全球化背景下中国反腐败斗争——挑战及其应对

【出处】京师刑事法治网
【关键词】全球化；反腐败
【写作年份】2006年


【正文】

　　从20世纪80年代末、90年代初开始的经济全球化进程，正以不可阻挡之势在新世纪加速推进。

　　与此同时，腐败的跨国界蔓延使其对全球经济的负面影响日益凸现，也使得腐败成为一个世界瞩目的问题。一股反腐败浪潮正伴随全球化进程而席卷各国。在经济全球化大背景之下，中国的腐败犯罪呈现出一些新的特点和动向，反腐败斗争面临新的挑战和机遇。如何把握机遇，应对挑战，本文试提出一些粗浅之见。

　　一、全球化背景下的中国腐败犯罪新动向(一)涉外腐败犯罪日益突出经济全球化使商品、服务、资本、人才、资源等各种要素流动的技术性和政策性障碍大幅减少，加快了国际贸易自由化趋势，促进了世界经济的发展和人类生产效率的提高，其积极作用有目共睹，其发展势头不可逆转。但全球化进程中也潜藏着一些副作用，其中之一就是使国际经济交往中的腐败问题更加突出。国际贸易和投资的日益活跃，人、财、物的跨国流动日趋频繁，客观上制造了新的腐败行为增长点。随着全球化程度越来越高，腐败行为越来越具有跨国性和国际性的特点，其对全球经济的侵蚀和破坏作用也日益严重。正如有学者指出的，在一个全球一体化的经济圈里，国与国之间的界线正在逐渐淡化，环绕一国市场的围墙正在倒塌，国际和国内的政治与经济隔阂也正在迅速消失。随着跨国公司控制世界经济的比重越来越大，本国产品、国内公司以及国内市场这些概念本身都逐渐失去意义。广泛存在的腐败现象威胁的正是多边开放的世界经济基础本身。腐败不仅会使全球范围内的经济竞争扭曲，还会减少自由贸易和国际投资的所得。参见蔚泓：《腐败：经济繁荣的杀手》，载博客中国网http：//www.blogchina.com/new/display/20545.html。

　　当前中国的涉外腐败犯罪主要体现在以下两个方面：

　　1．海外跨国公司在中国的行贿案件增多。

　　全球化促进了全球范围内的经济竞争，推动着世界性的企业兼并、重组和结构调整，而跨国公司的发展在这一过程中起着关键作用。与此同时，同跨国公司有关的腐败行为不断增多。

　　正如专门研究国际腐败问题的专家法兰科·佛格说：“腐败的最大源头是总部设在发展中国家的大公司。”透明国际负责人彼德·艾根也强调，许多来自世界上最富裕国家的跨国公司正在一些主要的新兴市场经济里以犯罪的手段来赢取合同。美国有关部门的调查报告曾指出，从1994年到2001年，在全球范围内有400多家跨国公司为争取价值2000亿美元的合同，在100多个国家进行了行贿行为。有学者估算，跨国公司平均在贿赂各国政府官员中支付了相当于其收入一个百分点的款项。

　　中国作为拥有近13亿人口且经济蓬勃发展的大国，已经成为世界上最有潜力、增长最快的新兴市场，其对国际商界的吸引力越来越大。尤其是入世以来，外商、外资纷纷涌入中国，为了争夺中国市场份额，赚取巨额利润，一些跨国公司不惜采取贿赂手段。如2003年12月，云南省主管外贸的高级官员彭某因受贿、挪用公款，被判处有期徒刑5年。彭被指控受贿的事实是在审批某跨国公司在昆明的一项目时，默认其妻收受了该公司董事邹某所送价值约10万元人民币的礼物。2004年初，美国某著名电信设备制造商涉嫌在华行贿的事件也被曝光。

　　据媒体披露，跨国公司在中国的行贿事件近10年来呈上升趋势。在近10年间中国调查的约50万宗腐败案件中，近60%与国际贸易或外商有关。进出口贸易、市场准入和招商引资是跨国公司行贿的主要三大领域。民用飞机、电讯设备、石油和天然气、精密仪器、大型机械设备等领域的进口贸易是公认容易滋生贿赂的产业，估价每年有数十亿美元流向了个人腰包。

　　参见网易财经频道2004年4月12日报道。

　　为了逃避中国法律的惩处，跨国公司往往采取十分隐蔽的行贿方式。例如，为手握重权的官员子女出国留学提供条件、与官员的亲属开办的公司做生意、为官员退休后安排高薪职位等；现在还盛行一种新的贿赂方式，就是通过一些私人俱乐部和会所贿赂官员。即使直接用金钱贿赂，官员一般也不会亲自出面，而是由跨国公司把钱存入国外银行，存折、银行卡也不用交到官员手中，而是交给其信任的在国外的亲属或朋友，或把财物直接存入银行的保险库。

　　隐蔽的行贿方式为司法机关追踪、确定跨国公司的行贿行为设置了重重障碍。跨国公司进行贿赂，要么是通过公关费的方式予以解释，要么它们可以找到各种正当的理由予以阐释。由于发现线索和取证都相当困难，使大量的跨国公司行贿案件没有进入司法程序。此外，某些政策性的因素也影响着对此类案件的查处。长期以来，各地在利用外资方面普遍存在重数量和规模、轻质量和效益，偏重以优惠政策而不是改善整体投资环境来吸引外资的问题，吸引外资数目和到位外资数目成了各级政府评价外资工作的主要参考指标。同时，给予外商的优惠政策缺乏全国统一的标准，导致许多地方出现招商引资恶性竞争的局面，跨国公司利用各地竞争的心态拼命压价，腐败官员则为获取很大的空间去损公肥私，而事后腐败官员往往不被怀疑，反而被认为有能力，为当地的经济发展作出了贡献，这使得对市场准入和招商引资中的贿赂很难认定。

　　2．中国企业对外投资中的国有资产流失严重。

　　入世之后，不仅外资大举进入中国，中国企业也掀起对外投资热潮。然而，由于缺乏有效的监管和约束，一部分国企的法人代表假借对外投资和合资的名义，将国有资产转移到境外，然后再通过不同渠道将其变为私有财产。一些中资海外分支机构人员在同外资企业及境外企业开展贸易时，与外方相互串通，低估国有资产价值，隐瞒、截留境外投资收益，把外币转进自己的账户。有的中资公司人员为了个人取得巨额回扣或其他好处，操纵公司以远远高出市场价的价格在国外购置房地产或企业。还有个别中资企业以巨资投入期货交易，输赢毫不在意，因为即使亏损，也能以经营亏损为理由向国内的主管部门报账了事，而个人则可通过期货交易私下分得交易手续费。

　　(二)同腐败有关的洗钱活动日益频繁近年来，同腐败有关的洗钱活动发展速度极快，已成为国际洗钱犯罪的一个重要类型。许多腐败分子通过各种途径给自己的腐败赃款披上“合法收入”的外衣，之后，不仅可以公开挥霍和享受这些非法所得，还可用来投资和进行再增值。这一新的洗钱现象在我国也呈增多之势。

　　根据媒体披露，中国每年通过地下钱庄“洗”出去的黑钱至少高达2000亿元人民币，相当于国内生产总值的2%，反洗钱已刻不容缓。

　　参见慧丰：《地下洗钱挑战中国经济，每年洗出黑钱达2000亿》，载《国际金融报》2002年7月8日，第4版。

　　根据著名经济学家黄苇町教授的研究，在我国，腐败分子洗钱方式主要有以下几种：一是先捞钱后洗钱，即公职人员大肆贪污、受贿后，辞职“下海”办公司或炒股，用新身份来解释他不正常的暴富；二是边捞钱边洗钱，即搞“一家两制”，自己在台上利用权力捞钱，亲属则利用“下海”身份掩盖黑钱来源；三是连捞钱带洗钱，即政府官员或国企老总创办私人企业、代理人企业(企业表面上是别人的，但大权由自己控制)，既可通过经济往来把黑钱转移到这些企业的账户上，又可通过正常的纳税经营再赚一笔；四是跨国洗钱，即利用国内外市场日益密切的联系，设法把黑钱转移出去，或者在境外收取赃款并“洗白”。

　　近年来，以子女出国留学为幌子进行的洗钱行为成为腐败分子洗钱的新方式。通常由跨国公司出面，给国外的某个学校赞助，然后让这个学校给腐败官员的子女发奖学金，弄到国外上学、定居。还有的跨国公司把钱捐给国外的一个慈善基金会，这个基金会再以赞助教育的名义把这笔钱给某个学校，然后这个学校再发奖学金给某个腐败官员的子女，这样赃款的非法来源就踪迹皆无。

　　(三)贪官携款外逃现象日趋严重“捞了就跑，跑了就了。”近几年来，一些腐败犯罪分子为逃避打击，纷纷携带巨款潜逃海外，由于此类案件的侦破和审判存在诸多困难，使当前的反腐败斗争面临严峻挑战。根据2001年最高人民检察院和公安部联合发布的消息，截至当年，中国有4000多名贪污、贿赂犯罪嫌疑人携50多亿美元公款在逃，而这一数据仅限于官方正式立案的赃款。据专家估计，如加上那些没有立案或没有暴露的，数字会翻上20多倍，达1000多亿美元。在外逃贪官中，以金融系统官员、国有公司的负责人和财务人员居多，也有一些是国家机关官员。

　　贪官携款外逃，不仅严重败坏党风党纪，损害党和国家的整体形象，还会对我国的金融安全和经济发展构成威胁。此外，由于贪官外逃现象存在一定的正反馈效应，会使一些贪官为逃避惩罚而进行效仿，从而加剧此类行为的蔓延。

　　二、全球化进程中的腐败犯罪应对之策全球化背景下的腐败犯罪表现形式更趋复杂，危害后果更加严重，同时查处难度也不断加大。但从另一方面看，全球化也为惩处腐败犯罪带来新的机遇。经济全球化使世界各国在经济上日益相互依赖、相互渗透，使各国间的共同利益不断增加，这就要求世界各国加强国际合作，包括反腐败方面的刑事司法合作，以有效打击国际性和跨国性的腐败犯罪。2003年12月10日，43个国家在墨西哥梅里达正式签署了《联合国反腐败公约》，作为联合国通过的第一个专门指导国际反腐败斗争的法律文件，该公约的出台，体现了国际社会反腐败的决心和共识，也标志着反腐败的国际合作步入一个新阶段。

　　反腐败对策是一个极为宏大的课题，笔者在此着重谈以下三个方面的问题：

　　(一)完善反腐败的刑事立法1．增设贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员罪。

　　为打击跨国贿赂犯罪，净化国际投资环境和避免跨国公司的恶性竞争，世界各国纷纷采取了规范跨国公司腐败行为的法律。早在1977年，美国正式出台了《反海外腐败法》（ForeignCorrupt Practices Act，简称为FCPA），该法旨在禁止美国公司向外国政府公职人员行贿。根据FCPA的规定，涉嫌个人有可能面临最高5年的刑事监禁和10万美元的罚金，并且终身禁止从事该行业，同时对违法企业可处以最高200万美元的罚金。继美国之后，类似的立法进程在全球范围内得到了推进。至2001年，几乎所有的欧盟国家以及OECD(经济合作与发展组织)国家都以立法形式规定了贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员的犯罪，有的是采取单独立法的方式，也有的是对原有的刑法典进行修改和补充。2003年出台的《联合国反腐败公约》，也明确将“贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员”定义为犯罪行为，同时规定了详细的管辖、司法合作以及引渡等具体条款。

　　尽管目前我国公司及公民贿赂外国公职人员或国际公共组织官员的行为尚不多见，但随着我国经济日益密切地融入国际经济体系，这类行为有增多的可能。另外，我国是《联合国反腐败公约》的签署国之一，虽然我国最高权力机关尚没有批准加入该公约，但批准加入只是一个时间问题，因此我国有必要考虑在刑法中增设贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员罪，以履行相应的国际义务，为打击跨国贿赂犯罪提供立法保障。

　　2．废除对腐败犯罪的死刑。

　　从世界范围看，废除死刑或至少严格限制死刑的适用已经成为刑法发展的国际趋势。联合国于1989年12月15日通过的《旨在废除死刑的〈公民权利和政治权利国际盟约〉第二选择议定书》中明确指出，废除死刑有助于提高人的尊严和促进人权的持续发展。其第2条第1项规定，本议定书不接受任何保留，惟在批准或加入时可提出这样一项保留，即规定在战时可对在战时犯下最严重军事性罪行被判罪的人适用死刑。

　　据统计，截至2001年6月1日，在法律上或者事实上废除死刑的国家和地区为达109个，而保留死刑的国家和地区仅有86个。参见钊作俊：《中国现行死刑政策的评价及其反思》，载《中州学刊》2002年第3期。即使在保留死刑的国家，大多也对非暴力性的腐败犯罪不适用死刑，而将对腐败犯罪处罚的重点放在罚金、没收财产及适度的监禁上。

　　鉴于中国当前腐败犯罪十分猖獗，为适应从严打击的需要，我国现行刑法对贪污、受贿等腐败犯罪规定的最高法定刑都是死刑，其严厉程度在世界范围看都属罕见，实践中也有相当一批腐败分子被判极刑。然而，严刑峻罚并没有收到预期效果，腐败现象至今并未得到有效根治，甚至出现了“前腐后继”的反常现象。另一方面，在国际刑事司法领域，死刑犯不引渡已成为一项国际惯例。由于我国刑法对贪污、受贿等腐败犯罪设置了死刑，在实践中导致一些按照我国刑法应当被判处死刑的腐败分子不能被引渡回国接受制裁。近年来，我国为了成功引渡或遣返一些罪该处死的外逃贪官，而向有关国家作出了引渡或遣返后对这些贪官不判处死刑的承诺。例如，2004年4月16日，涉嫌贪污和挪用4?85亿美元公款的中国银行广东开平支行原行长余振东，成为第一个被美国遣返的中国贪官。美国遣返余振东的一个条件，即“不判处死刑，且对其判刑的刑期不超过12年”。虽然我国政府作出这种量刑承诺符合国际惯例，也符合我国引渡法等法律的规定，是一种务实的做法，但如何在尊重并适用公认的“死刑犯不引渡”原则的前提下，体现刑法的罪刑均衡原则和法律的公平精神，是需要深入探讨的问题。笔者以为，理性的选择还是对包括贪污、受贿在内的非暴力犯罪废除死刑。否则，如果贪污、受贿几亿元的行为人因为跑到国外就可以不被判死刑，而贪污、受贿几百万元但没有外逃的行为人却可能判处死刑，很有可能使公众对法律的公平性产生怀疑和动摇，同时会让一些腐败犯罪分子产生外逃划算的念头，不利于抑制日益严重的贪官外逃现象。

　　腐败犯罪的形成原因是极为复杂的，是多种因素综合作用的产物，我国在社会转型过程中存在的管理失范、监督乏力、法网疏漏等问题，是腐败犯罪滋生和泛滥的重要原因。国内外的实践证明，单靠杀一儆百、重刑严惩来对付腐败犯罪是不会奏效的，只有采取多管齐下的综合性控制策略，把道德自律、制度约束和司法惩治有效结合起来，才能达到遏制腐败犯罪的目的。因此，在反腐败问题上，不能对死刑的威慑作用期望值过高，在司法惩治方面，更重要的是严密法网，提高腐败分子被惩处的概率，让其无处可逃。故从长远计，我国有必要逐步缩减乃至最终彻底废除对于腐败犯罪的死刑适用，这样并不会削弱对腐败分子的打击力度，反而有助于促进国际反腐合作和对外逃贪官的引渡工作，从而更有效地打击腐败犯罪。

　　3．增列腐败犯罪为洗钱罪的上游犯罪。

　　国际反洗钱立法的趋势是对一切犯罪所得的洗钱行为定罪，即不限定上游犯罪的范围。《联合国反腐败公约》明确将各类腐败犯罪列为洗钱犯罪的上游犯罪。根据该公约第23条的规定，各缔约国均应当寻求将洗钱罪适用于范围最为广泛的上游犯罪，至少应当将根据本公约确立的各类的犯罪列为上游犯罪。而该公约确立的腐败犯罪种类十分广泛，包括贿赂本国公职人员、贿赂外国公职人员或国际公共组织官员、公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产、影响力交易、滥用职权、资产非法增加、私营部门内的贿赂、私营部门内的侵吞财产等。

　　参见赵秉志、王志祥、郭理蓉编：《联合国反腐败公约暨相关重要文献资料》，中国人民公安大学出版社2004年版，第11～14页。

　　我国现行刑法第191条设立了洗钱罪，但该法条对洗钱罪的上游犯罪的界定过窄，仅包括毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯罪4种，而没有把贪污受贿和侵占、挪用公款等腐败犯罪包括在内。在我国当前腐败公职人员的洗钱行为日益严重的情况下，现行刑法关于洗钱罪的规定显然存在缺陷，既不符合反洗钱的国际立法趋势及《联合国反腐败公约》的要求，也不利于从严惩治腐败犯罪行为。因此，我国应及时修订刑法，将洗钱犯罪的上游犯罪范围扩大，至少将腐败犯罪纳入其中。

　　(二)健全涉外腐败犯罪的预防机制对于腐败犯罪而言，尽管事后的司法惩治是十分必要的，但更重要的在于通过事前有效的预防措施，尽量减少腐败发生的机会，从而也尽量减少腐败可能带来的损失。在全球化背景下，反腐败斗争更要强调预防为主的思路，因为腐败犯罪的国际化和跨国化趋向加大了对其进行事后惩处的成本和难度，通过有效的制度建设来预防腐败，无疑是更明智的选择。《联合国反腐败公约》即充分体现了重在预防的思路，该公约第二章详尽地规定了各种预防腐败犯罪的措施，以期形成国内及国际的双重预防体系。例如，第5条要求各缔约国根据本国法律制度，制定和执行预防性反腐败政策和做法；第6条规定了各缔约国应设立预防性反腐败机构；第7条和第8条要求各缔约国建立约束公职人员公务行为的监督机制；第9条规定了在公共采购和公共财政管理领域的预防腐败措施；第10条规定了“公共报告”措施以提高政府工作的透明度。此外，公约还规定了私营部门腐败行为的预防机制及通过鼓励社会参与来增加预防腐败的力量。

　　从我国二十余年来的反腐败进程看，反腐败的思路和策略正逐步走向理性化，已经从最初的以严厉打击为中心的司法惩治模式，开始向以制度建设为中心的综合控制模式转变。这同《联合国反腐败公约》的基本精神是一致的。但当前我国在预防腐败的制度建设方面还存在诸多不足，需要作出进一步的努力。根据《联合国反腐败公约》的要求和精神，笔者认为预防涉外腐败犯罪的制度建设主要有以下内容：

　　1．要加快中国的法治化进程

　　通过继续深化经济体制改革和政治体制改革，在法治基础上打造廉洁、高效、透明的各级政府以及高素质的公职人员队伍，努力防止公共权力的滥用，尤其要避免公共权力的市场化运作以及由此导致的权钱交易现象。要进一步实现市场环境的法治化，依法加强对市场的监管，维护和促进市场主体的公平竞争，尽可能降低交易成本，营造良好的投资和贸易环境。政府采购中应鼓励实行国际招标，使招标、竞标过程在“阳光”下进行；建立对以贿赂手段取得的采购合同予以撤销的制度，依此来约束跨国公司的经营行为。

　　2．要加强对国有企业驻外工作人员的教育和监督

　　入世以后，越来越多的国有企业在境外投资或设立办事机构，其工作人员长期居住境外，手中又握有较大的权力，在监督不到位的情况下，这些人很容易被腐蚀，成为贪污、贿赂犯罪的高发人群。而一旦陷入腐败泥潭，他们又有携款潜逃的便利。因此，必须建立有效的教育和约束机制，防止国有企业驻外工作人员的腐化变质。

　　3．健全相关制度，堵截资本外逃和贪官外逃的路径。

　　应及时制定反洗钱法，加强反洗钱措施，严格控制资金外流，从而堵死出逃贪官的后路。要建立和健全信用体系、查询制度、财产申报制度等，同时加强对身份证和护照的管理，严格出境管理，使贪官无机可乘，无处可逃。

　　(三)加强反腐败的国际刑事司法合作腐败犯罪是一个世界性问题，在全球化背景下，由于腐败行为日益突破国界限制，因此，单靠一国力量很难有效打击。因此，加强国际刑事司法合作，以共同打击腐败这一国际公害，是大势所趋。随着《联合国反腐败公约》的开放签署并生效，为各国加强合作、联手预防和打击腐败提供了一个权威的示范性标准。该公约专门用一章来规定各缔约国在打击相关犯罪中的刑事司法合作义务，涉及归还腐败赃款、协助提供证据、冻结银行账户和引渡腐败案犯等诸多方面。我国在加强反腐国际合作方面，有以下几点值得注意：

　　1．争取与更多国家签署引渡腐败犯罪案犯的双边和多边条约

　　“追逃难”是当前我国反腐败斗争中面临的突出问题。由于我国与一些国家没有签订引渡罪犯的条约，致使一些腐败官员将这些国家当做“避风港”，得以逍遥法外。

　　到目前为止，同我国签订引渡条约的有19个国家，但其中并不包括美国、加拿大、澳大利亚等外逃贪官集中的国家。

　　这种状况不仅造成司法机关难以对这些外逃贪官及时启动追诉程序，涉案赃款难以追回，更使国内的一些腐败分子增加了侥幸心理，从而影响了打击腐败犯罪的法律效果和社会效果。

　　为此，我国应当在尊重有关引渡方面的公认的国际原则及国际惯例前提下，尽快与世界各国建立和完善有关外逃罪犯的引渡机制，使犯罪分子无论逃到世界任何一个角落都能将其抓回来绳之以法，真正做到法网恢恢、疏而不漏。

　　2．广泛开展对腐败犯罪的刑事追诉中的司法协助

　　根据《联合国反腐败公约》的规定，缔约国应当对公约所涵盖的腐败犯罪进行的追查、起诉和审判程序中相互提供最广泛的司法协助。这些司法协助包括收集证据，送达司法文书，执行搜查，扣押及冻结，检查物品和场所，提供资料、物证以及鉴定结论，提供有关文件和记录的原件或者经核证的副本等。在对外开展刑事司法协助活动中，必须坚持维护国家主权和基本利益的原则，如果认为请求国的执行请求可能损害我国的主权、安全、公共秩序或者其他基本利益时，可以拒绝为其提供司法协助。

　　3．加强对腐败犯罪的信息收集和情报交流方面的国际合作

　　应建立同各国反腐败主管机构之间的联系和沟通机制，及时交换有关腐败犯罪的情报信息。可以充分利用计算机网络技术，建立反腐败的信息库和网站，包括举报网站，为反腐败斗争提供安全和便捷的信息服务。

　　4．强化在资产追回方面的国际合作

　　《联合国反腐败公约》将返还资产作为公约的一项基本原则，要求缔约国在这方面提供最广泛的合作和协助。我国应采取有效措施，预防和监测腐败赃款的转移，同时与各国建立追回资产方面的国际合作机制。在资产追回的国际合作实践中，应在捍卫国家司法主权和根本利益的前提下，采取灵活和务实的态度。在某些情况下，作出某些适度的妥协是必要的，这样做是为了更好地起到打击犯罪和维护国家利益。例如，“赃款分割”已经成为国际反洗钱工作中的一项惯例，一些国家要求在与中国合作前必须先签订赃款分割协议，确保它们能分享部分追缴的赃款。对此我国许多人难以理解和接受。但鉴于目前状况，允许有关国家分享一部分赃款利益是务实的做法，毕竟能够追回一部分，总比完全追不回来好。同时这样也是符合《联合国反腐败公约》有关规定的。根据公约第57条的规定，在适当的情况下，被请求缔约国可以在返还或者处分没收的财产之前，扣除为此进行侦查、起诉或者审判程序而发生的合理费用；缔约国还可以特别考虑就所没收财产的最后处分逐案订立协定或者可以共同接受的安排。参见赵秉志、王志祥、郭理蓉编：《联合国反腐败公约暨相关重要文献资料》，中国人民公安大学出版社2004年版，第33页。




【作者简介】
冯卫国，西北政法学院教授、法学博士。