、农业银行、人民银行管理三种模式，这三种模式都使得农信社始终处于被动的、被控制的地位。上世纪80年代以来，组建县（市）农村信用联社，近几年组建地（市）联社、省级联社（或信用合作协会），农信社也并未从根本上摆脱这种地位；三是从改革的目的看，农信社作为政策工具，根本上是为了解决农业、农民和农村经济发展问题，期望农信社更好地保障“三农”的资金需求，改变越来越严重的“离农”倾向；四是从农信社的微观改造看，主要是进行了大规模的机构撤并和重组。目前比50年之前净减少了约5万家法人机构。但按合作制原则的改革，并未取得实质性的效果。

　　当前信用社无论是在自身建设，还是在适应为“三农”服务要求等方面，都还存在着不少问题，主要是：产权不明晰，法人治理结构不完善，经营机制和内控制度不健全；管理体制不顺，管理职权和责任需要进一步明确；历史包袱沉重，资产质量差，经营困难，潜在风险仍然很大。

　　（一）产权虚置、产权主体错位，造成农村信用社的风险责任无法落实

　　在正常的制度环境下，出资入股的社员毫无疑问是农村信用社的终极意义上的产权所有者。在我国，尽管信用社在刚成立时以章程的形式规定了社员的地位、权利和义务，但在实际运行中，信用社事实上的产权主体却变异成国家或集体，该集体并非全体社员组成的集体，而是一个以地方政府为主体的较为含混模糊的集体。这就造成了信用社的产权虚置，真正的产权主体被架空，社员对信用社所应拥有的权利被严重削弱。

　　形成这一现象的基本原因，一是初始产权便带有浓厚的行政色彩，更多地表现为政府的意图而非入股社员的意愿。农村信用社成立之初，由于农民对金融知识普遍缺乏，很难对入股信用社所应享受的权利和承担责任弄清楚，入股信用社主要源于对政府的信任，更多地表现为“顺从”和从众行为；二是随着农民收入的增加，农民的贷款需求逐步加大，农民入股信用社的动机更多地是为了求得融资便利和融资成本上的优惠，很少有人从投资者的角度去关心其投资的返还和利润回报，也就很少有人去真正关心信用社的经营和业绩；三是由于社员股金较分散、金额低，能从信用社获取的分红回报很少，从而缺乏产权主体意识。上述现象在现实中的典型表现就是，农村信用社的所有权与管理支配权不匹配。作为产权主体的社员已基本失去因拥有出资而本应行使的财产权利，而农村信用社主任对农村信用社拥有实际的支配权；各级政府对农信社的经营管理进行强行干预等。

　　农村信用社产权虚置、产权主体错位，意味着社员作为出资人难以对信用社履行真正的监督和民主管理的权利，自然无法要求其对农村信用社的风险负责，从而信用社经营中的风险承担主体无法落实。同时，由于社员的权利被架空，信用社的经营方向和经营原则就会偏离为农服务方向，片面追求盈利或其他经营目标。一些信用社往往背离社员贷款优先的原则，在社员的合理资金需求未得到满足的情况下，出于盈利动机或是受地方政府行政干预，将贷款投向乡镇企业、公共基础设施等领域，有的甚至将信贷资金违规挪作他用，严重影响了“三农”贷款的正常发放。

　　（二）法人治理结构不健全，导致内部人控制现象严重、信用社管理水平低下

　　（1）社员代表大会难以充分行使职权。社员代表大会是农村信用社的最高权利机构，理应享有选举理事会、监事会的权力，审议理事会、监事会工作报告，对信用社重大事项作出决议等。但目前社员代表大会多流于形式，甚至从不召开社员代表大会。

　　（2）管理决策层的权力制约机制没有完全建立起来。按照规定，理事会由社员代表大会产生，信用社主任由理事会聘任，理事会应向社员代表大会负责，主任应向理事会负责。但长期以来，社员对这些管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，这就使得社员对民主管理中的程序失去了兴趣。其结果是社员代表大会不能制约理事会，理事会不能制约信用社主任。

　　（3）监事会的监督作用没有充分发挥。由于监事会没有常设机构，没有对理事会成员和信用社主任的弹劾权，没有建立完善的监事会工作程序和制度保障，因此大多形同虚设，并没有起到应有的监督作用。法人治理结构不健全，缺乏有效监督制约机制，使得信用社经营状况的好坏在很大程度上取决于管理人员的个人素质和道德修养。但是，在缺乏权力约束的情况下。道德修养的约束力是十分脆弱的，极易导致内部人控制，经营管理人员滥用职权，违规经营。从而使风险隐患加大，甚至发生严重经济案件。

　　（三）行业管理体系和金融监管体制不完善

　　世界合作金融发展的经验表明，建立金融管理当局的行政管理与合作金融组织行业自律管理相结合的行业管理体制，是保障合作金融实现自身基本特征的必要条件。我国目前信用联社组织基本上建立到地市一级（少数省设省联社），但是直接服务于农户的存、贷等业务却由县、乡两级农村信用合作社经营，从其运作的实际效果来看，存在以下不容忽视的问题：[2]

　　（1）在信贷管理方面，农信社行业管理部门制定的有关管理制度在有关法律面前显得苍白无力。首先，对地、县、乡三级农信社分别规定不同的信贷权限的法律位阶低且立法依据不充分。如对各级农信社规定不同的信贷权限，其最高法律依据只是人总行1997年以来相继发布的《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社县级联合社管理规定》和《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》中要求的：农村信用合作社、县联社和市（地）联社接受行业统一的业务制度管理。其次，由信贷管理权限的约束而产生的农信社三级分级审批制度，也同样存在法律上的缺陷。第一，分级审批的法律依据不充分。乡镇社（或县联社）作为独立的法人，一旦与借款人签订借款合同，按照《合同法》即产生法律约束力，至于上级联社审批与否并不影响合同的有效执行。第二，信贷责任难以界定。目前农信社的分级审批制虽然推行了贷款调查（第一责任人）、审查（第二责任人）和审批（第三责任人）各负其责，对于强化信贷人员的工作责任心无疑有一定的积极作用，但作为贷款金额超过乡镇社的权限，经上级联社层层审批后，对该类贷款地县两级联社究竟负多大的审批责任并无统一的规定。同时，向下反馈审批意见的方式缺乏规范，最后在借款借据及合同上签字的仍然是基层社的主任。更重要的是如果该贷款诉之法庭，被认定放贷直接责任人的不会是上级联社的审批者，而只会是在借款借据及合同上签字的基层社主任和信贷员。因此，让作为管理部门的联社去为独立核算的基层社的贷款承担直接责任，于理不通，于法无据，于实无效。

　　（2）在金融监管方面，1996年根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》的精神，农村信用社与农业银行脱离了行政隶属关系，对其业务管理和金融监管分别由县联社和中国人民银行承担。虽然在政策框架上中国人民银行只具有对农信社的监管职能，但由于农信社面临的 经济环境和自身业务管理上的问题越来越复杂，中国人民银行事实上承担起了全面管理的职能。这种状况既不利于金融风险的防范也不利于金融合作机构自身的发展。2003年4月26日《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》发布后，由国家银监会履行原由中国人民银行履行的金融监管职责。农村信用社毕竟与商业化的金融机构在许多方面存在着较大差异，如何监管对于银监会来讲显然也是一个新的课题。

　　三、深化我国农村合作金融制度改革的几点建议

　　（一）恢复合作金融的本来面目，发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用

　　我国欲深化农村合作金融体制改革应遵循以下两项基本原则：

　　（1）农村金融体制改革必须坚持为“三农”服务的宗旨。农村信用社作为我国农村合作金融体系的基本单位，其阵地应该是农村，其宗旨是为“三农”做好金融服务。离开了农村和农民，农村信用社就成了无源之水、无本之木。从我国目前的情况看，农村信用社对农村经济的服务不是过剩，而是不足。近几年各地农村各种民间金融组织的兴起，说明农村经济对合作金融服务的需求非常旺盛。正是由于信用社没有很好地发挥作用，才给了一些非法金融群体提供了生存空间。各级政府应大力扶持、引导、规范农村信用社切实发挥其“联系农民的金融纽带”作用，支持本地区农村信用社的健康发展，而不应该只考虑最大限度地投入，直接干预农村信用社的经营管理活动。

　　（2）坚持合作金融为主导形式，在组织制度创新上实行多元化。首先，从我国大部分农村地区的经济特点和现实发展状况看，合作制的金融形式仍然是最好的一种。一方面，单纯依靠商业银行和政策性金融机构不足以满足广大农村地区的金融需求；另一方面，我国社会主义初级阶段的生产力状况整体水平低，多层次和不均衡，而农村合作金融组织能够使劳动者成为直接经济主体，最大限度地调动劳动者的积极性、创造性，提高生产效率；合作金融组织灵活的分配方式，可以适应按劳分配为主、多种分配方式并存的分配格局，而合作金融组织体系中较为固定和完善的组织，也是国家进行宏观金融管理的重要渠道。此外，有组织的合作金融行为同时还是国家支持农村经济发展的一个渠道。因此，我国的信用合作社的改革应该坚持走合作金融的道路，着力恢复其合作经济的本来面目。

　　由于各地经济发展水平不同，“一刀切”式的改革恐怕也难以行得通。目前我国一些经济较发达地区的农信社已完全具备了实行完全商业化运作所需要的基本条件，事实上有的已经走上了地方性小商业银行的道路。这些地区信用社的社员股金占比极小，合作制原则基本丧失，将信用社改组为商业银行将更有利于发展。因此，应坚持因地制宜和多元化的组织模式，进行制度创新。

　　（二）加快农村信用社体制改革

　　（1）以改革和重塑信用社产权制度为重点。产权制度改革应成为农信社体制改革的重点。改革的目的，一是理顺股权结构，重新明确并落实出资者的权利与义务；二是扩充股本实力，提高抗风险能力；三是股权多元化，重点吸收农信社发展中最有活力的个体工商户及与农信社利益关系最密切、最持久的信用社员入股，增强农信社发展的后劲和内部运行的凝聚力，真正体现合股经营的原则。无论是选择何种改革形式，农信社产权改革都应坚持以下4条原则：一是股份分散，不被少数人控制；二是弃小求大，单户入股金额起点应大幅度提高，长期遗留下来的每股1元、2元的股金应处理清退；三是规模适度，股东人数及股本规模应与盈利分红相适应，股东也并非越多越好，关键是投资者要真正关心农信社的经营，而不仅仅是为了方便借款；四是责任落实，股东利益要与农信社利益结合在一起，股金不能异化为存款，投资者要真正承担起农信社风险产生后的责任。

　　根据国务院《深化农村信用社改革试点方案》，要做到明晰信用社现有产权，妥善处理历史积累和包袱。根据实际状况，对资产大于负债的信用社，其积累部分首先要按规定提足股金分红、应付未付利息、各类保险基金；其次按资产风险程度提取风险准备金（呆账100％、呆滞50％、逾期20％、正常1％），作为信用社的附属资本；仍有剩余的，可拿出一定比例对原有股金予以增值。对资不抵债但目前还难以撤销的信用社，先用现有积累冲抵历年挂账亏损，其余部分要落实经营责任，通过采取转换机制、加强管理、政策扶持等多种措施逐步消化。

　　按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点，并因地制宜确定信用社的组织形式：

　　（1）在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地区，“三农”的概念已经发生很大的变化，农业比重很低，有些只占5％1以下，作为农信社服务对象的农民，虽然身份没有变化，但大都已不再从事以传统种养耕作为主的农业生产和劳动，对支农服务的要求较少，农村信用社实际也已经实行商业化经营。对这些地区的农村信用社，可以实行股份制改造，组建农村商业银行，坚持商业化经营原则。但要妥善处理好商业化经营与服务“三农”的关系，改制为商业银行的农村信用社仅限于大中城市和其他经济比较发达、商业化程度较高、对支农服务要求较少的少数地区。当然，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。

　　（2）在部分地区可以县（市）为单位将信社和县（市）联社各为法人改为统一法人。县（市）联社作为农村信用社入股组成的联合组织，既行使对农村信用社的管理职能，自身又经营业务，实际上已成为农村信用社的基层管理机构。2000年以来，江苏省农村信用社进行了改革试点，将农村信用社与县联社各为法人合并为一个法人。实践证明，“江苏模式”有利于明晰产权关系，有利于减少管理环节、降低管理成本、提高管理效率，有利于扩大经营规模，提高抗御风险的能力。构建新型产权结构，要做到以下几点：一是提高入股金额起点，根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况，因地制宜确定入股金额。二是拓宽入股范围，以农村信用社原有社员为基础，广泛吸收辖区内农户、个体工商户、企业法人和其他经济组织入股。三是积极探索建立新的股权结构，统一法人机构可根据实际设立资格股，也可以在资格股基础上增设投资股。

　　（3）在其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。在这些地区，应当适当提高社员股金水平，其中，个体社员最低人股金额可提高到50—100元，职工社员可提高到500—1000元，团体社员可提高到5000—10000元。各地也可根据本地经济发展水平确定适合本地的最低入股金额，以单个社员最高持股比例不超过农信社股本金总额的2％为限。

　　不论采取何种产权制度和组织形式，都要在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖区内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股，并按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制。

　　（三）完善农信社法人治理结构

　　在设立农村商业银行的地区，要按照《公司法》、《商业银行法》和《农村商业银行管理暂行规定》的规定，构建规范化的内部治理结构。股东大会、董事会、监事会依照各自的职责和权限运作，确保商业银行的安全、稳健、高效运营，并遵循股份合作制的基本原则，严格依照《农村合作银行管理暂行规定》进行内部机构设置和职能分工，充分发挥股份合作制企业作为一种新型经济组织的各项优点，实现合作银行效益性、安全性、流动性等经营目标。在需要坚持合作制的地区，也要对原有的信用社法人治理结构作进一步完善。具体而言，就是要建立健全社员大会、理事会、监事会机构，规范各自的职责和议事规程，建立决策、执行和监督相互制衡的机制。实行理事长和主任分设制度，理事会作为投资人的代表，既有重大事项决策权，也要对决策失误造成的经营损失承担直接责任。经营班子对经营效益的好坏负有经营责任，对经营不善或违规经营等造成的损失承担主要责任。为注意防止内部人控制，理事会组成人员中，自然人理事不得低于1／2，建立健全内部控制制度，按照“统一法人、授权经营、分级核算、单独考核”原则，合理设定各项管理和业务工作权责，建立科学的内部授权授信、内审、信贷、财务管理、劳动用工和分配等配套制度，切实转换经营机制，强化约束机制。

　　（四）推进行业管理体系改革，构建新的金融监管体系

　　当务之急是简化管理环节，避免多头管理。要警惕政府对信用社的过多干预，防止其成为政府的财库或银行。确保农村金融合作机构的民间性和互助性，为确保其独立性，不得把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。

　　鉴于农村信用社的特殊性，在对其监管的过程中，应在存款准备金、利率、结算、业务准入等方面实行特殊政策，为农村信用社的发展创造一个宽松的环境。依照国际通行做法，主要有以下几点：

　　（1）放宽对农信社的业务市场准入限制。随着农村产业化和城乡一体化进程的推进，农信社组织的服务对象、服务项目、服务手段也应该发生变化。贷款业务要由支持“小三农”向“大三农”转化，积极开发新业务等，如信用卡业务、外汇业务、保险业务、证券业务、表外业务、各种咨询代理业务，在条件成熟的地区，可以进行混业经营试点，让农民能享受到现代意义的金融服务。

　　（2）建立农村信用社的风险防范和风险补偿机制：一是根据《巴塞尔协议》关于资本构成及最低资本充足率的规定，结合我国《农村信用合作社管理规定》中关于信用社资本充足率的要求，对没有达到规定要求的信用合作社加强监督，限期按照资产负债比例管理的要求改善财务状况、补充资本和限制业务经营活动。二是完善风险准备金制度。保持充足的准备金是增强农村信用社抵御风险的能力、弥补可能发生的损失之必需。在我国农村信用社规章和合作社章程中均有按照规定的比例提取风险基金的要求，农村信用社应进一步贯彻落实。

　　建立完善的合作金融法律体系，是推动合作金融事业健康快速发展的根本保障。西方国家为保护弱小者在市场经济激烈竞争中生存和发展，对组织生产、供销、信用、消费合作社等互助性组织，均通过法律来扶持保护。[3]然而由于种种原因，中国至今尚未起草《合作社法》，农村合作金融事业的改革与发展尚缺乏法律保护。目前，规范农村合作金融组织的法律文件只能是几个零散的部门规章，立法层次较低、法规冲突大，且有很强的应急性，不能适应我国新形势下金融体制改革和农村金融事业的发展需要。因此，亟需制定统一的《信用合作社法》及《合作银行法》。笔者就此做出如下粗略设想：

　　（1）在立法体例上，应将农村信用合作社和农村合作银行分别立法。因为二者据以存在的理念和原则不同：前者是纯粹的合作制经济组织，坚持合作制经济的基本原则和具体做法，如严格的一人一票制，后者则吸收了股份制的一些理念和做法，属股份合作制经济的范畴；前者一般规模较小，业务量较少，组织机构相对简单，适用于农村经济较为薄弱且较为分散的地区，后者既然称为“银行”，就意味着规模和业务量达到了一定程度，内部组织机构比较健全，股东人数较多，适用于农村商品经济较为发达、人均经济占有量较高的地区。因此，将二者纳入一部法律中是不现实的，应分别制定《信用合作社法》和《合作银行法》。各国立法均将农村信用社与城市信用社合并立法，其原因一是两者都遵循合作制原则，二是两者都是经济上弱者的联合。至于两者服务对象和地域不同在立法技术上是可以克服的。我国的《信用合作社法》可将调整范围划分为城市信用社和农村信用社两大类。各省可依据法定权限和本地的实际情况再行单独立法。

　　（2）就立法目的而言，一是要把农村信用合作社组织和农村合作银行作为社会主义市场经济中独立的经济组织来规范和管理，真正确立其市场主体的地位；二是维护其自身和其他经济主体的合法利益不受侵犯，保障市场经济秩序的有序运转；三是对其进行有效监管，确保其依法、稳健经营，促进农村经济发展。

　　（3）经营原则。农村合作银行在业务经营上更趋向于现代化的商业银行，应以效益性、安全性、流动性为基本经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束；而农村信用社作为合作金融组织，除遵循上述原则外，还必须强调合作经济的根本原则，即互利性原则，在保证营运资金的安全性和流动性的前提下，满足社员之间最大限度的互利，以增强社员和信用社自身的经营效益。

　　（4）调整对象的范围。《信用合作社法》和《合作银行法》应分别明确以合作金融关系和股份合作化金融关系为调整对象，即国家金融主管部门与金融机构参加者之间的管理关系；金融机构与其社员、其他法人组织、公民之间发生的资金融通关系；金融机构的内部关系等。

　　（5）国家应指导和扶持，而非直接干涉信用社和合作银行的经营活动。要以相关条款明确限定政府干预和接管的条件、范围和时间，在法律上确立金融机构独立自主经营、自我发展、自负盈亏的地位，确保经济交往各方的权益。对金融机构内部的具体经济关系，可以由信用社和合作银行的章程去规范。同时应规定在资金、税收、技术、教育等方面的政策支持。




【作者简介】
冯果，武汉大学副教授。


【注释】
[1]岳志：《现代合作金融制度研究》，中国金融出版社2002年版，第77页。
[2]中国人民银行抚州市中心支行课题组：《农村信用合作社发展问题的研究》，载《中国金融前沿问题研究》，中国金融出版社2001年版。
[3]其中美国合作性质的农业信贷体系立法尤为完备。1916年7月17日通过的美国第一部农业信贷法，规定在全国成立12家合作性质的联邦土地银行，负责按照合理的条件向农民发放长期不动产抵押贷款，《1933年农业信贷法》规定成立12家地区合作银行和1家中央合作银行，专门向合作社提供贷款，并成立联邦农业信贷局，统一管理农业信贷机构，农业信贷体系开始走向成熟。《1953年农业信贷法》再次确立了建立“农民所有和农民管理的合作社信贷体系”的目标，《1985年农业信贷法修正案》和《1987年农业信贷法修正案》要求调整农业信贷体系，以使该体系的经营更加有效，管理更加严格。该法规定了合作银行的股份构成、红利分配和惠顾返还、税收、业务经营范围等，并随经济发展的需要不断进行调整。