人大对法院个案监督的反思

发布日期：2004-10-14 文章来源：互联网

　　一、个案监督产生的原因分析

　　个案监督，即各级人大及其常委会对同级法院正在审理或已审结的具体案件所进行的直接干预。个案监督作为一种并不太正常的监督形式，颇具有中国特色，其产生也绝非偶然，而是有着深层次的原因。

　　1.司法不公是个案监督产生的现实原因

　　司法公正可以说是建设社会主义法治国家的必要条件，也为维持一个令人满意的社会秩序所必须。博登海默曾说：“如果纠纷是以不适当的或不公正的方式解决的，那么社会肌体上就会留下一个创伤，而且这些创伤日益增多，也有可能危及对令人满意的社会秩序的维护。”[1]但是令人遗憾的是，就在我们向社会主义法治国家迈进的过程中，司法不公却成了一个最大的绊脚石。虽然“大盖帽，两头翘，吃了原告吃被告，原告被告都吃完，还说法制不健全”并非所有法官的真实写照，但由此可见老百姓心中的司法形象。司法不公和司法腐败在某些地方已经达到相当严重的程度，这已是一个不争的事实。司法机关本应廉洁公正，执法如山，面对屡禁不止的金钱案、关系案、人情案，人民群众对之深恶痛绝，从而强烈要求各级人大及其常委会加强监督。

　　2.司法监督不力是个案监督出台的直接原因

　　就目前而言，司法的法律监督体系是复杂的。如果把司法狭义地理解为法院审判的话，那么，法律监督体系还是完备的：上有上级法院的审判监督（二审，指令再审或者提审），下有当事人的制约（上诉）；前有检察院的专门监督（抗诉），后有同级人大的工作监督（质询、评议、审查工作报告）；内有本级院长的监督（提起监督程序），外有群众舆论监督。上下前后内外的监督不可谓不周全，然为何依然不公？关键在于上述监督形式各有一定弊端，使之没有形成一股合力。如一审法官往往就某些疑难案件逐级向庭长、院长、乃至上级法院请示汇报，其结果自然使院长、上级法院的监督流于形式；再如由于检察院对一个判决是否抗诉往往规定了严格的条件，按照司法实践中的说法，没有120%的把握，就不要抗诉，这就导致专门法律监督机关的监督能力大大削弱。而人大对法院的一般工作监督由于太过宏观，往往是按年初的工作计划，由法院先写好工作报告，再给人大审查。这种监督往往浮于表面，没有深入其实质。由此可见，尽管监督之网看起来相当严密，但在实际操作中并未得到很好执行，致使错案冤案层出不穷而并不能得到有效避免，这样那些错案的受害人或其家属往往去找当地权力机关-人大及其常委会申诉。于是，为个案处理不公而向人大提起申诉就多了起来，人大的个案监督也就随之出台。

　　二、实行个案监督的利弊分析

　　“存在就是合理”。个案监督作为一种司法监督形式，其形成毫无疑问有一定合理性。在现实中，人大通过对法院的个案监督，也确实纠正了许多违法审判造成的错案、冤案，对遏制司法腐败，防止司法不公起了很大作用，也获得了社会舆论的如潮好评。乃至有人提议为个案监督立法，为人大开展个案监督确立法律依据。对此笔者不敢苟同，人大个案监督虽能收一时之效，但从建立社会主义法治国家的长远目标来看，个案监督却是利少弊多。在此着重分析一下弊端：

　　1.个案监督易造成对法院独立审判权的僭越

　　司法独立（这里仅指审判独立）是现代法治国家的一项基本原则，应当说已具有“公理”性质。1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过并经同年联合国大会批准了《关于司法机关独立的基本原则》，该文件明确要求：“各国应保证司法机关的独立并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中。尊重并遵守司法机关的独立，是各国政府机关及其他机构的职责。”“司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当的影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右、不论其来自何方或出于何种理由。”

　　我国宪法也规定“法院依照法律规定独立行使审判权”，但由于国家制度、政治体制和司法制度等方面的原因，我国并不存在而且在现有制度框架下也不可能存在一般意义上的司法独立，只能说是“相对独立” [2] ，即相对于行政机关、社会团体和个人而言，审判机关是独立的，而对权力机关来说，则是不独立的，法院的审判权来源于人大权力，并受人大的监督。这与我国根本政治制度──人民代表大会制度是相吻合的，也是必要的，但这种相对性并不否认它在运作中的独立性。相对性是指它的来源和地位而言，而独立性则是指其运行原则和方式而言。也就是说，一旦人大把国家审判权赋予法院，人大也就不能违反宪法和它自己作出的国家机关权限划分的决定，或出于各种权益考虑而收回已授与法院行使的审判权或自行行使对某一案件的审判权或对法院依法行使的审判权进行具体的干预，否则，法院的独立审判权就会形同虚设，出现另一个由权力机关行使的国家审判权，国家法制与司法的统一将遭到破坏 [3] .

　　就我国目前状况来看，强调司法独立，树立法律权威尤显重要。在历史上，我国缺乏独立司法的传统，行政与司法的合一，是我国古代政治制度的突出特点，而在近、现代，虽然有别于行政的司法机关建立起来，但由于政治制约机制的极不健全，司法始终是弱小的，经常性乃至制度性地遭到行政甚至军事的干涉和破坏，甚至曾出现“无法无天”的局面。从司法实践上来看，目前干涉司法的因素甚多，司法机关要独立行使其职权在许多地方和许多情况下还十分困难，就连那“相对独立”也很难保障。例如审判机构的经费却要地位相同的行政机构来控制，难免不出现“法院手捧帽子向政府乞讨”的尴尬。因司法机关的人员、资财、生活和办公条件都受当地制约，真正确立司法独立十分困难，人大对法院的个案监督将使已十分脆弱的司法独立更加笈笈可危，审判机关头上又多了一道“紧箍咒”。由于人大掌握法院的人事任免权，质询权等，人大一旦插手具体案件，不可避免地干扰审判人员的自由判断和独立意志，并演变为事实上的审判机关的上级主管机关，从而侵犯审判机关依法应当享有的独立性。

　　2.个案监督并不能杜绝司法不公

　　司法腐败与司法不公是个案监督产生的主要原因。从我国目前司法现实来看，造成司法不公的原因是多方面的，除了前文所述司法监督不力外，还应包括以下几点：

　　一是地方保护主义。由于法院受地方辖制，实践中可能成为实现地方利益的工具，从而产生司法不公；二是以权代法，以言代法，在我们这个“人治”历史颇为悠久的国家，某些掌权人物出于这样或那样的考虑，于法不顾，直接干预审判或施加压力要贯彻其意志是很常见的，极易产生司法不公；三是法官资质和经济、身份保障不够。“法官人格是正义的最终保障”。虽然近有法官法的颁布以提高法官素质，但总的来看，由于法官与一般公务员并无明显区别，进入标准不高，资质要求不严，大量法官无论就其业务能力还是就其精神品格都难以做到独立而公正的行使审判权。再加上法官待遇低，在司法活动中可能获得的非法利益与其合法收入相比诱惑太大，可能因为利诱腐蚀而在实际上出卖审判权。

　　针对以上产生司法不公的主要原因，个案监督由于其自身的缺陷，并不能有效克服之：

　　（1）个案监督并不能克服地方保护主义。地方各级人大乃是地方国家权力机关，其代表均由当地选举产生，可说是当地利益的代表，不可避免地某些代表会滋生地方保护主义的思想。如果地方各级人大出于维护本地利益的考虑，对一些审理结果对地方财政有较大影响的案件，以个案监督的名义向法院施加压力，那么本来就在一定程度上依附于地方的法院和法官能够和敢于置地方利益和自身前途于不顾，仍然坚持刚正不阿，严格依法办事吗？显然这种可能性不大。

　　（2）个案监督也不能消除以权代法、以言代法的现象。我国人治的观念根深蒂固，法治起步太晚，权法相争的局面时有出现，并往往经常是权力取胜。这是一个观念问题，也是一个体制问题，仅靠一个只能治表，不能治本的个案监督就想消灭之，显然是不现实的。相反，如前文所述，人大的个案监督实际上使权力机关负有司法职能，由于目前对权力机关还不能进行有效监督，同样可能造成人大滥用职权。由于人大的权威性和地位至上性，它一旦滥用职权，则会有恃无恐，比党政机关更为无所顾忌。

　　（3）现代法治的发展要求国家审判权由特殊专业人员组成的国家机关来行使。西方各国在法制现代化的进程中都经历了法官职业化的阶段 [4].我国以前法官的素质确实不敢恭维，但随着法官法的实施，特别是随着司法统一考试推行，法官的素质将会大大提高，这是不容置疑的，况且他们还有多年司法实践的锻炼。而人大代表并不是都受过系统的法学教育，也不一定比法官有更多的司法实践经验；从另一角度看，人大代表的道德水准也不一定比司法人员更崇高，谁也不能断言人大在进行个案监督时就不会发生腐败，而人大腐败由于缺乏有效监督，可能比司法腐败的祸害更为深远。

　　由上得出一个结论，人大的个案监督往往难以实现其遏制司法腐败、保障司法公正的初衷，甚至会造成相反的结果。

　　3.人大的个案监督会造成社会法律关系处于不稳定状态，不利于社会经济的发展。

　　由于个案监督的线索主要来源于“受不公正裁判”的当事人的控告、申诉以及个别领导的批示，所以听到的往往是一面之词，而据此一面之词去监督个案，要求司法机关作出合理解释，甚至作出一些决定，其结果很可能是实现了这方当事人的“公平”，却又损害了别一方当事人的“公平”。而一旦人大通过个案监督纠正了一些案件（且不论其正确与否），就会促使和鼓励更多的对司法裁决不满的当事人向人大上访和申诉，人大权威和监督力度增强了，可司法机关的权威性和神圣性却又下降了（这是一个反比例关系）。本来已终审裁决的案件，会由于人大的“个案监督”而久拖不决或使判决翻来覆去。当事人为求得自身利益的最大化，在司法过程中或者判决生效后，不是把主要精力放在司法程序内部解决，如取证查证、上诉申诉、申请抗诉等，而是托人使力，向各级人大“公关”，力图以人大个案监督的方式翻案，使社会关系处于不稳定状态，公民对司法机关产生不信任，对司法活动没有合理的预期，社会上的纠纷、矛盾不能很快平息，同时也造成社会对法治充满疑虑。例如《南方周末》所载《三级法院四个判决八年官司一张白纸》一文所报导的事例[5]，一件普通的经济合同纠纷，历时八年，先后经地方两级法院审理，又经最高法院两次改判，但在该市人大的纵容下，最高法院的判决居然在当地无法得到执行。在此我们不得不对人大的个案监督产生质疑，姑且不论判决的公正与否，仅从有关人大纵容当事人拒不执行已产生效力的最高法院判决而言，其效果已构成了国家法制统一与权威的破坏。

　　4.个案监督不符合诉讼经济原则

　　司法活动在力求查明案件事实真相，追求公平、正义，维护社会的总体秩序的同时，还要兼顾诉讼成本与诉讼效益，力求符合诉讼经济原则。也就是说，司法活动要追求的是“社会利益的最大化”。正是基于此，西方一些国家很早就确立了“一案不再理”的司法原则，这也是诉讼经济原则的客观要求，我们不妨好好借鉴。因为诉讼资源是有限的，一味地追求单一个案的客观真实，而浪费大量的诉讼资源是不合算的，其结果是造成诉讼效益总体低下，不利于社会诉争的全面解决，特别是我国目前对司法工作评价处于“低调”的情况下，如果个案监督条例一旦出台，人大将会门庭若市，为此，人大必将付出大量的人力、物力、财力。作为一个主要职能并非司法监督的机关，人大是否能够承受如此巨大的运作成本？结果是不言而喻的。

　　三、人大对法院监督方式的理性定位

　　笔者强调审判独立，反对人大对法院的个案监督，但并非否定人大对法院的正常监督。相反，为了实现审判公正，审判权必须受到人大权力的监督与制约，并且这方面的工作应当进一步加强。法国思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[6]问题关键是人大对法院监督方式的选择，应以不打破现行宪法所设计的政体平衡为上：一般的法律监督职能已经分配给专门的法律监督机关即检察机关，人大不能取检察机关而代之，发展为法律监督机关；国家审判权已授与了法院，人大也不能拥有最后的裁判权，发展成为终审法院。在人民代表大会制度下，加强法律实施的监督意味着加强检察机关的职能以及司法机关之间的相互制约与监督，而不是加强人民代表大会自身的司法干预权或收回部分法律实施的监督权。因此，笔者认为人大对法院的监督应定位于在宪法规定权限内的整体监督，而非个案监督；应是事后监督，而非事前或事中监督；应是间接监督，而非直接监督。

　　所谓整体监督，即指人大作为权力机关，对法院的监督应与其职能相一致，只能在宪法规定的权限内，充分行使其对法院的工作报告审议权，对审判人员的提名与罢免权，对审判工作的质询权和视察权等，来纠正审判活动中具有普遍性的问题或重大的、主要问题，而不能立足于个案，不能代行司法机关的职能，去认定事实和证据乃至具体适用法律。从权力运行机制来看，人大掌握着对审判机关的宏观控制权，可以左右审判机关的发展方向。近年来，人大对审判机关年度工作报告的赞成票降低，使审判机关已经承受了相当大的压力，足以迫使其主动反省工作上的失误，接受人大的监督和指导[7].可见，只要切实落实好宪法规定权限内的司法监督权，就足以控制司法的发展方向。

　　事后监督，即指人大在对法院监督时，不能直接介入或从事案件的审理工作，不能对正在审理的案子作出决定或发表任何意见。审判机关有无违法，只能在其裁定、判决作出之后才能发现，因此，人大对法院的监督一般应是事后进行。对已生效的判决如果确实发现存在问题，人大可以通过听取汇报、询问或质询的方式加以监督，但不能通过决议支持一方当事人对抗已生效的判决。对人民群众来信来访所反映的案件，人大一般不宜象司法机关那样对案件进行调查、取证甚至传唤当事人，只能向法院提出建议或质询 [8] .

　　间接监督，是指人大在行使其对法院的监督时，主要或尽可能地通过间接手段来达到监督目的，不能越俎代疱，不能直接处理案件，改变原认定的结论和采取的措施，而是要把监督的意见交由有关执法机关依法办理，应该纠正的案件由他们按法律规定予以纠正，全国人大常委会早在1989年3月28日向全国人大的工作报告中就已指出：“纠正错案应由法院，检察院严格按照法律程序去办，人大在监督法院和检察院的工作时，不直接处理具体案件”。这一观点实际上否定了人大直接监督个案的权力。[9]

　　李鹏委员长在1998年9月16日全国人大内务司法委员会上指出：“人大监督的目的是为了督促、支持审判、检察机关公正司法，而不是代替司法机关办理案件。要在不断摸索、总结经验的基础上，使人大监督工作进一步规范化、制度化。”我们应以此为指导，把人大对法院审判工作的监督定位于整体监督、事后监督和间接监督，在宪法规定的权限范围内，不断规范和强化人大对法院审判工作的监督。

　　参考文献：

　　[1][美]博登海默。法理学-法哲学和方法[M].上海：上海人民出版社，1992，490。

　　[2]龙宗智、李常青。论司法独立与司法受制[J].法学，1998，（12）：37。

　　[3][8]王晨光。论法院依法独立审判权和人大对法院个案监督权的冲突及调整机制[J].法学，1999，（1）：21。

　　[4]Harold Borman：Law and Rovolution Harvard University Press，1983，P.8。

　　[5]参见《南方周末》1998年6月5日。

　　[6][法]孟德斯鸠。论法的精神（上册）[M].商务印书馆，1961，154。

　　[7]谢鹏程。人大的个案监督权如何定位[J].法学，1999（9）：15。

　　[9]王利明。司法改革研究（修订本）[M].北京：法律出版社，2001，507。

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