收入分配改革与财税法制创新（下）

【出处】《中国法学》2011年第5期
【摘要】收入分配不公成为影响中国社会长治久安的不利因素，必须通过改革予以解决。在各种改革路径中，法律手段应当受到充分的重视。财税法在各类法律制度中与收入分配的关系最为密切，因而其在收入分配改革中可以发挥最直接的作用。分配正义是引领收入分配与财税法制创新的共同价值与目标，而其内涵在我国当前主要体现为对公平的重视。财税法从价值、功能到结构都与分配正义的内涵相契合。在与收入分配改革的互动中，财税法需要在平衡国与民、央与地、贫与富的关系上发挥作用，体现出财税法制创新中的分配正义观。
【关键词】收入分配；财税法制创新；分配正义
【写作年份】2011年


【正文】

　　三、收入分配改革与财税法制创新的互动

　　财税法与收入分配不仅在理论上有紧密的联系，而且在制度和实践的层面也有着极强的互动关系。从财税法治与创新来看，收入分配改革主要应当从理顺以下三个关系入手，实现分配正义的价值。同时，这也构成财税法制创新的重要目标之一。

　　（一）国与民的关系：从国富民强到民富国强

　　国与民的关系历来是国家治理中的基本问题。我国古代的政治思想即强调“民为国本”。“以人为本”的理念在科学发展观中居于核心地位。可见，在国与民的关系上，强调“民”的重要地位符合国家治理与社会发展的基本规律。从分配正义的要求来看，“民富”比“国富”更具有价值上的优先性。社会财富的分配也应当遵循这一理念。从权利主体的角度来看，在一国范围内，国家往往表现为以政府为代表的财产权上的虚位主体，更具有形式上的意义。“民”则指与国家相对的社会主体，包括企业、居民个人等，更具有实质意义。在财税法上，“民”的范围可以包括全体纳税人。从国民收入分配的角度来看，所谓“国富”表现为政府收入所占比重较大或者增长较快；而“民富”则体现为企业和居民个人收入所占比重较大或增长较快。从公共财政的角度来看，“国富”体现为国家通过税收、国有资本经营以及其他活动取得较多的财政收入，具有较强的提供公共物品的能力，而“民富”体现为民间资本在市场经营中获得较多利润，同时也体现为通过受益于财政支出而享受到更多、更优质的公共产品。因此，实现民富国强的分配正义目标并不是简单的“减税”，而是要实现政府收入和支出结构的合理化均衡。具体而言，从国富民强到民富国强的过程就是逐步提高企业和居民个人在国民收入分配中所占的比重，逐步提高民生性支出在财政支出中比重，如加大医疗、教育以及社会保障等涉及民生的公共领域投入。同时限制财政支出在竞争性领域的过度扩张。这一过程反映到财税法上就是要在公共财政的基础上坚持财政民主、财政法定和财政平等原则。

　　从财政与税收的角度来看，国民收入在政府与纳税人之间分配的不公平主要体现在政府收入与支出的不合理。首先，在财政收入方面，国民收入分配日益向政府集中，政府在整个国民收入分配中的比重不断提高。也就是说，政府收入增长过快、比重过高。我国财政收入已经连续几年以超过GDP增长两倍以上的速度增加，而居民可支配收入扣除价格因素后的增长却一直低于GDP的增长。这种分配模式背离了公平正义的要求。尤其值得注意的是，在政府收入大幅快速增长的过程中，还存在收入结构不合理的问题。主要表现在两个方面，一是我国政府收入中的非税收入规模不断膨胀，其中包括大量的预算外收入、制度外收入等非规范性的收入，这使得政府可能凭借权力任意侵占国民财产。二是在国民收入分配格局里，政府收入在初次分配中所占比重偏高。当然，单纯地分析财富向政府集中并不能说明问题。如果政府在取得大量收入的同时，能够高效地利用这些资金来扩大其职能范围提供公共物品，同样会带来“民富”的效果，那么这种集中就是合理和可以接受的，例如瑞典等北欧国家实施的“高税收、高福利”政策。问题在于，财富向政府集中的同时，民众并未获得相应的公共物品。在财政支出方面，我国的财政支出结构也不合理，表现在经济建设支出比重偏高、行政管理支出不断膨胀以及教育、医疗、社会保障等民生性支出长期增长缓慢。可见，在国与民的关系上，不合理的财政收入加上不合理的财政支出，是造成收入分配不公平的重要原因。

　　要解决上述问题，必须对我国的财税法律制度进行完善。我国现行的财政收入法律制度中，除了税法具有相当的规模之外，国债、费用等领域，尚缺乏明确的法律规范。从财税法治的角度看，获取财政收入是公权力最容易侵犯公民财产权利领域，应当尽快形成合理的财政收入法体系，主要包括税收实体法、国债法、行政收费法和特别财产收益法等。财政支出涉及财政转移支付、财政采购、财政投融资等内容，我国目前除了《政府采购法》之外，其余领域都明显缺乏法律的深度调整，财政支出的权力具有较大的自由裁量空间，且缺乏必要的监督。基于财税法所具有的保障分配秩序的功能，应当从合理设定财税法结构的思路来设计相关制度，通过规定财政收入与支出行为的前置条件、实体标准、程序要求和法律后果来体现财税法的制度创新，并实现财政收支的合理化。[1]

　　（二）央与地的关系：财权与事权相匹配

　　我国作为单一制国家，中央与地方的关系一直是国家治理中的关键。新中国成立以来长期实行的集权模式在改革开放之后逐渐被分权模式所取代。从1994年税制改革开始确立分税制以来，在国民收入分配领域，中央与地方的财政分权成为影响收入分配效果的一个关键因素。从财政学研究的结果来看，其中存在的问题主要是，中央财政占全部财政收入的比重过高，地方政府财力严重不足，中央转移支付占地方财政支出比重过大。这样的收入结构和转移支付的支出结构必然会抵消分税制的实施效果。财税法学的研究发现，实行分税制以来，中央与地方一直就财税关系进行着利益的博弈。这种博弈表现为财权逐渐上收而事权逐渐下放的过程，并导致财权与事权的不相适应的结果。其实，财权和事权的关系在财税法上可以归结为权力与义务的关系。所谓财权即财政收支的决定权，而事权则是一种向社会提供公共产品的义务。从分配正义的要求来看，权力和义务这两种法律资源在中央与地方之间应该获得公平的配置，即权力大者义务也多，权力小者义务则少。在我国，一方面，中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够清晰，另一方面，财政的收益权和财政立法权主要集中于中央，而政府间转移支付均等化程度又较低，这使得我国中央与地方财政关系处于失衡状态。由此带来的一个直接后果便是地方政府的财政压力及其引发的不规范收入，如地方政府变相发债、“土地财政”等问题。

　　中央与地方的财税关系属于财税法学上的财政权纵向配置问题。理想的财政权纵向配置应该遵循适度分权、事权与财权相结合、兼顾效率与公平的原则。在制度安排上，应该由财政收支划分法和转移支付法等制度来协调配合。财政收支划分法主要解决中央与地方的财政收支权限问题，它不仅关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关系到地方自治与国家结构、国家体制等根本性问题。对此，仅在《预算法》第19条和国务院颁布的行政规章中有所涉及，但是这些简单的规定无法实现对财政权划分进行系统、全面的规范。中央与地方之间收入支出的划分以及财政利益分配的权利完全掌握在中央政府手中，而且分配标准不明确、程序不完备、价值不明朗，地方财政自主权受到很大的限制。一些基层地方政府因为财力有限，连最基本的公共服务都无法提供，地区间财力失衡的现象比较严重。在财政收支划分的基础上，还需要规范的转移支付制度。这是因为无论从理论上还是技术上，中央与地方之间的财权的划分仍然会存在不足，无法完全达到恰当与合理的地步，难以实现效率与公平的兼顾的正义价值。因此，财政转移支付制度就成为弥补上述不足的必要制度。在财政转移支付领域中，目前我国并没有统一的法律规范对其加以规制。从制度比较的视野来看，各国的财政转移支付制度一般都具有较高的层级和效力，而我国中央与地方支付间的财政转移支付的依据主要是由财政部颁布的部门规章。如此低层次的立法带来的问题是转移支付的随意性和不规范性。这也是导致收入分配不公平的原因之一。此外，我国现行的政府间财政转移支付制度仍然延续了旧体制的分配格局，无法实现地区间财力的平衡。可见，我国的财政转移支付在形式上难以满足财政法定主义本身的要求，在实体上难以发挥调节地区间财力差距的作用，在价值上更难以实现分配正义。

　　对于上述问题，财税法应当从财政平衡的理念出发，在较高的效力层次上加强财政收支划分、财政转移支付的制度建设，尽快形成财政收支划分法、财政转移支付法协调配合的制度结构解决中央与地方的财税关系法治化问题，实现国民收入的合理分配。具体而言，在财政收入划分方面，选择适当的财政权限配置模式，事权和财政支出责任的适当下移，财政收益权和财政支出责任保持一定的匹配程度，财政收益权和财政立法权适当分离，财政收益权应向中央政府倾斜，并由中央政府行使主要的财政立法权。在此基础上，以促进基本公共服务均等化为原则，提高财政转移支付体系的均等化水平，通过规范、高效的财政转移支付制度来实现财政收入的合理化分配。

　　（三）贫与富的关系：藏富于民与限富济贫

　　在一个社会中，贫与富的关系问题主要体现为贫富差距和贫富分化。贫富差距具有静态的特征，而贫富分化则是动态的。贫富差距是在贫富分化过程中形成或加剧的。因此，对贫富关系的研究必须同时注意贫富分化和贫富差距。在现代社会中，贫富差距在任何国家都是存在的，也被视为是合理的。适当的贫富差距往往构成对经济发展和社会进步的激励。过度分化或两极化的贫富差距则违背了基本的社会公平，不利于社会的稳定和发展。因此，在贫与富的关系问题上，理性的解决思路应该是防止过度贫富分化和保持适度贫富差距。从经济发展的角度看，贫富分化更多地是与效率相联系，而对贫富分化的制约则更多地是与公平相联系。[2]由于市场经济本身天然地倾向于对效率的追求，那么公平的实现则必须依赖国家的干预。就我国目前的情况来看，国家通过财政税收手段处理贫与富关系问题的关键在于调节过大与不合理的贫富差距。

　　从收入分配的过程来看待贫与富的关系会发现，如果说收入的分配是一种“货币流量”的分配，那么经过积累所形成的“货币存量”则构成财富的存在。[3]正是这种作为“流量”的收入和作为“存量”的财富之间的差距构成了社会中的贫与富的关系。因此，贫富差距包括收入的差距和财富的差距，调节贫富差距也要从调节收入差距和财富差距入手。

　　从国民收入分配的主体来看，贫富差距主要体现在企业之间和居民个人之间。就我国的情况来看，企业之间的贫富差距主要体现在国有企业特别是垄断性国有企业与中小民营企业之间。调节的主要思路是完善企业国有资本收益及其使用制度，同时对民营企业施以必要的财政支持和税收优惠，提高其在国民收入分配中所占的比重。同时，通过财政投资法将政府投资的行业领域限制在关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，并使国有资本逐步退出一般的竞争性领域，避免“与民争利”，做到“藏富于民”。我国出台一系列政策措施支持国有企业改革和发展并取得显着效果，国有企业从总体上已经走出困境，步入正常的发展轨道。早在1993年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》中就规定“逐步建立国有资产投资收益按股份红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。1994年财政部、原国家国有资产管理局、中国人民银行发布了《国有资产收益收缴管理办法》，把国有企业应上交的利润纳入了国有资产收益的范围。2007年12月，经国务院批准，财政部会同国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》，规定纳入收益上交试点范围的116家国有企业要按时完成2006年度国有资本收益的申报上交工作，从而宣告了国有企业不上交利润这一历史的结束。2008年10月全国人大常委会通过的《企业国有资产法》第18条第2款规定：“国家出资企业应当依照法律、行政法规以及企业章程的规定，向出资人分配利润。”这些都对财政参与国有企业利润分配提出了原则性和具体的要求。从兼顾国有企业效率和国民收入公平分配的角度来看，应当进一步完善和细化国有企业利润上交的财税法律制度。从收缴标准来说可以综合考量净利润和可供投资者分配的利润作为选择的标准，收缴比例要根据企业所处行业的竞争程度和同行的盈利水平来确定，同时考虑企业经营的实际情况采取浮动比例。随着国有资本经营预算制度的完善，国有资产收益应当逐步纳入公共财政收入的范畴。

　　作为国民收入分配的终端，居民个人之间的贫富差距对社会秩序产生最为直接的影响，因此也最受关注。无论从人们的心理感受还是经济学的统计数据来看，我国居民的贫富差距过大已经是一个明显的事实。如前所述，贫富差距包括收入差距和财富差距。在收入差距方面，国民收入初次分配的格局下，主要依靠合理的工资增长机制来保证劳动者的收入增长。财税法发挥作用的领域主要集中在国民收入二次分配的过程中，即通过个人所得税来调节过大的收入差距。近年来，个人所得税法的修改备受关注。2005年10月，全国人大常委会通过决议，将个人所得税工资薪金费用扣除标准由每月800元提高到1600元。两年之后，全国人大常委会又将该标准提高到2000元。2011年4月，国务院又向全国人大常委会建议将个人所得税工资薪金费用扣除标准提高至3000元。经过两个多月的讨论并向社会公开征求意见，2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了《关于修改个人所得税法的决定》。根据该决定，个税起征点将从现行的2000元提高到3500元，并对税率和纳税级距进行了调整。六年之内个人所得税法连续四次修改，每一次修改均引发了社会的广泛关注，这在我国立法史上实属少见，也说明社会对个人收入分配公平正义的重视。然而，多年以来，我们对个人所得税法的改革仅仅局限于工资薪金所得一项，忽视了对承包承租企事业单位经营所得、劳务所得、股息红利所得、财产转让所得等其他收入类型课税的改革。工资和薪金所得的费用扣除标准的提高虽然有利于中低收入者的收入增长，但主要解决的是因物价上涨带来的生活成本增加的问题，对于收入差距的调节并没有明显的作用。其实，真正导致收入差距拉大的主要方面在于其他类型的所得。因此，要继续通过个人所得税来实现调节收入分配的目的，个人所得税法应当进一步改革其税率、税制模式、纳税主体和征管方式等制度。其中，目前的个人所得税税率设置存在结构失衡的问题，主要表现在超额累进税率分类复杂、工资和薪金所得的税率档次太多且边际税率过高，导致税负不公平，不利于调节功能的发挥。从税制模式来看，分类所得税制不符合量能课税的原则，应当逐步转向分类与综合所得税制。在纳税主体方面，现行的纯粹以个人作为纳税主体的制度没有综合地考虑家庭生活成本和实际纳税能力，也不利于收入的公平分配，应该引入家庭作为纳税主体。在税收征管方面，由于缺乏对高收入群体的有效监管手段，致使其利用多种手段隐瞒收入以逃避纳税，而收入来源固定的工薪阶层易于管理，反而成为纳税的主力军。因此，必须创新现行的征管手段，建立有效的收入监控机制。总之，个人所得税法制度创新应该本着公平优先兼顾效率的原则进行，通过强化其调节功能来实现收入分配的合理化。

　　在财富差距的调节方面，应当重视财产税法的作用。如果说个人所得税是对财富增量的课税，那么财产税则主要是对财富存量的课征，这对于贫富差距的调节也是非常必要的。从分配正义的角度来说，对财富存量的课税有利于起点的公平。我国财产税体系不完善，表现在税种数量少、税基窄、税制设计不合理。我国目前在上海、重庆试点的房产税、2011年3月全国人大常委会通过立法开征的车船税均属于财产税。在此基础上，从完善我国财产税法体系出发，应当考虑适时依法增设新的税种，如遗产税等。总之，通过个人所得税法和财产税法的完善，以“限富济贫”的思路来调节个人之间过大的收入差距和财富差距。

　　结束语

　　从20世纪80年代中期以来，我国财税法学走过了近三十年的历程，已经初具规模，具备了趋于独立的学术立场、不断拓宽的研究领域和日益开放的学术视野。尤其是在构建独立学科体系方面取得重大的进步。尽管是一门应用法学，但是财税法学的生命力仍然在于理论创新，而这种创新必须紧密结合实践，发现中国社会的问题。可以说，收入分配改革为中国财税法学的创新提供了战略性契机。收入分配在中国当下已经不仅仅是个经济问题，同时也是政治问题、社会问题和法律问题，需要从多学科的视角予以审视和判断。从法学的角度来看，在收入分配问题上，国家并不可以“率性而为”，而是要受到诸多约束，其中最根本的是来自社会公认的价值理念。在理论的发展和我国收入分配实践的过程中，分配正义的价值内涵变迁引发了财税法制创新的法学问题与中国收入分配改革的经济学问题在实践中的碰撞。从学科的角度来看，这体现出财税法理论与经济学范畴的交汇融合。这一现象再次提示我们，要实现中国财税法学的理论拓展和范式转型，必须开放学科视野，打破理论与实践的界限，进行综合的、互动式研究。[4]

　　国家无论通过经济、行政还是法律手段来参与国民收入的分配都必须符合社会正义。然而，追求正义决不能仅仅满足于对价值理论的抽象思辨，它必须获得具体的阐释才能成为制定规则的标准。从我国的分配政策与实践的演进来看，公平与效率在此起彼伏的较量中表达着正义的内涵。笔者认为，正义理论的发展和我国收入分配的实践最终倾向于以公平价值为主导的分配正义。收入分配，从经济的角度看，沟通着生产和消费；从法律的角度说，连接着主体与利益。财税法在国民收入分配改革中发挥作用的机制就在于以其独特的结构与功能对政府、企业与居民的利益进行公平合理的配置，以实现分配正义的价值目标。收入分配改革的各种理念和思路最终都是通过财税法律制度来实现的，体现为财税法律制度的发展与创新。与此同时，分配正义也成为财税法制创新的重要目标和验证准则。因为“分配正义所主要关注的是在社会成员或群体成员之间进行权利、权力、义务和责任配置的问题。”[5]

　　任何一个学科都有其基本立场。从国情出发，财税法学应当坚持的基本立场是“公共财政、民主政治、法治社会、宪政国家”。其中，公共财政是财税法律制度构建与创新的基石，是实现社会财富分配正义的基本途径。在市场经济条件下，公共财政是由国家来提供公共服务和公共产品的一种活动，其核心是政府对社会财富的再分配，它更注重分配过程中的公共性、公平性、非营利性和法治性。财政的公共性决定着财政职能的公共性。美国学者马斯格雷夫认为，财政的基本职能应当是提供公共品，实现分配正义，实施宏观政策。[6]温家宝总理在谈到公共财政和社会正义问题时曾指出：“我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益”[7]。“社会公平正义，是社会稳定的基础，公平正义比太阳还要有光辉”。[8]

　　应当承认，收入分配不公之所以成为当今中国突出的社会矛盾，与财税体制改革滞后、财税法制不健全有很大关系。强化财税的正义导向，强化财税的民主参与，强化财税的法律规范，有利于化解这些矛盾，促进社会的稳定与和谐。实现公平分配，突出社会正义，这既是收入分配改革的基本目标，也是财税法制创新的重要依据。必须在发挥财税法分配与保障功能的基础上，注重协调各方利益，使得国与民、央与地、贫与富等群体的法定权利（权力）获得平等的保护，在财税法领域充分尊重和落实平等权。在我国城乡差距、地区差距、贫富差距越来越大的社会背景下，这有助于将收入和财富的差距制可控性，并创造一种平等和谐的竞争环境，从而保障基本人权，保障公民的民主权利，以财税法制创新来实现分配正义。具有财产法属性的财税法，强调对国家和纳税人财产权的平等保护，量能课税、实现税负公平，实现全体纳税人的公共服务和基本社会保障，对弱势群体进行财政倾斜，通过财政转移支付支持我国欠发达地区的发展，这些都是分配正义在财税法领域的直接体现。可以说，财税法作为分配正义之法，其实质是从理念上符合分配正义的内涵。具体来说，财税法制创新必须贯穿财政民主、财政法定和以纳税人为本的理念。只有这样，财税法才能担当起协调国家利益与纳税人权利保护的重任。在法治国家中，当收入分配符合法治秩序下的公平正义的要求，才具有正当化的基础。我们的结论也正是从这个意义上得出：分配正义不仅是收入分配的基本原则，也是财税法的核心价值。




【作者简介】
刘剑文，北京大学法学院教授。


【注释】
[1]参见刘剑文：《走向财税法治——信念与追求》，法律出版社2009年版，第129页。
[2]参见朱光磊：《中国的贫富差距与政府控制》，上海三联书店2001年版，第32页。
[3]参见［美］萨缪尔森等：《经济学（第12版）》下册，高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，第935页。
[4]［美］E．博登海默：《法理学—法哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第21－26页。
[5]参见前引[4]，第265页。
[6]参见［美］詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2000年版，第22－37页。
[7]《在十一届全国人大一次会议记者招待会上温家宝总理答中外记者问》，新华社北京2008年3月19日。
[8]《在十一届全国人大三次会议记者招待会上温家宝总理答中外记者问》，新华社北京2010年3月14日。