《慈善法》草案未细化税收优惠 专家建议与税法对接

《慈善法》应为慈善活动提供适宜的渠道，保护捐赠人、受赠人的合法利益，约束慈善组织的行为，实现慈善事业的良性互动发展 
    ◎ 文 《法人》见习记者 彭飞
 
    《慈善法》出台正进入倒计时。2015年12月，第十二届全国人大常委会第十八次会议审议了慈善法草案二次审议稿，草案将提请至十二届全国人大四次会议审议通过。
    这是一部“难产”的法律。2005年，民政部就向全国人大和国务院提出起草《慈善事业促进法》的立法建议，到最终面世，整整十年时间过去了。
    《慈善法》草案出台之后，并没有具体而可执行的税收优惠规定，这也是慈善法草案引来诸多争议的原因之一。
    北京大学财经法研究中心民营企业税法研究室主任翟继光在接受《法人》记者采访时认为，税收优惠对于慈善事业的推动作用不容忽视，在慈善法中，税收优惠不能缺位。
    对于税收优惠政策之于《慈善法》的意义，中国政法大学民商经济学院商法研究所所长王涌曾撰文指出，《慈善法》的本质就是一部“慈善免税法”，慈善事业若无实质的减税和免税权利，所谓《慈善法》就是一部伪善法，是一部瓷法，仅仅妆点门面，而无实用。
    上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群认为，这种说法有一定道理。慈善活动筹集的资金，其用途具有相当程度的公共利益倾向，而税收原本就应该用于满足公共利益的。
    对慈善活动的减税，其实就是让慈善在更大程度上解决税收未能满足公共利益的部分。而且，由于慈善是自愿性的，相对于强制性的税收而言，捐赠者很少有被剥夺感，甚至有强烈的成就感，从而不会产生征税所引发的一系列严重的管理和遵从成本，有利于整体效率的提升。而且由于捐赠资金的使用要体现捐赠者的意愿，会促进捐赠资金的高效合理，管理措施也比较容易到位，从而较易发现和制止贪污、挪用和浪费资金的不良行为。
    《慈善法》草案未细化税收优惠
    一审稿中关于税收优惠的规定主要体现在第83至85条。第八十三条规定：慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。第八十四条规定：自然人、法人或者其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。境外捐赠用于慈善活动的物资，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。第八十五条规定：受益人接受慈善捐赠或者慈善服务，依法享受税收优惠。
    到了二审稿，增加了对企业进行慈善捐赠的税收优惠政策：“企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”
    同时增加了一条一审稿所没有的规定：“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。
    禹志汇川财税咨询公司总裁夏聪告诉《法人》记者，从税法角度讲，税收优惠是为了配合国家在一定时期的政治、经济和社会发展总目标，政府利用税收制度，按预定目的，在税收方面相应采取的激励和照顾措施，以减轻某些纳税人应履行的纳税义务来补贴纳税人的某些活动或相应的纳税人。是国家干预经济的重要手段之一。理论上讲，税收优惠会更好地调动慈善事业从事者的积极性。
    上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群也认为，税收优惠主要就是以减税或免税的方式来体现的。除了减免税以外，税收优惠还会采取退税的方式，实践中有先征后返、先征后退和即征即退等具体做法。对慈善行为的税收优惠可以分为对捐赠者的优惠和对慈善组织的优惠两个方面。
    尽管慈善法草案和二审稿均对税收优惠做出了规定，但显然不够具体，且缺乏可执行性。
    对此，北京大学财经法研究中心民营企业税法研究室主任翟继光接受《法人》记者采访时表示，我国立法的惯例是法律仅作原则性规定，具体配套制度留给行政法规来规定。因此，《慈善法》中不会规定过于具体的税收优惠制度。
    慈善法税收优惠应与税法对接
    朱为群接受《法人》记者采访时表示，对捐赠者的税收优惠，一般是对捐赠者的个人所得税或者财产税的减免，通常的方式就是在计算个人所得税或者财产税时允许捐赠者的捐赠支出在计算税基（应纳税所得额或者应税财产额）时予以部分或者全部扣除。
    我国现行个人所得税法规定：“个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向社会公益事业以及遭受严重自然灾害地区、贫困地区捐赠，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除”；个人对农村义务教育的捐赠可以在申报的应纳税所得中全部扣除。
    我国现行企业所得税法规定：“企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门，用于公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”
    对慈善组织的优惠主要是对慈善组织从事慈善活动取得的收入免征或者减征某些交易税或者所得税，也包括对慈善组织占用土地和房屋可能涉及的房产税或者土地税的减免。
    朱为群表示：“这些对不同主体的不同形式的税收优惠措施，可能对慈善行为产生不同方向和程度的影响，从理论上说应该有正面的积极作用，具体情况还需要结合实际来分析。”
    翟继光也认为，慈善活动是可以拉动经济增长的，也就是说可以实现捐赠人、受赠人以及社会的三方共赢。《慈善法》应为慈善活动提供适宜的渠道，保护捐赠人、受赠人的合法利益，约束慈善组织的行为，实现慈善事业的良性互动发展。
    在翟继光看来，目前我国有18个税种，税法体系非常庞杂。《慈善法》没有能力规定完善且具体可行的税收优惠制度，因此，只能做出原则性规定。《慈善法》中的税收优惠应与税法的规定相衔接，否则在实践中将难以执行。
    税收优惠攸关慈善法真伪
    慈善事业虽然是社会所需，但立法所需面对的问题是明确慈善行为所涉及的各种利益关系的法律边界，这其中会涉及到慈善行为与一般商业行为的判断标准、捐赠者和受赠者的法律限制、捐赠方式的法律约束以及促进慈善捐赠的相关政策等等。
    在翟继光看来，《慈善法》二审稿规定的税收优惠属于允许税前扣除的优惠形式。允许税前扣除与税收减免都可以减轻慈善捐赠的纳税人的税收负担，但具体效果会略有不同。只有当纳税人的应纳税所得额为正数时，税收减免才可以降低税收负担，在纳税人的应纳税所得额为负数时，税收减免对纳税人没有任何意义。
    清华大学公共管理学院副教授、清华NGO研究所副所长贾西津在接受《法人》记者采访时建议，为了更好实现税收优惠与税法的对接，可以对第八十三至第八十五条做出下述修改：
    第八十三条建议修改为“慈善组织接受捐赠、其他取得的收入以及开展慈善活动，依法享受税收优惠。”
    第八十四条建议修改为“自然人、法人或者其他组织的慈善捐赠，依法享受税收优惠。境外慈善捐赠，依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。”
    第八十五条建议修改为“受益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠。”
    贾西津解释这样修改的理由时表示，慈善税收优惠主要包括两类：第一类是慈善组织自身的税收优惠，包括接受捐赠或其他收入的免税，和开展慈善活动中涉及到的相关免税；第二类是捐赠人的税前抵扣，慈善组织能否为其捐赠人提供税前抵扣的资格。受益人主要涉及受捐资金是否计税。《慈善法》尽可能指出免税政策应体现的领域，具体如何免税交由税法调节。
    朱为群建议，由于《慈善法》牵涉面非常广泛，需要兼顾各方利益，因此搭建一个公开的立法讨论平台是非常重要的。任何改革，都要在法律的约束下进行。有了一个公开的立法讨论平台，不同诉求的不同观点就会发生碰撞，在理性务实精神的引领下，就会达成各种共识，使之成为立法的共同基础。