刑事政策实施绩效评估的理论模型与实证研判

【摘要】绩效评估是刑事政策实施机制建设的必然要求，其作用横跨刑事实体、刑事程序和政策宣传三大领域．对政策的制定、实施和变革意义重大。评估方法多元化是保证刑事政策实施绩效评估有效性的一个关键点，而绩效评估的步骤主要涉及绩效目标的确定、信息资料的收集、评估项目的划分、指标体系的建立、评估结论的得出和评估结论的检验等，我国应建立一个主要包括政治绩效、法律绩效、司法绩效和社会绩效在内的综合指标体系。
【关键词】刑事政策；宽严相济；绩效评估；实施机制

　一、刑事政策实施绩效评估：理想与现实的交困

　 在法治社会背景下，根据犯罪的形势发展变化和人权保障的需要，为刑法制定、修改和适用提供政策支持，已经成为刑事政策发挥的作用最为广泛的形式。因此，刑事政策已然成为犯罪控制规则的组成部分。那么，这种政策实施的效果如何，该效果又如何评估呢？这其实是就关涉到我国刑事政策的实施机制研究中一个重要的领域—刑事政策实施绩效评估。

　 刑事政策实施绩效评估就是对政策实施过程中投入、产出、取得实效所反映的绩效进行评定和划分等级。它是西方国家在“刑事政策法治化”思潮影响下风靡起来的一项最新研究成果，体现了绩效型的政策实施模式和权利至上的政策实施理念，旨在提高政策实施的效率和公信力。详言之，对刑事政策实施绩效进行评估，就是要对政策确定犯罪控制规则及其实施的效果标准、正确制定和实施政策、正确定位政策的价值取向、保证政策实施者无法利用提供政策支持的机会为自己谋取不正当利益、纠正“上有政策、下有对策”的制度建设、提高政策支持的效率与质量、落实人权保障的效果、合理组织对犯罪的反应等实施活动的绩效进行评定。因而，刑事政策实施绩效评估研究是一个涉及内容十分宽泛的领域。

　 然而，刑事政策实施绩效评估总是处于“理想与现实碰撞”的交错状态。这是因为，第一，研究者的认知与目标函数不同。经过法定程序制定的刑事政策仍然是不完全和抽象的，实施过程中必然有其他一系列因素的介入。其中，研究者的认知发挥着十分重要的作用。不同研究者的目标与目标函数不同，从而得出的绩效评估结论也不同。[1]第二，研究目的与方法确定之难。政策实施绩效评估是一个范围相当广泛的术语，涉及到政策制定、实施、变革等多个过程，其内容也涉及政策对刑事实体、刑事司法以及政策宣传等多个领域，如何进行评估是一个涉及政治学、社会学、法学、经济学、心理学等的综合指涉。既如此，在评估中确立一个什么样的目标和采用何种方法无疑是一件非常困难的工作。第三，评估结论的准确性与模糊性交错。这是因为：一方面，政策从公布到实施，再到产生效果，需要经过一定的传导机制和时间，从而会产生“时滞”。一般认为，政策效应是时间的函数，随着时间的变化，政策工具对政策目标或政策对象所发生的作用也会发生变化。而政策实施绩效评估又是发生在政策实施之中或之后，存在着实施“真相”与评估资料之间的偏离，“时滞”现象更为严重。另一方面，政策实施绩效既包括显在的、可量化的短期业绩，也包括潜在的、难以量化的长期影响，既包括与政策实施目标直接相关的目标绩效，还包括政策实施绩效所导致的周边绩效（如环境影响、公民满意度等）。这些都是政策实施绩效评估虽然前景无限但又一直处于停滞状态的原因。

　 但这个“交错”的困惑并不能否定刑事政策实施绩效评估的重大意义。在政策实施绩效评估实践中重建刑事政策的实施机制，是深入推进法治型刑事政策建设的战略导向之一，也是建设一种法治型和绩效型刑事政策的必然要求。实施机制本身即包含了评估的因素，因为建立刑事政策的实施机制的前提是要对政策实施主体是否严格贯彻落实刑事政策进行客观的评价。而这种评价除了依据政策实施主体的自我评价外，更依仗于一个科学的、客观的政策实施绩效评估机制的建立，即刑事政策的实施更应该依靠社会的评价与相应的处置措施，并对政策实施主体偏离政策规范实行惩罚与制裁。这是增强政策的解释力、保障政策能落实到位以及避免政策扭曲变形的有力举措。

　 从这个角度来看，刑事政策已经不再是一个固定的东西，而是有一个评估和再评估的过程。刑事政策的实施机制不仅要指向承认刑事政策的法律性质和保障刑法权威的制度安排，以满足刑事法治的一般要求，还要指向政策实施绩效评估和政策实施的纠错问题，以满足法治模式选择的特定要求。因此，与其一味地呼吁政策“法治化”，不如回过头来正确评估我国刑事政策的实施绩效，即通过寻找、识别和整理、计算确定刑事政策在立法、司法和社会生活领域的作用范围和作用机制，找出政策实施中存在的问题和缺陷，并在以后的政策实施中加以纠正，从而将政策实施中一切科学的、可行的、合理的做法引入规范化、法律化的刑事政策实施机制之中。这对我们无论从理论意义进行刑事政策的实施机制研究，还是从实践意义上贯彻落实我国现阶段提出的宽严相济刑事政策都具有十分重大的意义。

　 二、刑事政策实施绩效评估：理论模型建构之维

　 （一）刑事政策实施绩效评估的实施依据。实施绩效评估的发展是刑事政策的实施机制建设的必然要求。建设合理刑事政策的要求、政策实施的成本日渐上升、政策实施中扭曲现象严重等多方面的因素，决定了政策实施绩效评估的必然性。第一，政策实施的成本日渐上升。所谓“政策实施成本”是指政策实施主体在一定时期内为贯彻落实刑事政策实现政策目标在政策制定、再界定、组织、监督和协调活动中所支付各种费用的总和。一方面，一些政策实施主体肆意曲解和模糊政策资源性质和界限，打政策的擦边球，使得政策实施的灰色成本增高；另一方面，政策从制定到实施，往往要经过长时期的教育，不必要的教育形式自然增加了政策实施的原有成本，使得政策实施的额外成本增高。第二，政策实施中扭曲现象严重。刑事政策一般只对犯罪处理的指导思想做出原则性规定，而没有规定定罪与量刑的具体标准，这便使得制度与政策安排在“应该如何”和“不应该如何”之间出现了若干“真空”地带，拥有一定自主权的利益主体有可能寻找各种机会以摆脱立法机关的立法控制，“上有政策，下有对策”便是一种真实体现。在实施政策时，司法机关会尽量向本部门利益倾斜，以机会主义的态度来实施政策，打政策的“擦边球”。[2]这已经成为司法实践中一种比较严重的普遍现象。第三，建设合理刑事政策的要求。政策实施也是人类理性事业的一部分，有其自身合理性的要求。既有目标要求，也就有评价目标是否实现的标准体系。罗兰·彭诺克认为，政策评价的注意力应该“集中在那一些能够满足需要的目标上—不只是国家自身的需求，能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性”。[3]而要证明政策是否能满足人类的需要，就必须要建立一种科学的、有效的政策实施绩效评估指标体系。

　 （二）刑事政策实施绩效评估的作用领域。刑事政策实施绩效评估是对政策实施的效果进行检验的一种必要手段，这种评估必然会在刑事实体领域、程序领域以及社会领域发挥巨大的示范和约束作用。第一，刑事实体领域。刑事实体领域是刑事政策实施绩效评估的优先领域。从法治意义上说，刑事政策对刑事立法具有指导和制约意义，刑事立法要体现刑事政策的理念与价值。因此，在刑事实体领域，政策实施绩效评估主要考虑刑事立法是如何贯彻落实刑事政策的。相对而言，这是一个比较容易评估的领域，这是因为，无论刑事立法是否贯彻落实刑事政策，最后都会以刑法规范的形式并通过“文本”表现出来。通过对这些规范或文本的分析，我们就可以评估出刑事实体领域中的政策实施绩效。第二，刑事程序领域。刑事程序领域是刑事政策实施绩效评估的重要领域。生动的司法实践是贯彻落实刑事政策的最主要领域，也是刑事政策实施最直接作用的领域。正是在这种意义上说，中国于2006年提出宽严相济刑事政策主要是在刑事司法意义上适用，俨然已经成为了一项刑事司法政策。由于刑事司法领域横跨侦察、审查起诉、审判和执行等多个领域，并且是一个动态的政策实施过程，因此，政策在刑事司法领域中的作用最为广泛，也更为复杂。这是我们建立刑事政策实施绩效评估体系中的难点和重点。第三，刑事社会领域。刑事社会领域是刑事政策实施绩效评估的次生领域。刑事政策与刑事法律的一个重大区别是，它是社会政策的子系统，刑事政策必然自动地作用于社会领域，即以政策宣传等形式，将刑事政策出台的背景、精神与重要意义宣告社会，进而取得民众的认同。毕竟，“最好的刑事政策是最好的社会政策”（德国李斯特语），而“最好的社会政策是以民为本的社会政策”。在民众中宣言刑事政策也是一个动态的过程，因此如何评估这一领域中的政策实施绩效，就是一个理论与实践相结合的命题。

　 （三）刑事政策实施绩效评估的基本功能。绩效评估是政策实施的重要环节，它如一个“方向标”，一方面能体现政策实施的价值取向，即绩效评估可以改善政策实施主体之间的关系，体现权利保障和秩序维持的政策价值；另一方面又能提升政策的实施能力，即绩效评估是实施政策再造、落实政策、改进司法水平、提高司法效能、改变政策形象的一个行之有效的工具。[4]以此为目标追求，绩效评估在刑事政策制定、实施和变革中都有着重要的功能：第一，它是政策制定的依据。政策实施绩效是检验一项刑事政策是否合理的基本依据。一般来说，一个科学的绩效评估指标体系有其构架的科学性与合理性，这是因为在刑事法治之下，政策实施的“委托—代理关系”与责任指向都已十分明确，绩效评估就无须过多承担捍卫其内含的价值理念的责任，不断增强绩效评估本身的科学性成为刑事政策建设的关键环节。[5]而这个绩效评估指标体系往往是政策实施的社会效应、法律效应和政治效应的综合反映，是一项政策制定时的重要参考依据。第二，它是政策实施的参照。如前所述，刑事政策的实施机制本身即包含了评价的因素，建立实施机制的前提是要对政策实施主体是否做好了分内之事进行客观的评价，即通过政策实施绩效评估，为国家制定了一套绩效标准或要求达到的目标，以约束司法机关可能出现的不合法或不合理的政策行为。这不仅要通过公众的舆论从外部为司法机关正确贯彻落实国家现行的刑事政策提供约束，而且要通过对政策实施绩效的评估结果的反馈来促进司法机关在政策实施中提高绩效。第三，它是政策变革的动力。在法治化与市场化背景下实现政策实施方式的变革，满足刑事法治实现的政策支持与和谐社会建设的政策保障是政策实施绩效评估的实质意义所在。作为一种政策实施效果反应，政策实施绩效评估对于刑事政策变革具有十分重要的意义。它其实在为政策科学实施提供参照之外，还为政策的未来变革规划了合理的方向。因此，当某项刑事政策实施绩效评估的结论足以否定该政策时，该项政策被替代的命运也就开始了。在我国，“严打”刑事政策被“宽严相济”刑事政策替代的事实就印证了这一论断的客观性。

　 三、刑事政策实施绩效评估：实证研判厘定之策

　 从应然意义上说，刑事政策的实施机制的核心问题是提高政策实施绩效。而要提高政策实施绩效，必须首先了解和评估现有政策实施的绩效水平，要应用科学的方法、标准和程序，对现行刑事政策及其实施主体的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，以加强对刑事政策的实施机制的建设。

　 （一）刑事政策实施绩效评估的方法选择。事实上，刑事政策的制定和实施，总是需要主客观的限定条件。如若条件不具备，则可能“政策落空”，导致“政策扭曲”。任何刑事政策都有其生成及实施的绩效。作为一种方法论，刑事政策实施绩效评估既应关注对刑事立法和刑事司法领域有重要影响的政策实施绩效评估，也应关注相关政策本身的实施绩效评估。

　 与此对应，刑事政策实施绩效评估方法可以“多重展开”。现在西方国家经常用的政策实施绩效的评估方法，不外乎四种：(1)价值评估法。价值评估是政策实施绩效评估体系和绩效评估行为的深层结构，是政策实施绩效评估之魂。它是在分析政策价值取向对政策实施绩效评估的基本影响和制约作用的基础上，进一步分析政策价值取向与政策实施绩效评估指标体系的辩证关系及科学处理这种辩证关系的方法和策略。[6](2)定量评估法。定量评估是以民众为主体，以调查为主要方法，以自下而上的综合为过程特性，以政策实施效果为核心内容的评估方法。其基本方法是：在广泛的分析调查和收集资料的基础上，采用因素分析和聚类分析等方法，从较多数量的初选指标中，找出关键性的指标以及各个阶段绩效情况的基本结构，以此作为绩效评估的指标。[7]其优点在于可将绩效评估信息进行量化处理，并提炼出其中的主要指标。(3)定性评估法。定性评估就是以公正和效率为基本维度，对政策实施的目标、投入、过程、结果、影响等方面进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的一项重要方法。它以公正为本，以效率为导向，以政策实施法治化和科学化为检验标准。在绩效评估中倡导定性评估方法，对于政策的法治化实施是十分必要的，它也是保障政策实施绩效评估有效性的根本保障。(4)综合评估法。综合评估法是一种兼采用价值评估法、定量评估法和定性评估法的综合评估方法。它以不同的评估项目的划分以及立于之上的指标体系为基础，分别采用不同的评估方法以得出最后的评估结论。同时，各个评估方法还可以有所交叉，适度把握，相互比较，相互联系，因而可以起到共生效应。这是一种应用最为广泛的评估方法。

　 笔者认为，评估方法多元化是保证我国政策实施绩效评估有效性的一个关键点。这是因为，一方面，政策实施是一个复杂的系统化社会工程，不仅涉及立法、司法和执法三个阶段，而且覆盖定罪、量刑和行刑三个方面。与此对应，政策实施绩效评估总是受多种因素的制约和影响；另一方面，各种不同的单独评估方法不仅有其直接的作用对象，而且优势与局限并存，强调多元化的评估方法就可以做到“优势互补”。因此，在选择政策实施绩效评估方法时，应做到方法多元化。第一，在立法层面上，应以价值评估法为主。价值评估主要适用于政策实施中的价值取向评估，它主要以刑事立法为评估素材，评估国家的刑事立法是否贯彻落实刑事政策。而价值取向可以分为抽象意义的价值基础和具体意义的价值目标，不把握影响和制约刑事立法的刑事政策的价值目标和价值基础，就不能全面、深刻揭示政策实施绩效评估的本质和规律。第二，在司法层面上，应以定性评估法为主。公正和效率始终是刑事司法的价值目标，因此，如何评估国家的司法活动贯彻落实了刑事政策，就应该以定性评估法为主。只有这样我们才能得出司法层面意义上政策实施的客观的绩效评估结论。第三，在社会层面上，应以定量评估法为主。公众作为刑事政策的最大实施主体，其在政策实施中必然追求“公众价值”的最大化。一般来说，无论政策的类型是什么，民众基本上会利用量化的标准来评价政策实施绩效。

　 （二）刑事政策实施绩效评估的基本步骤。从应然意义上说，评估过程的程序化是保证政策实施绩效评估有效性的重要保障。从实然意义上说，政策实施绩效评估活动是一个过程，一种有计划、有步骤的活动，它应遵循以下基本步骤：(1)绩效目标的确定。绩效评估是信息过程，一个设计良好的绩效评估系统必须清楚地表明目的与目标，定义政策实施的产出与结果，并详细说明这些产出和结果的“质量”水准。[8]在我国刑事政策实施绩效评估目标的确立上，我们应以“人权保障”为主要目标，以“秩序维持”为次要目标。(2)信息资料的收集。绩效评估过程是一个信息的收集、筛选、加工、输出、反馈的过程。“信息资料的收集”在政策实施绩效评估中居于重要位置，资料收集的来源与收集的程度与最终的评估结论密切相关。因此，它始终应以“全面”、“客观”为检验标准。(3)评估项目的划分。这是政策实施绩效评估中的重要内容。在评估项目的划分上，政策实施绩效应当包括投入、产出、效率和有效性等因素，其中，有效性应当是政策实施绩效评估的重心，这是由政策本身的工具理性与价值理性的属性决定的。(4)指标体系的建立。评估指标体系是测量政策实施绩效的工具，它反映了政策实施绩效评估的内容。它的正确选择是政策实施绩效评估的基本前提和有效评估的特征。这种指标体系的建立应具有整体性、可测性、客观性和一致性。(5)评估结论的得出。这是以绩效目标为检验依据，在充分收集政策实施过程与结果的各种信息资料的基础上，依照事先划定好的评估项目和建立起来的评估指标体系，根据科学的方法所得出的政策实施绩效评估的结论。(6)评估结论的检验。这是在政策实施绩效评估的结论得出之后，仔细推敲有没有反例来推翻该评估结论。如果没有反例，即将该评估结论用于评估政策实施绩效和政策实施机制建设的依据；如果有反例，则应对评估结论进行适当修改，甚至完全推翻该评估结论以便能“重新开始”。

　 （三）刑事政策实施绩效评估的指标体系。刑事政策实施绩效评估重要的环节是确定评估的内容和指标体系。笔者认为，刑事政策实施绩效评估指标是一个由多项指标组成的体系，主要包括政治绩效、法律绩效、司法绩效和社会绩效四个基本维度。(1)政治绩效。政治绩效是政策实施绩效的集中表现。在构建和谐社会的背景下，刑事政策实施应真实反映现实的各种利益关系，正确处理人民内部矛盾与敌我矛盾之间、社会激烈矛盾和社会缓和矛盾之间的关系。除此而外，政策也包括党的政策，党的政策与法律的关系也是评估政策实施绩效的重要内容。党应在宪法与法律范围内活动是政策实施的政治绩效的根本体现。(2)法律绩效。法律绩效即应准确反映特定社会的犯罪结构。从现实情况来看，只有那些准确反映特定社会的犯罪结构及其成因，并对潜在的犯罪能予以有效抑制的政策实施才具有制度绩效。因此，刑法中的入罪与出罪、罪轻与罪重、重刑与轻刑等的规则安排都是政策实施中的法律绩效的基本内容。(3)司法绩效。司法绩效即应在司法实践中实现社会善治。善治的本质特征就在于它是司法与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是实现两者关系的最佳状态。[9]在社会善治之下，司法权力法定化、司法程序公开化、司法活动规范化和司法监督体制化就是刑事政策实施中的司法绩效的题中应有之义。(4)社会绩效。社会绩效是以满足社会发展中社会民众的需求为基础，即刑事政策实施的基本目标除了调动社会资源，合理组织对犯罪的反应之外，还应包括提高政策实施效率与效果，增强社会公众的认同感，促进刑事法治实现，社会治安状况良好，社会群体以及民族之间和谐相处，没有明显的对抗和尖锐的冲突等等。

【注释】
[1]参见姜涛：《我国刑事政策实施机制研究》，载《法商研究》2008年第3期。
[2]参见姜涛：《我国刑事政策实施机制研究》，载《法商研究》2008年第3期。
[3][美]罗兰·彭诺克：《政治发展、政治体系和政治产品》，载《世界政治》1966年第18期，第420页。
[4]参见郑吉萍：《地方政府绩效评估机制探析》，载《长白学刊》2007年第4期。
[5]参见刘春萍、徐露辉：《地方政府绩效评估与责任政府建设》，载《社会科学战线》2007年第5期。
[6]参见彭国甫：《价值取向是地方政府绩效评估的深层结构》，载《中国行政管理》2004年第7期。
[7]参见梁建春：《实施绩效评估的几个重要步骤》，载《求实》2004年第5期。
[8]参见霍哲：《公共部门业绩评估与改善》，载《中国行政管理》2003年版，第3页。
[9]参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第9-11页。

  作者 姜 涛 刘万啸
【作者单位】江苏大学
【文章来源】《法学杂志》2010年第7期