检察机关减刑、假释同步监督的路径化构建

【出处】《西南政法大学学报》2012年第2期
【摘要】在我国“执检分离模式”[1]下，减刑、假释的执行权和审批决定权分别归属监狱和法院，减刑、假释的整个提请和审批环节检察机关都无从监督介入，监督缺位引发权力恣意，而事后监督的效果也差强人意。构建“从监督真空到三点一面”，“从单线行政审批到等腰三角对抗”，“从监督手段单一到方式方法多元”的事前、事中和事后同步检察监督格局，并辅之以相应的配套措施予以资源和制度上的支持，是保证减刑、假释公正运行，完善检察监督权的必然选择。
【关键词】检察机关；减刑；假释；同步监督
【写作年份】2012年


【正文】

　　一、当前检察机关减刑、假释监督环节存在的问题

　　检察机关作为我国宪法定位上的法律监督机关，在刑事诉讼的立案、侦查、起诉、审判和执行阶段都负有监督的权力和义务，而且这种监督多是诉讼阶段性的同步监督[2]。如现行《刑事诉讼法》第76条和第169条就规定，人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正；人民检察院发现人民法院在审理案件过程中违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。然而，在刑事执行阶段，检察机关的监督方式却退缩成了一种事后监督。最为典型的就是检察机关对减刑、假释的监督主要是对法院已做出的减刑、假释裁定书进行书面审查，以决定是否提出纠正意见。这种事后的书面审查，剥夺了检察机关对减刑、假释同步跟进，全程监督的权力。由于监督的关口无法推移至减刑、假释的整个裁定过程，缺乏外在权力的规范和制约，减刑、假释常常沦为权力寻租、暗箱操作、花钱抵刑的工具。近几年由减刑、假释违法违规而牵出的徇私舞弊、滥用职权、罪犯脱管等问题就暴露出了这种事后监督的弊端和危害。[3]即使就现行的事后监督而言，最后的一道监督防线的实践效果也不甚理想，司法实务中，即使检察机关提出了书面纠正意见，但由于人民法院做出的减刑、假释裁定已被生效执行，罪犯或已减去余刑，或已被假释释放，难以找回，客观上给检察机关的监督纠错工作造成一定困难。

　　因此，构建全程同步的减刑、假释监督格局，完善既有的监督机制，使检察机关的监督效能渗透到整个减刑、假释进程中，发现问题，及时纠正，消除监督盲区，克服事后监督所产生的纠正难等弊端，是遏制权力恣意，保证监督效果最大化的理想路径。

　　二、从事后监督到事前、事中和事后全程监督的格局构建

　　就减刑、假释的基本流程来看，整个减刑、假释的过程可分为监狱提请、法院审批、裁定和生效执行几个大的环节。进一步细化，监狱提请减刑、假释的一般流程又可分为：由分监区集体评议，监区长办公会审核，监狱刑罚执行（狱政管理）部门审查，监狱提请减刑假释评审委员会评审，在监狱内公示7天，监狱长办公会决定。在法院的减刑、假释程序可细分为：立案，案件交接移交承办人，确定合议庭、审理、合议庭宣判，送达裁定书。笔者认为以法院对减刑、假释的裁定为中心，设置程序同步的检察监督格局，从事后的裁定审查扩展到监狱减刑、假释提请环节的事前监督，法院对裁定审批过程中的事中监督，以及裁定做出后的事后监督三个环节。

　　（一）事前监督--从监督真空到三点一面

　　就监狱提请减刑、假释的整个流程来看，笔者认为依据司法部2003年5月1日起施行的《监狱提请减刑假释工作程序规定》，检察机关可以从监狱提请程序的三处着眼点入手，辐射整个提请过程，实现三点一面的全景式监督（图一）。

　　（ 附图略）

　　首先，在监狱提请的减刑假释评审委员会评审过程中，检察机关派驻的驻所检察室负责人一般就是该减刑假释评审委员会的成员之一。如果检察机关对减刑、假释有不同意见，在讨论会上就可以当场提出。这就为减刑、假释检察监督的事前介入提供了第一次机会，而要利用好这一条件，就必须做好派驻检察人员的巡视制度。该制度要求检察机关工作人员应经常深入服刑犯中间调查了解情况，对罪犯计分考核和奖惩等情况进行了解和监督，听取服刑人员对监管人员的意见，主动挖掘减刑、假释中存在的舞弊、滥用线索和信息，及时发现监管工作中的问题，避免监管人员伪造服刑犯虚假表现材料现象。除了巡视制度的建立，检察机关还需要加大科技投入，增强科技在刑罚执行监督中的含量和能量，实行电视监控和网络化管理。传统依靠询问、查阅资料等调查方式，效率不高。为此，检察机关或派驻检察室应当与执行机关实现微机联网，信息交流互换，资源共享，及时掌握刑罚执行、监管改造、教育、监所检察工作情况和信息动态，实现对刑罚执行和监管活动的动态管理，提高检察机关监督的质量和效率。延伸和扩大事前监督的范围和能力，发挥检察机关在减刑假释评审委员会中法律监督作用的一面。

　　其次，结合公示，及时发现不实信息。当减刑假释评审委员会结束评审，监狱都会将拟提请减刑、假释的罪犯名单以及减刑、假释意见在监狱内公示7个工作日。公示期内，狱警或者罪犯可对公示内容提出异议，并由监狱提请减刑假释评审委员会进行复核。但是，由于对监狱自我同体监督的不信任，以及忌惮异议提出后的打击报复，很多罪犯不敢主动提出异议，公示制度实际上被虚置。针对这一问题，笔者认为，既然检察机关对刑罚执行的变更享有诉讼监督权，接受狱警或者罪犯对公示的异议，监督减刑、假释的健康推进自然义不容辞。因此，应当在公示中将检察机关作为异议接收的一方，列明向检察机关提出异议的渠道或方式，同时赋予检察机关对所查实的异议，有启动减刑假释评审委员会复核的权力。如此一来，公示的效力可以得到全面释放，检察机关对于减刑、假释的事前监督也有了进一步的拓展。当然，做好这一步，检察机关还要对检举人员的个人信息予以必要的保密，同时在公示中可以明示“允许匿名举报”的条款，从而打消其担心遭受打击报复的后顾之忧。

　　另外，根据《监狱提请减刑假释工作程序规定》第15条，检察机关事前监督的第三次发力在“监狱向人民法院提请减刑、假释的同时，应当将提请减刑、假释的建议，书面通报派出人民检察院或者派驻检察室。”该条款正好与《人民检察刑事诉讼规则》第427条相衔接，根据该规定，人民检察院对执行机关报请人民法院裁定减刑、假释的活动实行监督，发现有诸如不具备减刑、假释条件，没有完备合法手续等违法情况，应当提出纠正意见。这里向监狱提出的纠正意见就是检察机关履行监督权的一种具体表现形式。2008年出台的《人民检察院监狱检察办法》第15条和第16条进一步明确了监督的具体方式，即派驻检察机构收到监狱移送的提请减刑、假释材料的，应当及时审查并签署意见。认为减刑、假释不当的，应当提出纠正意见。若意见未被采纳，经本院检察长批准，可向受理本案的人民法院的同级人民检察院报送，作为检察机关后续监督的参考依据。

　　（二）事中监督--从“单线行政审批”到“等腰三角对抗”

　　2010年2月，最高人民法院发布了《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》对减刑、假释的审理机制做了改革，由书面审核改为“采取开庭审理与书面审理相结合的方式”，并且明确规定了开庭审理的范围。此后，各地纷纷开展减刑、假释开庭审理的改革实践。应该说，这一改革探索，将减刑、假释由封闭的办公室流水作业，推向了多方参与的抗辩式法庭审理格局，由书面审理转向了开庭调查式审理。在给予了当事人程序参与权的同时，检察机关通过积极出庭，也参与到了法院对于减刑、假释裁定的审理环节，通过法庭调查和辩论，发表减刑、假释意见，还可以积极影响法院最终裁定的做出。应当说，检察机关对减刑、假释审批环节的同步动态监督已经有了法规政策上的依据。

　　然而，如何构建减刑、假释开庭审理的诉讼结构和程序设置，是强化检察机关诉讼监督的关键。就目前的司法实践来看，减刑、假释庭审中，检察机关和罪犯很少有证据出示、举证、质证和辩论等庭审的基本活动，法庭调查、法庭辩论等基本的诉讼环节或简或略，检察机关和罪犯本人在庭上对执行机关的减刑、假释建议提出异议的情况很少。为了增强庭审效果，有的法院要求证人出庭作证。证人一般是由执行机关在减刑、假释罪犯的同监区中物色的狱警或其他罪犯，由于狱警和监狱本身的同质性，罪犯和监狱的特殊关系，证人很难提出与减刑、假释建议不同的意见{1}。整个法庭除了贯彻直接言词原则，增强了法官的亲历性外，审理过程俨然成了“一言堂”，庭审对案件的实质性影响非常有限。法庭的诉讼结构演变成了行政色彩浓厚的“提请--审批”结构，单向度的线性化作业模式明显，检察机关对庭审监督制约的力度非常有限。

　　为了使检察机关对减刑、假释的开庭审理真正起到监督制约的效果，笔者认为应当改变当前的庭审结构，将流水式的“单线审批结构”改造为“等腰三角形式的对抗结构”（图二）。即作为审判机关的法院是减刑、假释的居中裁判者，处于等腰三角形的顶端。而作为庭审的监督者--检察机关，和作为庭审的提请方--监狱（包括拟被减刑、假释的罪犯）处于等腰三角形底端各一角，使双方彰显一定的对抗色彩。执行机关提出并支持减刑、假释建议，实际是为罪犯设置利益。也就是说，执行机关与罪犯在庭上的诉求基本重合，是利益申请方。检察机关作为监督方，坚持客观公正义务，可以对减刑、假释全面调查核实，收集证据和各方面的意见，尤其是不利于被提请减刑、假释罪犯的各种证据信息要着重调查、核实。[4]相对于监狱和罪犯而言，检察机关是利益申请方的抗辩方。在等腰三角形的诉讼构造格局中，检察机关通过庭前充分调查取证，主动参与庭审，庭审中坚持全面监督和重点监督，在法庭调查和辩论环节充分发表监督意见（尤其是对抗性的监督意见），甚至提出独立的请求（如对执行机关提出减刑1年的建议，检察官可根据事实和法律提出减刑半年或1年半的意见），能充分调动利益申请方--监狱和罪犯的积极回应，形成真正的法庭对抗，实现庭审法官兼听则明的诉讼效果，使检察机关在减刑、假释的审理环节真正做到动态监督的纵向延伸。

　　（附图略）

　　（三）事后监督--从监督手段的单一走向多元

　　我国《刑事诉讼法》第222条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”现有的法律明确规定了检察机关事后的法律监督权，行使的途径和方式是向法院提出书面纠正意见，而且意见一经提出，法院就应当重新组成合议庭做出最终裁定。但是，法律条文并未规定法院不重新组成合议庭审理的制裁后果，致使纠正意见实际上没有强制力做后盾，成了没有“牙齿”的事后监督。同时，如果法院另行组成合议庭重新裁定的结论没有任何改变的情况，而此时，检察机关的监督权力已经全部用尽，没有了延伸的空间。[5]除此以外，实践中还存在着当检察机关提出纠正意见后，法院的裁定早已生效执行，罪犯或已被减刑，或已假释出狱，检察监督的落实处于空转或停摆状态。为了强化事后监督的效果，笔者认为应当从法院做出裁定后，裁定的生效执行时间，以及对裁定的监督手段和方式上进行立法完善。

　　1.立法上增加“法院裁定的暂缓生效期间”

　　法律需要明确：法院做出裁定后，应当立即送达检察机关。[6]检察机关审查裁定期间，为法院裁定的暂缓生效期间，在此期间内执行机关不得为罪犯办理减刑、假释手续，而应当在审查期限界满，且未收到纠正意见后再予办理，避免不应假释的罪犯放回社会后再次收监或引发新的犯罪。当然考虑到罪犯被羁押的时间，可以考虑一定刑期的折抵。

　　2.明确书面纠正意见的法律效力

　　应当明确书面纠正意见的法律效力，即对于检察机关发出的纠正意见，接收法院必须按照纠正意见的要求，限期重新组成合议庭进行审理。如果法院未予重新审理，则之前诉讼行为无效，同时检察机关有权启动责任追究程序，追究相关人员的法律责任，并建议法院更换办案人员。

　　3.建立事后监督手段方式的多元化（图三）

　　建议《刑事诉讼法》第222条增加一款规定：人民法院重新审理后维持原裁定的，人民检察院仍然认为裁定有错误的，可以通过上级人民检察院向上一级人民法院提出抗诉，要求上一级人民法院予以纠正{2}。在大陆法系国家，为了保证检察官在刑罚执行过程中发挥其特定作用，许多国家都规定了检察机关对于法院的任何裁定均可以提出抗诉（抗告、上诉）{3}。我国现行的《刑事诉讼法》第205条第三款也规定了：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。”该条款并未将“对减刑、假释裁定的抗诉”予以排除否定。而且这也与《监狱法》第34条的规定“人民检察院认为减刑、假释裁定不当的，应当在刑事诉讼法规定的期间内提出抗诉”相吻合。因此，检察机关对法院减刑、假释裁定提出纠正意见和抗诉的有效衔接，可以使事后的监督手段多元，更加体系化，权利设置也更加科学合理。为了使事后监督中纠正意见和抗诉的行使更加周延全面，刑诉法或者《人民检察院刑事诉讼规则》还可以进一步细化规定：“上级检察院发现人民法院减刑、假释裁定有错误，人民检察院没有提出纠正意见的，或者下级法院减刑、假释最终裁定错误，人民检察院没有报告的，可以要求下级检察院说明理由，上级检察院认为理由不成立的，应指令下级检察院提出纠正意见或者直接依审判监督程序提出抗诉。”最后，为了更好地履行检察机关的法律监督职能，检察机关还可以针对刑罚执行机关、人民法院在整个减刑、假释同步监督过程中发现存在的苗头性、倾向性等不规范的问题，以及需要改进的方面提出检察建议。[7]将事后监督转化为今后减刑、假释程序的事前监督和预防。

　　（附图略）

　　三、减刑、假释同步监督路径下的配套制度构建

　　1.减刑、假释同步监督的权力支撑--调查权、协助权和调监权的赋予

　　“检察机关作为法律监督机关，其基本职责就是发现违法情况、督促有关机关和人员及时纠正，并对严重违法构成犯罪的行为进行追诉。”{4}只有及时发现违法情况的存在，才能够有针对性地进行监督，纠正违法或追究犯罪，实现监督的目的。检察机关要对减刑、假释进行有效的同步监督，仅仅了解执行机关报送的各种书面材料是不够的。法律有必要规定：检察人员除了享有对报送材料的书面审查权外，还有独立的调查权，并不受其他行政主管机关的干涉。调查的手段除了调阅案卷，如查阅被提请减刑、假释罪犯的案卷材料；调阅监区集体评议减刑、假释会议记录，罪犯计分考核原始凭证以及狱政管理等刑罚执行部门的审查意见外，还可以实地询问狱警、同监罪犯等有关人员，了解被提请减刑、假释罪犯的表现等情况。另外，法律应，明确检察机关有权要求相关部门或个人协助调查，要求拥有相关证明材料的机关出具材料，了解情况的个人提供相关情况。最后，基于对刑罚执行活动中发生的职务犯罪进行侦查的特定需要，检察机关还应享有将服刑人员调监关押的权力，这既是一种必要的查处、取证侦查措施，也是在特定环境下对证人的一种特殊保护。

　　2.对减刑、假释开庭审理同步监督的物质支撑--监狱法庭和远程视频法庭的建立

　　要实现检察机关能够参与到法院开庭审理的减刑、假释案件中，必须要有开庭审理的物质基础--法庭。但就当前来看，中国的服刑犯基数大，每年法院需要审理的减刑、假释案件数量也较多，如果所有案件都在监狱所在地法院审理，必然导致法院或监管机关需要承担大量押解任务，这不仅会加重他们的工作负担，还可能增加罪犯在押解途中逃跑的风险。如果再算上参与法庭审理的证人，如同监犯人，押解任务将不堪重负，这也是减刑、假释书面审长期存在的物质原因之一。在西方许多国家，减刑、假释一般都在监狱内进行审理。借鉴其他国家的先进经验，2009年3月27日，我国云南省昆明市中级人民法院在云南省第二监狱就设立了“第三十三号法庭”，专门审理重大减刑、假释案，在全国首开监狱里设置法庭之先河。笔者认为，在监狱内或监狱旁设立派出法庭，是保证减刑、假释案件得以开庭审理，实现检察机关庭审同步监督的长远举措。但考虑到监狱法庭设立建成之前的客观条件，运用设于监狱内的“远程视频法庭”，通过计算机及网络技术建立的声音、视频图像传输通道和终端设备等，同步完成提讯罪犯、开庭审理或宣判等审理活动，不失为当下解决问题的权宜之计。[8]

　　3.减刑、假释同步监督中的制度支撑--建立驻监检察人员轮岗交流制度和回避制度

　　为了保证检察人员秉公执法，摆脱面子关、人情关的束缚，公正客观地监督减刑、假释案件的稳步推进。应当坚持驻监检察人员定期轮岗制度，规定在同一派驻检察室连续工作五年以上的检察人员，一般应实行岗位轮换；在同一派驻检察室担任主任五年以上的，应当进行交流，促进派驻检察室充分发挥法律监督职能作用。

　　另外，由于对减刑、假释程序同步检察监督格局的设置，检察人虽在减刑、假释的提请环节会参与到减刑假释评审委员会的案件讨论中，发表意见，如果再让其在法庭审理阶段参与到案件的庭审中，难免会有先前预断因素的影响。因此，应当建立回避制度，规定凡是出席评审委员会的检察成员在下一环节的法庭审理程序中应当回避，不能再次出庭。

　　四、结语

　　任何权力，如果没有监督在场，恣意专断就会滋生蔓延。构建检察机关对减刑、假释的同步监督路径，是法律监督权由静态监督向动态监督的拓展，是对减刑、假释由事后的实体监督，向事前、事中程序性监督的纵向延伸。这是检察机关法律监督权的完善，是坚持权力制衡，实现刑罚根本目的，保证司法公正的必然选择。




【作者简介】
董坤，最高人民检察院检察理论研究所助理研究员，《中国刑事法杂志》编辑，法学博士。


【注释】
[1]检察机关参与刑罚的执行大体可以分为两种类型：一种是“执检合一模式”，表现为检察机关对刑罚的执行具有处置权与指挥权，检察机关可以依照法律规定介入并具体承担部分刑罚的执行任务，大陆法系国家多采取此种模式。另一种是“执检分离模式”，在这种模式中，检察机关不享有具体的执行权。检察机关的权力一般不介入到刑罚执行领域，检察机关与刑罚执行部门是完全分离的，刑罚的执行由监狱等劳动改造机构承担，如英美法系国家。我国比较偏向于英美法系的“执检分离模式”，但宪法赋予检察机关的法律监督权并不完全排斥其介入执行活动中。从这个意义上说，我国是一种“相对的执检分离模式”。
[2]这里的同步监督，强调的是不同阶段、不同环节，对权力违法的适时性监督。刑事诉讼过程是分阶段推进的，每一个阶段又分为多个具体环节，如侦查阶段就有逮捕环节、结案环节等，当某个环节出现了法律规定的违法行为，检察机关就可及时介入，监督纠正，无需等到侦查终结后才启动监督。2005年3月，中央政法委出台了《关于进一步加强保外就医工作的通知》，要求检察机关强化监所检察工作，“变事后监督为同步监督，从程序上确保保外就医工作的全过程置于法律监督之下。”这是对检察机关享有同步监督权的认同。
[3]据媒体报道，1998—2000年间，广西检察机关查处了广西罗城监狱—起监管人员与法官勾结，集体受贿、徇私舞弊减刑、假释、监外执行大案。侦查发现，自1993年以来，该监狱先后为7565名罪犯办理了减刑、假释、保外就医，其中有问题的有206名。在此过程中，有多达46名监管人员和6名河池地区（现已改为市）中级人民法院法官卷入此案，包括罗城监狱原负责监管事务的副监狱长胡耀光、河池地区中级人民法院原刑二庭庭长韦哲文等。再如，1995—2000年间，绰号“虎豹”的大连黑社会老大邹显卫在监狱服刑期间大肆向监狱长谢红军行贿。1997年7—12月，应邹显卫的要求，谢红军伙同其他主管人员捏造事实，使邹显卫由死缓一下减为17年有期徒刑。1999年春节前，谢红军又授意有关人员编造材料，使邹显卫减刑1年零11个月。2001年，“辽源打黑第一案”的主角“黑老大”刘文义被判刑五年，进入吉林梅河监狱服刑，按5年的正常服刑期，从他被羁押日2001年9月13日算起，到2006年9月12日出狱。然而在监狱内，刘文义通过向减刑大权在握的副监狱长安彤晨行贿，以虚假的“技术革新”为名，获得减刑机会，实际服刑不过3年多。2009年，司法机关又查出安彤晨在职期间还曾违法为人狱的梅河口市副市长张德毅和一个有“背景”的犯故意伤害罪的犯人高鹏减刑。（参见：吴建平，牛正良．减刑、假释、保外就医活动中存在的问题及对策——对胡耀光等人徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案之透视[J]．国家检察官学院学报，1999；（4）：46—50；陈永生．中国减刑、假释程序之检讨[J]．法商研究，2007，（2）：32—40．）
[4]检察机关提起刑事诉讼，派员出席法庭支持公诉，是检察机关求刑权的表现。检察机关的求刑权包括定罪请求权和量刑请求权，法院判处被告人刑罚，只是定罪和量刑请求得到初步满足，量刑请求权的行使并未就此结束，还应延续到刑罚的执行。因为，减刑、假释是对已判执行刑罚量刑上的变更，直接影响着检察机关求刑权的完整实现。从这—二视角出发，检察机关出席减刑、假释法庭，并不仅仅是法律监督者，而且有公诉人角色延伸的意味，有全面参与诉讼对执行机关提出的减刑、假释提出抗辩的权利和义务。从这个层面上讲，检察机关在全面监督的基础上，重点监督减刑、假释中对提请罪犯不利的事实和情节，调查相关线索和证据，有法理上的理论支撑。
[5]现行《人民检察院刑事诉讼规则》第431条规定：“人民检察院对人民法院重新组成合议庭进行审理的最终裁定，认为仍不符合法律规定的，应当向同级人民法院提出纠正意见。”但此时的纠正意见已经丧失了基本的法律效力，成了“纠正意见劝告书”。
[6]在减刑、假释开庭审理的案件中，由于检察机关参与庭审，法院做出裁定后，裁定书可以当庭送达。
[7]《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》第12条规定：“检察机关……发现罪犯符合减刑、假释、暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议”。
[8]2011年5月31日，北京市高级人民法院受理的一起司法部燕城监狱服刑人员减刑案件，在燕城监狱进行远程视频庭审。这种针对部分减刑、假释的案件，法院通过“远程视频”连线的方式在监狱内进行庭审，尚属全国首例。（参见：韩丹东．全国首例远程视频庭审服刑人员减刑假释案件引热议[EB／OL]．[2011—12—02]．http：／／www．legaldaily．com.cn／index_article/content／2011—05/31／content_2696757．htm？node=5955．）


【参考文献】
{1}刘天响．减刑、假释开庭审理形式化之检讨{J}．中国刑事法杂志，2011，（11）：70—74．
{2}李忠诚．减刑假释提请权归属问题研究{J}．人民检察，2006，（2）：52—55．
{3}张雪妲．刑罚执行监督权的立法完善{J}．法学，2006，（8）：148—152．
{4}万毅．程序如何正义{M}．北京：中国人民公安大学出版社，2004：336—337．