论人大规模、结构及其重构

发布日期：2004-10-08 文章来源：互联网

　　[内容提要]我国人大规模庞大与双层人大结构之间有密切的关系。人大组织上的双层结构制使人大及其常委会的设置都面临着深刻的内在矛盾和冲突：人大本身代表数量太多既造成各级人大不能充分行使权力，又反衬出人大常委会人数太少因而缺乏存在的民主合法性基础；而各级人大常委会人数太少，缺乏应有的民主代表性，如果允许其存在，又反衬出各级人大代表数量众多的不必要。由此造成人大本身和人大常委会都存在合法性危机，摆脱这种危机的根本出路是借鉴议会规模立方根法则，修改宪法和法律，减少人大代表数量，实行单一层级人大组织结构。

　　[关键词]人大，规模，双层结构，议会规模立方根法则

　　人大规模是指人大代表数量的多少，人数越多规模越大，人数越小规模越小。我国人大代表数量众多，是世界上少有的。以全国人大为例，1954年产生的第一届全国人大1226人，1959年开始产生的第二届1226人，1964年产生的第三届3040人，1975年产生的第四届2885人，1978年产生的第五届3497人，1983年产生的第六届2978人，1988年产生的第七届2978人，1993年产生的第八届2977人，1998年产生的第九届2980人，2003年产生的第十届为2985人。人大结构具有多重含义，如人大内设机构、人大的各专门委员会、人大的工作部门等；或议会由两院组成。本文所称的结构不是这两方面的含义，而是指掌握和行使权力的人大结构，即各级人大自身和人大常委会两层结构。这两层结构都是独立的权力机关，这区别于人大与其内设机构之间的关系；这两层地位不是平行的，这区别于议会两院的关系。人大规模和人大结构之间存在着密切的关系。人大规模过大是导致人大结构双层化的直接原因，因为人大代表过多，无法充分行使权力，只能设置人大常委会来弥补其不足。而人大双层结构的存在又支撑着巨大的人大规模。二者相依为命，不可分割。在人大双层结构之间关系上，过去强调二者的一致性和互补性，认为人大代表人数众多可以充分体现民主，而常委会人少、办事效率高可以弥补人大行使权力的不足，称赞这种制度既能充分地体现民主，又能高效地办事。殊不知这二者也存在着深刻的矛盾，这种内在的矛盾是制约人大制度充分发挥作用的重要原因。因此，深刻认清人大规模庞大和双层结构存在的弊端，有助于对人大规模和结构进行彻底改革。目前，我国人大制度改革完善的重点一直放在探讨各级人大常委会的改革完善，没有将重点放在人大本身，这就使人大制度的改革陷入违反民主宪政规律的怪圈，不能解决根本问题；也与宪法确立的人大制度本质要求不相适应。完善人大制度的根本出路在于完善人大本身而不是各级人大常委会；完善人大本身，必须压缩各级人大规模、废除双层结构制。

　　一、人大规模庞大和人大双层结构之间的密切关系

　　（一）人大代表数量众多导致双层结构

　　1954年宪法制定时，第一届全国人大代表有1226人，但已发现人大代表数量过多不便于工作，于是设计人大常委会来弥补不足。刘少奇在1954年宪法草案报告中把全国人大设立常委会原因归结为二：一是全国人大工作繁重，二是全国人大不易召集会议。[1]党的十一届三中全会后，现代化建设的重任使全国人大面临沉重的压力，立法任务相当艰巨。而全国人大代表数量过多严重影响了这项工作。彭真在1982年宪法修改草案报告中说，我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。[2]杨尚昆在1982年关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明中指出，六届全国人大代表名额约为3000人。现在规定的这个名额，比五届全国人大代表名额减少约500人。……在全国人民讨论宪法修改过程中，许多人，其中包括不少全国人大代表，建议适当减少代表名额。这个意见是可取的。当然我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的社会主义国家。作为最高国家权力机关的全国人大，代表人数也不宜太少，太少了不足以体现应有的代表性。

　　不仅全国人大代表数量众多，地方各级人大代表数量众多的问题同样突出。“地方人大代表1979年后曾呈上升趋势。由于各级人大代表名额太多，会议难以组织、开会效率低，花费大，不便于行使职权。鉴于这种情况，1986年全国人大常委会机关党组向中央提出减少各级人大代表名额的建议，提出了确立人大代表名额‘基数加人口’计算法。”[3]

　　总之，在新中国人大制度建设中，自始就发现各级人大代表人数过多、工作不便的缺陷，但因为害怕影响广泛的民主性代表性而未改变这一致命的缺陷。对人大代表数量过多的态度是：允许存在，但设法补救其缺陷，即通过加强和改善人大常委会工作来弥补其不足。追求人大代表数量为主导的代表性民主观占了上风，而追求效率便于议事的较少数量代表的意见没有成为主流意见。彭真早在1979年就指出，“代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主。”[4]但这种认识并未为后来的决策者所接受。直到今天，人大代表数量众多的严重弊端仍然没有得到根本改变。

　　（二）人大双层结构组织支撑着代表人数众多的人大规模

　　多年来，我国人大一直保持着巨大的规模，其中一个机制性的基础就是各级人大常委会的存在并有效地发挥作用。各级人大常委会在以下几方面弥补了本级人大的缺陷。（1）宪法和组织法赋予的立法权多由常委会行使。如在全国人大，不少基本法律都是由全国人大常委会制定的；即使是全国人大自己制定的法律，其实际内容也都是由常委会设计好的，全国人大基本上履行表决通过程序；全国人大还通过立法或者作出授权决定，将许多本应由人大制定的法律赋予常委会和国务院制定。（2）重大问题的决定权也基本上是由各级常委会行使。（3）宪法赋予人大的日常监督职权基本上由各级人大常委会行使。每年一次的人大会议监督权实际上很难发挥实质性作用。（4）人事任免权力也基本上是常委会在行使。尽管每一届人大第一次会议的召开选举产生的领导人是由各级人大决定的，但实际上前期的决定性工作是人大常委会做的。

　　可以设想，没有各级人大常委会的有效工作，人大本身就难以长期这样存在和发挥作用。

　　二、人大组织双层结构之间存在着深刻的内在矛盾和冲突

　　人大双层结构之间存在着深刻的内在矛盾，成为人大制度不能有效发挥作用的原因。人们通常认为，各级人大代表数量众多，这本身就是民主的最好体现。如果说这个理由成立的话，那么各级人大常委会存在的合法性就非常值得怀疑，因为各级人大常委会的人数很少，民主性基础薄弱，由此使人大常委会处于十分尴尬的地位。反过来也一样。在双层人大结构下，人大常委会能够充分有效地行使权力，这正是人数少所具有的优点，如果说它的组成人员很少并不使其民主基础存在瑕疵，那么各级人大就没有必要选出众多的代表，相应地应当对现行巨型人大规模进行消肿。下面分别对这两层结构进行分析。

　　（一）各级人大代表数量众多（巨型规模的人大）导致人大行使权力功能严重不足

　　我国人大代表数量众多，与其他国家的通常做法不同，似乎没有遵循一般的规律。

　　议会人数多少才算合理，对此没有定论。因为这取决于许多因素。但是不可否认，人数过多，必然导致议会无法正常行使职权，只能导致权力的旁落。正如密尔所说，“人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。”[5]我国各级人大代表人数众多无法充分行使权力的事实就是很好的例证。

　　为了便于说明问题，本文引进议会规模立方根法则（the cube root law of assembly sizes）[6]理论加以分析。这一理论是由Rein Taagepera 和 Matthew Soberg Shugart两位学者提出的。按照他们的看法：一个国家国会的理想规模应该是其人口总数的开立方。他们的著作被政治学者Arend Lijphart赞誉为，如果有诺贝尔政治学奖的话，这本书足以获得该项奖。可见，这本书提出的理论非常受到重视。由于该结论是在总结多国实践经验基础上提出的，它反映了不少国家民主政治建设的经验。如果撇开政治意识形态因素，可以说它是对人类一定阶段间接民主代议制经验的一个总结，也是整个人类治理国家的一份重要遗产。从这个意义上说，该理论具有不可否认的真理成分，我们可以适当借鉴。现在以该理论考察我国各级人大的规模，可以发现人大代表数量实在太多。

　　（1）以全国和上海市为例，2000年11月1日的第五次人口普查，中国大陆的人口总数为126583万人，加上香港、澳门、台湾人口，全国共129533万人。按照议会规模立方根法则计算，该数的立方根是1090人，就是说，按照我国的人口总数来计算，最理想的全国人大代表数量是1090人，比现在的全国人大代表数量2985少1895人。再看上海，2000年11月1日第五次人口普查时，上海居住半年以上的常住人口为1640.77万人，该数的立方根是254人。就是说，上海市理想的人大代表人数是254人，比现在的860名人大代表数量少606人。其他地方人大代表的理想数量可以据此类推。

　　（2）下面再按照议会规模立方根法则对《选举法》确定的代表基数可以代表的人口数量作一计算，即从我国各级人大代表的基数推出可以代表多少公民。

　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（下称《选举法》）第9条第1款规定，地方各级人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加1名代表；人口超过1亿的省，代表总名额不得超过1000名；（二）设区的市、自治州的代表名额基数为240名，每25000人可以增加1名代表；人口超过1000万的，代表总名额不得超过650名；（三）县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名，每5000可以增加1名代表；人口超过165万的，代表总名额不得超过450名；人口不足5万的，代表总名额可以少于120名；（四）乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可以增加1名代表；人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名；人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名；人口不足2000的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于40名。第2款规定，按照前款规定的地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。

　　本文只考察该条第1款确立的“代表名额基数”，也足以发现各级人大代表基数的众多。

　　根据上述规定，省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，它所代表的人数是42900000人。这个基数非常巨大。如前所述，上海市是我国国内人口最多的城市，第五次人口统计人数是1640.77万人，该数的立方根是254人。而《选举法》确定的350人代表基数比上海人口总数的立方根还多96（即350—254=96）人。设区的市、自治州的代表名额基数为240名，它所代表的人数240的立方数即13824000人。县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名，它所代表的人数是120的立方数即1728000人。乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，它代表的人数为40立方数即64000人。

　　总之，我国宪法赋予全国人大广泛的权力，但同时宪法和法律又设计出规模庞大的人大，使它无法充分行使权力，并造成了严重的消极后果。由于人数众多，加上会期短，其中相当一部分重要权力没有行使，或者没有很好地行使。解决问题的一个重要方法是大量地委托立法，而委托立法又很少受到可行的限制。1955年全国人大授权全国人大常委会制定“单行条例”就违反宪法1954年宪法第22条。1979年5届全国人大二次会议通过的7项法律中有3项授权条款几乎不受任何限制。1981年后，全国人大及其常委会授权给地方和国务院或经济特区，限制条款非常原则，甚至是空白。许多基本法律应当由全国人大制定，但至今未制定，如《新闻法》、《出版法》等。一些保护人民权利自由的法律迟迟不出台，而以行政法规代行，劳动教养、收容遣送制度就是典型。国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》直到前不久孙志刚案件事发，方才由国务院废除。从代议制理论来说，代议机关无权放弃人民通过宪法委托的权力，也无权随意转委托给其他主体。我国人大代表数量众多，其中一个弊端就是必然违反这些民主法治原则。

　　（二）县级及其以上各级人大常委会代表数量太少，其民主性严重不足

　　以全国人大常委会和上海市人大常委会为例。我国本届全国人大常委会有175人。按照议会规模立方根法则的倒推计算法，只能代表5258375人，它只占现行人口129533万的0.47%.就是说，它只能代表全国0.47%人的利益。上海市人大常委会委员65人，按照议会规模立方根法则倒推计算法，只能代表274625人，是现在1640.77万人口的1.7%.可见，常委会的代议民主基础非常薄弱。

　　再从代表选举的方式看，各级人大常委会委员不是由人民直接选举的。即使是最基层的县级人大常委会也是由县级人大选举产生的，而不是由全县人民直接选举的。至于全国人大常委会，则是经过多重间接选举产生；由于它本身是由全国人大选举产生，而全国人大本身就是经过多重间接选举产生的，其民主性也不足。

　　有的同志认为，我国人口多，为了充分体现民主，不能减少各级人大代表的数量，这个主张有一定道理，但不能绝对化。因为代表人数众多，其工作效率和民主的成分很值得怀疑。人大作为代议机关，其民主的作用主要表现在立法、对重大问题作出决定、进行监督。然而代表数量众多，加上会期较短，人大无法充分审议、辩论和监督，一些重大问题只能由本级常委会作出决定。但是各级人大常委会的人数太少，很难充分体现民主，这无疑削弱了人大自身的民主代议基础，从而使人大本身的民主合法性基础受到严重伤害。

　　综合上述两方面，我国现行人大制度由两层班子运行，在代表人数上走向两个极端。各级人大代表数量太多，看似充分体现民主，实则无法充分行使权力而使这种民主代表作用流于形式。如果保留现在人大代表数量众多的现状，必然使我国各级人大常委会处于十分尴尬的地位。因为各级人大常委会人数太少，远不能与各级人大代表数量众多相比，这暴露出各级人大常委会民主代表性的致命缺陷。但是各级人大常委会工作效率很高，如果说它的民主代表基础不存在瑕疵的话，这又必然使各级人大代表数量众多的制度设计处于难堪的境地。因为各级人大人数众多不能高效工作，而且实际上宪法法律赋予的不少职权得不到充分行使，由此造成权力旁落。既然各级人大常委会人数较少又能很好地工作，这就说明各级人大代表数量众多的设计存在弊端，继续保持这种巨型代议机关就不再成为必要。可见，我国现行人大制度内部两套班子，它们在代表数量上形成鲜明的对照。这种技术上的安排，使得两套班子都存在合法性和必要性的危机。为此，有必要改革现行人大规模和两层结构，解决人大代表人数众多和常委会人数过少的自相矛盾，选择一个适中的代表人数。

　　三、人大规模和结构的重构

　　（一）改革人大规模和结构的指导思想

　　1.树立创新思想。党的十六大报告强调，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进。实践没有止境，创新也没有止境。我们要突破前人，后人也必然会突破我们。这是社会前进的必然规律。我们一定要适应实践的发展，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”这个指导思想完全适合于人大制度的改革，人大制度改革必须坚持创新思想，摈弃旧的观念，对不适应我国国情和新时代发展要求的机制体制进行改革，这是社会主义制度自我完善和发展的本身要求。

　　2.人大制度的完善必须坚持形式民主和实质民主的统一、实现民主量和质的统一，努力实现人大代表队伍由重数量向重质量方向的转变。党的十六大提出建设社会主义政治文明的任务，而建设好人大代表队伍是其中重要的一环。只有将人大代表数量降下来，才能便于实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。只有按照列宁“宁要少些，但要好些”的要求，建设一支少而精的人大代表队伍，并使之充分发挥作用，才能充分显示社会主义的优越性；才能显示出党的领导坚强有力；确立合理的人大代表数量，便利人大行使职权，才能防止出现权力真空和失控，有利于加强法治建设；将过多的人大代表数量降下来，通过建立可行的违宪司法审查制度，才有利于开展保护人权工作。而只重视数量型的民主是有缺陷的，“民主重量（quantity）而不重质（quality），凡事求最大公分母，表现在文化上就是糊里糊涂，没有什么好坏的价值观念，大家都差不多。”[7]事实上，我国各级人大常委会人数很少，但它高效率的立法和监督质量远远好于各级人大，这也给我们启示：如果将人大规模减小到现行人大规模之下而比现行人大常委会规模稍大，并保持类似人大常委会的高工作效率，就可以改变现行人大规模庞大和双层结构的缺陷。

　　3.人大机关的设计应当有利于实现立宪的宗旨。人大制度的本意是造就一个强权高效的人大。彭真在关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中指出，修改宪法所遵循的方向和要求之一是“使全体人民能够更好地行使国家权力”。“根据这个原则，从中央来说，主要是加强全国人民代表大会。”“在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。”[8]1982年新宪法颁行以来的实践证明，代表数量众多使这一立宪宗旨不能实现。所以要使立宪宗旨得以实现，要摆脱现行巨型规模人大和双层结构人大带来的内在冲突和矛盾，要解决这种规模和结构上的合法性和必要性危机，就必须对现行的人大规模和结构进行重新设计。

　　4.将来的人大代议制应当兼顾民主和宪政的要求，兼顾权力配置的平衡和制约。如前所述，我国人大代表人数过多造成权力无法行使、权力大量授出、权力的代议基础出现真空、超越宪法法律行使权力等现象时有发生。这些不仅破坏了民主，也违背了现代宪政最低的要求。“理性的代议制要求代议机关必须兼有合法性与有限性。一方面代议机关的权项来源及行使应当是民主的，另一方面它的权威应是有限而尊重宪政规律的。”[9]而我国人大代表数量过多使这两个方面都难以做到，一方面人大常委会人数太少导致整个人大民主性不足；另一方面，人大代表数量众多导致权力不能有效行使或者乱行使，不合宪政规律。

　　（二）改革方案

　　前文分析表明，人大规模庞大和双层结构两方面相互支撑、相互制约。但规模庞大是矛盾的主要方面，因为如果不解决这一问题，双层结构就有存在的空间。据此，改革的方案应当是：在减少各级人大代表数量的前提下，取消人大常委会，实行单一层次的人大。

　　1.借鉴议会规模立方根法则理论设计各级人大代表数量，使人大规模得到控制

　　（1）将全国人大代表数量控制在1100人以内。考虑到人数仍然太多，无法正常工作，建议将1100人分为上下两院，上院由600人组成，下院由500人组成。（2）减少地方各级人大代表基数的起点数，然后规定一个上限和下限。上限不得超过该地人口总数的立方根；下限规定一个最低数量，防止某些地方人口太少民意得不到充分反映。（3）修改宪法，在宪法中规定全国人大代表的数量。这是许多国家的普遍做法，防止授权人大常委会（取消人大常委会后，就是人大）以后随意修改、增加。

　　2.取消人大常委会，建立单层级人大组织，进行其他配套制度改革

　　（1）修改完善《选举法》，选出真正具有民主性、代表性并能切实行使参政议政的代表。为此有必要采用直接选举和竞选制度，设置公正的选举领导机构，并建立违宪司法审查制度进行控制监督；规定严格的候选人条件，改变现行实践中将劳动模范和先进工作者作为主要人大代表的做法；改变和废除现行选举法中城乡不平等的代表比例；选区的划分要科学设置；选民登记要准确；加强对选举活动的监督和救济。

　　（2）修改完善《代表法》。第一，明确规定代表的角色，如全国人大代表是全国人民利益的代表，而不再是间接选举制度下的选举单位利益的代表。第二，实行代表专职化制度，人大由现行的一年一次短期会议变为一年多次常任开会。代表的中心任务是专司代表事务，从事立法、监督等事务。代表除了将主要时间用在参加会议外，应当从事专门的调查研究，学习专业化的参政议政知识，依此提高代表的素质。第三，对代表的社会兼职作严格的限制。目前许多人大代表身肩数职，不仅影响了正常工作，也影响了代表的公正形象，甚至堕落成国家机关的顾问。为此，有必要借鉴国外的立宪经验。如《科威特国宪法》第120条规定，国民会议的议员资格是和公务不相容的，但依照宪法允许担任的除外。在此种情况下议员的报酬和公职人员的报酬权利不得重复享受。法律规定不得容许的其他情形。第121条规定，“国民议会议员在担任议员期间，不得担任公司的董事，不能取得政府认可的特许权或公共团体承认的特许权。”“在上述议员任期中，议员不得购买或租用国家的财产，也不得出租、出卖或交换自己的财产给政府，但由公众拍卖或投标，或按照义务取得制度者除外。第122条规定，议员在任职期间，除不能担任与议员资格不相容的公职外，不得接受奖章。建议将来的《代表法》借鉴这些详细规定。第四，为了防止人大代表专职化以后蜕变为新的官僚，脱离民众，应当规定代表必须有专门的时间深入群众，进行民情民意调查工作，做好相关议案的调查、起草、提出、审议等工作。第五，加强对代表的监督和保障。

　　参考文献：

　　[1]《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》（1949-1990），中国民主法制出版社1991年版，第133页。

　　[2]《中华人民共和国法律及有关法规汇编》（1979-1984），法律出版社1986年版，第797页。

　　[3]蔡定剑著：《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第155-156页。

　　[4]彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第209页。

　　[5][英]密尔著，汪瑄译：《代议制政府》，商务印书馆1984年版，第76页。

　　[6]Rein Taagepera，Matthew Soberg Shugart，Seats and Votes：the Effects and Determinants of Electoral Systems，New Haven：Yale University press1989，pp.173-183.另外参见王业立：《未来立委选制调整的几个方向及其利弊分析》，载于苏永钦编：《国会改革—台湾民主宪政的新境界？》，台北：新台灣人基金會2001年版，第13－26页。

　　[7]林毓生：《中国传统的创造性转化》，生活。读书。新知三联书店1988年版，第96页。

　　[8]《中华人民共和国全国人民代表大会文献资料汇编》（1949-1990），中国民主法制出版社1991年版，第118页。

　　[9]黄基泉、王允武：《完善我国人民代表大会制度的若干思考》，《社会科学研究》2002年第3期。

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