区域侦查一体化运作机制原理与设计构想[1]——以贪污贿赂犯罪案件为视角

【出处】《人民检察》2011年第3（上）期
【摘要】侦查一体化作为一个系统，其功能的发挥在于侦查各环节的有效运作。区域侦查一体化是侦查一体化模式在特定区域的应用。在省级区域内，以贪污贿赂犯罪案件侦查管辖决定权与实际侦查权分离模式为背景，设计区域侦查一体化运作机制，需要从案件线索的管理、侦查权的分配、资源的调配和人员的协调，以及配套制度的构建等多方面考虑。
【关键词】贪污贿赂犯罪；侦查；区域一体化；运作机制
【写作年份】2011年


【正文】

一、区域侦查一体化运作机制原理

（一）区域侦查一体化的内涵

区域侦查一体化是指在侦查一体化基础上、在特定区域内，对侦查权、侦查活动及资源力量进行协调运作的一体化模式。它是在侦查一体化框架内建构的区域化运行机制，是对侦查一体化的深化。

区域侦查一体化模式是国家主权运作机理的应用。在一个主权国家内，领土总是被划分为多个不同的行政管理区域的，各个不同区域的分治是实现国家统治的基本形式。在司法领域，在某一特定区域内，以该区域的最高侦查机构为统帅，就可以建立横向和纵向结合的侦查网络。以侦查系统纵向为主线，在区域内各下级之间再建立横向网路，实行侦查权、侦查活动、资源配置、力量调配和后勤保障的有机统一。

区域侦查一体化是针对特殊案件实行的运行机制。它是为解决贪污贿赂犯罪案件在实践中被不当干扰，影响反腐败工作的进程和效果的实际而提出的。该机制的设计，主要针对贪污贿赂犯罪案件的特殊性而言。

（二）区域侦查一体化的理论依据

本机制以我国宪法对国家权力的授予和行使为依据，界分权力的归属者，并由此确定对权力进行监督的环节和路径。主要依据大致可以概括为两个方面：一是所有权权利分离理论的借鉴。所有权包括占有、使用、收益、处分四项权能。所有权作为完整意义上的权利，它是以所有者的排他性而存在的。因此，除处分权外，所有权人可以把占有、使用、收益这些权项委托或者授予第三人行使。这一原理告诉我们，作为刑事司法中的侦查管辖权也可以将各项权能进行分割。根据我国现有的立法，侦查（管辖）权是一个系统的概念，至少包含了立案权、决定侦查权、侦查协作权、资源调配权，及相关监督权。按照所有权与经营权分离的原理，侦查管辖权所包含的多个层次的权项也可以由不同的主体行使。即检察机关作为贪污贿赂犯罪案件侦查管辖权的归属者，在具体运作这项权力时，可以把侦查管辖的决定权与实际侦查权分开，通过某种方式允许其他具有侦查职责的机构代为行使某个环节的权力。实际上在我国刑事诉讼立法和实践中已经存在类似的做法，例如，刑事诉讼法规定的指定管辖就是管辖决定权与实际侦查权分离的表现。二是垂直领导原则。所谓垂直领导就是“上级领导下级”，以检察机关上下级为垂线的、纵向的“领导”。在我国的刑事诉讼法中，明确规定上级检察机关对下级检察机关有领导的权力。这种领导，虽然受行政区划的影响，在举报机构、案件侦查管辖权分配机构等方面基本是按照行政区划的区域和层级设计的，但是这些机构并不是归属于地方行政管辖。因此，从权力行使的角度讲，它们是可以直接由上级机构垂直领导，统一调度的。

（三）区域侦查一体化运作机制的基本思路

1．区域侦查一体化运作机制建立在“侦查管辖中心论”的基础之上。所谓“侦查管辖中心论”是指在审判尚未真正开始，侦查程序在理念、规则和实践活动应该处于事实上的中心地位。侦查管辖中心论为区域侦查一体化运作机制提供了理论上的支持，因为区域侦查一体化机制是对贪污贿赂犯罪案件整个侦查活动的一体化，它与以后的公诉活动、审判活动具有相对的独立性。

2．实行侦查管辖决定权与实际侦查权分离的机制。即把案件侦查管辖的决定权交由一个级别较高的检察机关来行使，从而达到防止地方干预的目的；同时，更高级别的检察机关可以更好地集中、分配资源，使办理个案的力量、效果最大化。

3．采取管辖权上移，案件侦查权下交的运行模式。区域侦查一体化不仅仅要实现司法公正，更重要的是要实现侦查活动的统一，发挥整体作用，实现一体化的最大效果。因此，就需要在集中指挥的前提下，发挥下级各横向机构的作用。而有权进行集中指挥的调度者就是上一级机关。因为各级检察机关上下级之间是领导与被领导的关系，所以，只有上级机关才有权力和能力把其所有下级检察机关的一切资源做合理调配。把管辖权上移到上，级机关是为了更好发挥一体化的作用，而根据管辖权的内涵和属性，可以对其分层运行，把原本属于上级检察机关管辖权一部分的实际侦查权交由一个或者几个下级的检察机关行使，而这个决定权就在上级检察机关手中，这也是本运作机制的核心步骤。

4．本运行模式是以特定的区域为一个整体的。该区域范围的大小，以各省级行政区划为单位比较适宜。以省级行政区划作为一个独立的区域，是从我国的行政区划和检察机关分布的实际出发，考虑到我国地域广阔，地区差异较大，贪污贿赂犯罪案件的地域特征，以省级区域为一个整体实现侦查一体化具有实现的可行性。

二、区域侦查一体化运作机制的构成

区域侦查一体化是以侦查一体化理论为基础的，所以，区域侦查一体化运作机制的基本构成和侦查一体化的基本内容有相似之处。当然，在具体机构设置、人员安排以及相关机制的关系上是有区别的。

（一）主体结构

在构建的省级区域内的贪污贿赂犯罪侦查一体化运作机制中，主角是省内的各级检察机关，其领导机制和基本体制，包括机构设置都可以维持原样，以节省本机制实现的成本，减少阻力。

首先，在制度构建上，本机制的设立和运转需要把现有的省级以下的各级检察机关对贪污犯罪案件的侦查管辖权上扩一个级别，分别在地市级和省级检察机关设立“侦查指挥中心”进行具体负责。该中心的主要工作就是负责其下级区域内贪污贿赂案件侦查的统一指挥、协调和具体事务的处理。

其次，在本机制中，侦查指挥中心是实现区域侦查一体化的重要组织机构。它既是本机制中的最高决策者，也是调度者、信息传播者，甚至还是资源供应者。这样的“一体化”不仅仅是权力的高度集中，同时也是资源、信息等侦查条件和力量的集中。只有把以前分散的力量都集中到一个点上再全力出击，才能达到最大化的效果。具体而言，该指挥中心可以由以下几个工作小组组成：第一是案件线索分析初查小组；第二是资源调度小组；第三是侦查决策小组。这些小组可以根据工作需要向下级检察机关发出指令或派出代表直接办理相关事务以及负责与本机关其他部门的联系。

（二）具体管理机制

1．举报线索管理机制一体化。案件线索是侦查工作的开始，也是基础。如何发挥案件线索的最大作用对侦查工作的圆满完成有着十分重要的意义。从实践来看，一套科学完整的线索管理流程应当包括受理登记、初步审查、集体评估、分流处理、跟踪反馈、综合分析、责任追究等环节。[5]从整个侦查活动来看，案件线索的处理是确定侦查管辖权的重要内容，在本文所设计的区域侦查一体化运作机制中，由侦查指挥中心的相关工作小组负责对案件线索进行分析、初查。

需要指出的是，我国法律有明确规定司法机关和相关的国家机关有接待群众举报的义务，但不能把这种接待行为理解为是对案件线索的处理。在区域侦查一体化机制中，相关机关或机构在接到自首、举报或控告后，有义务把这些线索及时、准确地向相关主管机关移送。当然，如果是省级检察机关在工作中发现的线索，基于省级区域的限制，可以自行处理。这是保证本机制在线索收集上能够做到一体化的重要步骤。

2．侦查指挥一体化。在“侦查一体化”理论中，侦查指挥一体化是最重要的环节，它是指上下级检察机关之间在依法查办贪污贿赂等职务犯罪案件侦查工作中，上级侦查部门有权对下级侦查部门进行组织指挥。[6]同时，侦查指挥中心的存在也使得上下级检察机关之间的领导关系更加有制度化，侦查指挥一体化就更加有保障。

3．侦查协作一体化。侦查协作是指没有隶属关系的各个检察机关之间相互配合，互相帮助。由于贪污贿赂犯罪主体的特殊性、案件的跨地域性、集团性等特点，案件的侦查往往会超出“本地”的范围，需要其他检察院的协作。但是，在现行侦查体制下，要解决跨地域案件侦查的有效性，不仅在协作机制上存在问题，而且会因为利益关系而引起管辖权纠纷，甚至对那些故意不协作的机关也无法对其作出责任追究。而在区域侦查一体化运作机制下，指挥中心不但可以把案件指定下级检察机关侦查，也可以根据案件的实际情况指挥几个相关检察院共同侦查，或者分块侦查，使原本多个检察院之间的协作关系成为指挥中心的分工合作关系。

4．侦查保障一体化。侦查保障主要是资源上的保障，包括设备、经费、人员调度等，这个问题的解决通过在侦查指挥中心成立一个专门的资源调度小组，负责调查本辖区以及下辖区检察机关的各方面资源，就能见效，使资源的调配得到及时落实。

三、区域侦查一体化运作机制的构想

（一）对案件线索的处理阶段

1．案件线索的分析和初查。案件线索从不同的渠道到达侦查指挥中心之后，侦查指挥中心专门负责线索初查的工作小组应当对线索进行分析和做一些必要的初查。初查可以通过询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的方式进行。初查不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。

线索分析和初查小组在对线索初查完毕以后制作初查报告，同时在报告中提出是否立案的建议，并把线索和初查得到的一切证据材料连同初查报告提交指挥中心决策小组。

案件线索的分析初查期限从收到案件线索之日起不得超过一个月。

2．决定立案。指挥中心的决策小组对初查的结果进行审查，有疑问的可以责令线索分析初查小组进行二次初查。根据初查结果作出以下决定：（1）认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，批准立案侦查，制作立案决定书；（2）对具有下列情形之一的，决定不予立案，制定不立案通知书：第一，认为没有犯罪事实的；第二，事实不清，证据不足的；第三，具有刑事诉讼法第十五条规定情形之一的。

从效率的角度出发，作出是否立案应该也是具有时间限制的，一般来说不得超过七天，如果有特殊情况的可以放宽时间限制，但是最多不得超过十五天。

对人民代表大会代表立案，应当按照《人民检察院刑事诉讼规则》第七十九条规定的程序向该代表所属的人民代表大会主席团或者常务委员会通报。

（二）确定实际侦查权行使主体阶段

1．决策主体。有权决定具体由哪个或者哪几个检察机关具体负责侦查的仍然是侦查指挥中心的决策小组。主要就是根据案件线索以及初查的线索综合考虑具体贪污贿赂犯罪案件的实际，一切以侦查便利化，高效化为指导思想，作出决定。

2．基本原则。第一，以异地管辖为原则，本地管辖为例外。即在统一分配案件管辖权时尽量避免把侦查权分配给案件发生地的检察院。这是从根本上考虑此类犯罪主体的特殊性，避免侦查、审判中的不公正所必需。第二，就近管辖原则。所谓就近管辖是指不宜指定离开原事发地、犯罪地过远的侦查机关管辖，以利于侦查机关开展工作，节省司法资源。虽然笔者主张贪污贿赂犯罪案件的侦查一般以异地管辖为原则，但是，坚持异地侦查原则也不能离开犯罪地过远，否则会影响侦查工作的效率和经济性。第三，公正原则。公正是司法的最高目标，是任何司法活动都必须遵循的原则。在区域侦查一体化运作机制中，公正原则主要是指在分配实际侦查权时必须有利于案件的及时查处，不能徇私舞弊。第四，最佳时机原则。把握最佳的立案时机和侦查时机对于贪污贿赂犯罪案件侦查来说是十分重要的。因为犯罪的隐蔽性和犯罪嫌疑人的反侦查活动，往往会使罪证及犯罪线索湮灭或中断。因此，在分配侦查管辖权问题上要注重效率和时机，不能无限拖延分配工作而延误了办案的最佳时机。

3．决定的种类。根据案情的不同，决策小组可以决定：（1）由一个检察机关独立侦查；（2）由两个或两个以上检察院一起侦查。若有多个检察机关一起侦查的，又可以区分为：由一个或多个检察院开展主要侦查，其他检察院开展次要侦查工作；或者是多个检察机关之间具体分工明确，同时对别的检察机关有必要的协助义务。

4．作出决定的方式。侦查指挥中心决策小组的决定以交办单的形式作出。交办单不仅要写明案件实际侦查的检察机关由哪几个负责，而且要尽量明确它们之间的具体分工。交办单要抄送相关检察院，同时要把本案的立案决定书连同交办单．和相关的线索和材料送达实际侦查实施方。交办单上还可以记载一些指挥中心认为有用的案件侦查的思路、步骤等内容。另外，在交办单上可以注明资源调配的相关负责人以及联系方式；同时交办单可以注明若本案实际侦查机构需要其同级检察机关的相关协助，只要有交办单以及立案决定书复印件和相关人员的身份证明，即使没有接到指挥中心的通知，相关机关也应当给予积极的配合。

（三）侦查活动实施阶段

1．实施侦查活动的依据。下级检察院根据上级检察机关的立案决定书和案件交办单对相关案件实施侦查。其权限和工作范围根据交办单的记载为准。

2．侦查方式。根据交办单的内容实施侦查，如果是一个检察院单独实施侦查，那么该检察院负责对本案全部实施侦查，可以采用我国《人民检察院刑事诉讼规则》有关侦查的所有手段，包括勘验、检查、搜查、扣押、冻结、通缉等，但必须符合法定程序。

3．协调和保障。按照交办单上的具体指示办理。如果侦查指挥中心有其他的线索也要及时向有关单位通报。

（四）侦查终结

由于立案决定权归于市地级以上检察机关，因此在负责实际侦查的下级机关将交办事项侦查完结后，应当制作侦查终结报告将侦查结果报上级机关，由上级机关根据一个或多个下级机关侦查报告的情况汇总写出侦查终结报告。认为犯罪事实清楚，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的案件，制作起诉意见书，移送同级审查起诉部门；对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件，应当制作不起诉意见书；对于不构成犯罪的，应当制作撤销案件决定。

（五）监督

指挥中心对案件的整个侦查过程具有监督的权力和义务。案件侦查终结后，指挥中心有权根据材料审查整个侦查程序的合法性。同时有权要求其重新侦查。在侦查过程中，指挥中心发现有严重违反程序的，或者该下级检察院不适合侦查的，可以取消交办，重新选择适合的检察院。此外，该运行机制实际操作中一些共性的程序，侦查手段程序、侦查期限、侦查期间逮捕决定，仍然按照原来检察机关办理贪污贿赂案件的有关规定处理。

四、与区域侦查一体化运作机制相关的问题

（一）与审判程序的衔接

侦查终结以后案件提交到侦查指挥中心，如果侦查指挥中心最后认为可以起诉的，仍然可以按照审判级别管辖的规定向人民法院起诉。这与我国现在的审判管辖实践并不矛盾。虽然，我国法律中对法院的地域管辖等有很明确的立法规定，但是审判管辖仅仅依附于审判程序，在法院受理立案的刑事案件中，特别是公诉案件，只要行政区划的对应关系成立，法院对管辖权的审查就只具有形式上的意义。同时，由于该检察机关本身就是指挥中心为了防止贪污案件存在地方保护等特点而特地选择的，从本质上看，审判工作要达到完全的公正也需要考虑侦查中会出现的一些因素，所以，按照由本院起诉部门商同级法院确定审判法院也有其优越性在。这与现行刑事诉讼程序中的指定管辖是一致的。

（二）建立和完善人员培养和调配机制

目前，我国各省及其下级检察机关在侦查力量上分布不均，个性化侦查人才得不到合理使用，整体素质提高慢。各基层院自侦案件的发案及侦破高峰期常常是不同步的，导致一方面有的办案力量紧缺，侦查应对显得势单力薄，而另一些检察院侦查力量又闲置，加上各院侦查骨干的能力水平参差不齐，都影响侦查力量的发挥。基于上述理由，在反贪工作中要有效地发挥区域侦查一体化运作机制的功效，离不开人员的培养和相关调配机制的建立和完善。笔者认为，可以从以下几个方面着手：一是善于发现和培训各方面的人才。这是最基本也是最为有效的方式。二是建立业内的信息交流平台，在内部公开一些成功侦查的案例，以便学习、交流。三是建立“三级人才库”管理机制，动态管理、定期培训、统一调配。[7]加强人才资源的管理，要在检察机关精选一批在情报分析、侦查突破、预审调查、财会审计、法律适用、技术鉴定、网络信息等方面的人才，进行优化组合，动态管理，并依托人才库建立侦查人才培训机制，提高检察干警的整体素质。四是建立侦查人才流动机制，对那些多年侦查任务紧张的单位和相对较轻的单位，可以由侦查中心临时调配，以弥补交办侦查的不足。

（三）建立和完善侦办案件“信息资源库”，加强与其他国家机关、社会各界的信息共享

贪污贿赂犯罪案件往往涉及财产的流动，所以，检察机关需要与不动产登记机关、银行等建立一些信息通报，以发现贪污贿赂犯罪案件的线索，在实际侦查中起到事半功倍的效果。当然，与纪检委的合作、协调也是不可或缺的。




【作者简介】
楼伯坤，浙江工商大学法学院教授。


【注释】
[1]本文系最高人民检察院检察理论研究课题——《贪污贿赂犯罪侦查管辖区域一体化研究——基于省级以内区域的考察》的部分研究成果。
[2]参见孙红卫、楼伯坤：《侦查管辖中心论的科学性和合理性——以公诉案件为基准的考察》，载《西南政法大学学报》2009年第2期。
[3]参见孙红卫、楼伯坤、祁珊珊：《贪污贿赂案件侦查地域管辖制度的构建》，载《浙江工商大学学报》2009年第3期。
[4]参见楼伯坤、朱文婷：《贪污贿赂案件区域侦查一体化模式的构建》，载《昆明理工大学学报》2009年第3期。
[5]参见广东省深圳市人民检察举报中心：《举报线索管理机制构建设想》，载《人民检察》2008年第6期。
[6]参见王瑞启、朱春莉：《新形势下建立侦查一体化机制的思考》，载《云南大学学报》2005年第3期。
[7]参见肖辉：《反渎职侵权侦查工作中实行检察工作一体化机制的探索与研究》，http：／／www．esjc．gov．cn／html/jcfc／jyjl／2008—10／10／15．shtml．