从“法官被打击报复”谈我国法官独立的制度构建

 从“法官被打击报复”谈我国法官独立的制度构建
摘要：针对我国的特殊国情，笔者认为还应该对法官的相关权力作特别的保护。首先是对法官的行使国家审判权力的行为的免责机制，即法官在整个审判过程中的言行不受指控或者法律的追究。其次，针对当前媒体和人大在案件的审判中作的不适当的媒体介入和人大介入，我国应该构建法官在审判过程中不受媒体和人大不当介入的司法保障制度，保证法官在审判时只需服从宪法和法律，不需要考虑所谓的民意和人大的意见，保障法官的独立审判，作出专业的法律的判决。

关键词：法官独立 司法公正 司法保障制度

一、 事例概述

1993年8月，富平县法院受理了当地居民王某诉富平县城建局行政侵权一案。
基本案情是：1993年3月，王某征得其所在单位同意，向县城建局提出书面申请，在本单位临街空闲地建两间临时房屋。城建局收取50元管理费后，王某遂动工建成房屋。7月，县乡镇企业局因建楼需用王某建房之地，与王某及其单位协商拆房腾地，协议补偿王某7000元。因未收到补偿房款，王某拒绝拆房。8月，县城建局以“违章建筑”为名，对王某房屋进行强制拆除，并扣押了拆除的建筑材料。王某不服，随即向法院起诉。
两个月后，富平县法院行政庭指派助理审判员王亚光主审该案。
“就在准备开庭审理时，当时的法院院长加森有却说：把案子先放下，城建局正在给院里打水泥地面，审下去对城建局不利，停工就把咱整了，等打完地面再说。”王亚光说，在加森有指示下，该案报请陕西省高院延期审理。
　　1994年春节前，作为该案诉讼当事人（被告）的富平县城建局花费3万余元，无偿为法院修筑的200余平方米水泥地面完工。这起被两次推迟审理的普通行政案，也终于在同年3月开审。合议庭审理认为：原告房屋没有办理相关法律手续，属违章建筑，但被告对此应负主要责任。原告建房，被告收取50元管理费，应视为同意原告建房，办理相关审批手续。对违章建筑，行政机关在作出行政决定并生效后，应依法申请人民法院强制执行，法律、法规没有赋予城建局强制拆除、扣押当事人财物的权力。合议庭提出处理意见：被告返还扣押原告的建筑材料，赔偿原告2837.60元，提交审委会研究。审委会却研究作出了与合议庭意见“大相径庭”的决议：被告应赔偿给原告的建材损失，由2837.60元减少为400元，诉讼费也由原告负担100元，被告负担300元，改为各半负担。
　　但是，出于审判纪律的考虑，王亚光还是按审委会决议制作了判决书，只不过将决议书中的一些抽象意见进行了具体化，如将返还“现存建筑材料”具体为“房门五副、窗二副”等。在随后的法院会议上，王亚光被指“违背审委会决议制作判决书”，要“严肃处理，给予处分”。会议决定，由王亚光在两日内写出书面检查，但遭到拒绝。
1994年5月底，一份由法院党组名义发出的长达8页的“关于王亚光同志部分违背审委会决定制作判决书的通报”出台。1994年6月，王亚光助理审判员职务被免，文件中未说明免职原因。

二、事例简评
我国《宪法》第五条第4款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”该条款，从宪法的高度，总括性的概述了我国的守法主体的依法（具体指宪法和各项法律）办事的原则，同时也指出了要对违背宪法和法律行为予以追究，维护宪法和法律的权威和有效性。我国的《法官法》第八条规定法官享有“非因法定事由、非经法定程序、不被免职、降职辞退或者处分。”应该说，这是我国法律制度的一项重大的质的飞跃的体现，它是美国等西方法治先进国家的“正当程序”原则，在我国的具体运用和发展。它的出现，有利于保障法官的权利，进而实现司法工作的合理有效的运行，对我国的社会主义法治建设起到举足轻重的作用！然而，在现实生活中，该条款的落实和运行情况又如何呢？具体到本案来讲，至少笔者认为，在该案中“正当程序”原则被架空了：王亚光将审判委员会决议书中的一些抽象意见进行了具体化，便在随后的法院会议上，被要求写检查，并在不久被免职（没有说明免职理由）。法院会议的处理决定（要求写检查和解职）是否具有法律规定的原因呢？是否，审案法官就必须遵守审判委员会的“决定”呢？我国的《人民法院组织法》第十条第1款规定： “各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”由此可见，审判委员会更象一个法院内部的咨询机构，工作方式是“总结”和“讨论”，并没有“决定”权，法官对它的讨论结果也就当然的没有法律上的必须遵守的依据。在现实的司法审判工作中形成的，审案法官对审判委员会的“决定”的绝对服从，是没有法律根据的（如果说，在刑事诉讼法中还能找到相关规定的话，那么在本案的行政诉讼中却是没有任何法律依据的），王亚光作为主审法官，对于审判委员会的“决定”，当然就不是必须得服从吧？法院对王亚光的处理确是“是非法定事由”--在行政审判中，法官并不当然的遵守审判委员会的“决定”；“ 非经法定程序”--1994年6月，王亚光助理审判员职务被免，文件中未说明免职原因。富平县法院的对王亚光法官的处理由于没有遵守《法官法》等相关法律规定的，同时也构成了对《宪法》第五条第4款规定的依法办事的原则违反。综上所述，法院的王亚光法官的处理实为不合宪也不合法，理应还王亚光一个公道，还法律一个权威！
在讨论该事例时，我们不可回避地需要论及法官的独立问题。司法独立原则，应该说在各国的政治实践中，都被赋予极高的法律地位，有的国家（如美国等西方民主发达国家）甚至把司法权和立法权、行政权相提并论。司法只有得以独立，才能保证裁判工作的中立性，保证案件处理结果的公正性，法院系统的权威才能得以树立。简单的说，司法独立，包括法院的独立和法官的独立，两者缺一不可！我国的《宪法》第一百二十六条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《人民法院组织法》等相关法律也有类似规定。通过以上法律规定，我们可知，我国的现行法律制度只确定了法院的“独立行使审判权”，法官的独立地位却没有涉及。应该说，这在制度的设计上是一个重大缺失，法官的独立地位都没有法律保障，那么法院的“独立行使审判权”又从何谈起？！就像是一个变了质的苹果，外面看起来光鲜靓丽，实际上里面已经烂透了。也正是由于这种制度上的设计缺陷，才造成了王亚光法官的悲剧—-面对审判委员会的“权威”却无力反抗，最后还被抢走了饭碗。我国在今后的制度设计上，确立法官的独立地位原则，应该说就是避免王亚光悲剧重演的良药。
具体到本案中，对王亚光法官的独立审判造成严重损害的便是，审判委员会的“决定”。审判委员会制度，虽然在制度设计之初，相当程度上解决了法官素质较差，判案、断案能力有限的问题，但是随着法官素质的不断提高和现代社会对司法独立的呼声的不断高涨，其不足之处显现无疑，特别是对法官的独立审判造成损害的弊端。案件本应该由法官对立审理，并独立审判，但在现实当中，或者说就是在本案中，却是由审判委员会在法官审理的基础上，“讨论”并“决定”，对于“决定”法官必须遵守，否则就会如本案中的王亚光法官一样被指责“违背审委会决议”，法官只是“军机大臣”，对“皇帝”的旨意，只能“跪受笔录”。
我国《宪法》第二十七条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”内设在法院系统内部的审判委员会，在审判的工作上，会造成实际工作效率的低下，本可以由法官独立审判的案件，却要交给一个集体讨论的审判委员会来讨论，工作效率降低是不可避免的。从审判委员会的组成上看，审判委员会主要由法院的院长和主管审判业务副院长、各主要业务庭庭长和院党组其他成员组成，一般的诸如王亚光之累的“平头百姓”很难进入。在一个以中立为其本性的法院系统，却存在这样一个官僚化的组织，在主导它认为很“重大”、“疑难”的案件，实难让人排除它的官僚主义运作机制之嫌！
三、建构我国法官独立的制度的对策
之所以会发生上述“法官判案被打击报复”的事件，归根结底还是由于我国的法官不独立，行使审判权力受到各方的阻碍，同时法律对法官本身的保护的缺陷则是王亚光法官被打击报复的直接原因。在下文中，笔者拟对我国的法官独立制度做一个理论上探讨，找出其可行之对策，以防止“法官判案被打击报复”的类似恶劣事件的再度发生。
（一） 法官队伍整体素质的提高

当初之所以要建立“审判委员会”制度，其根本原因还是由于我国当时的法院的法官队伍的人员素质参差不齐，为了保障法院的公正审判，才不得以建立了西方法治国家的法院系统中都不曾拥有的“审判委员会”制度。时至今日，我国的法官队伍的素质仍另人堪优：1995年全国法官中具有高等学校本科学历的仅为5%,研究生学历的为0.25%,在法官中学校毕业、军队专业、社会招干人员各占1/3。<">[①]所以，“审判委员会”制度的存在基础还是存在的，想要该制度退出历史的舞台，从根本上实现法官的独立还得依赖于具有高素质的职业法官队伍。所以“高度独立自主的司法权需要具备较高法律素养的职业法官。”<\">[②]
我国《法官法》第九条第1款第6项规定，担任法官必须是“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。本法施行前的审判人员不具备前款第六项规定的条件的，应当接受培训，具体办法由最高人民法院制定。”
　　同时，在该条第2款中规定，“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”
我国《法官法》的规定虽然相对于施行前，已经有了很大的进步--在《法官法》实施前，我国对法官的条件限制没有成文的法律规定，使得很多没有学过法律的社会人士、退伍军人加入到法官这一专业要求极高的队伍中；但是，其条件限制相对于国外法治发达国家的要求还是稍有逊色：在英国，几乎所有的法官都是从律师中选拔出来的。领薪治安法官必须具有从业7年以上初级律师的资格；记录法官必须是从业10年以上的初级律师或高级律师；巡回法官必须是从业10年以上的高级律师或人记录法官5年以上；高等法院法官必须是从业10年以上的高级律师并且年龄在50岁以上；上诉法院法官必须是高等法院法官或者从业15年以上的高级律师；上议院常设议员必须是长期担任高级法官职务或是从业15年以上的高级律师。">[③]在德国，要想成为一名法官，必须通过两次司法考试，一次是在大学毕业时进行，另外一次是在毕业后两年的司法实习期结束时。在日本，要成为一名法官，首先要通过四年的法学部学习，然后通过日本最难的考试即国家司法考试，其通过率只有2%右左，考试合格者进入司法研修所接受培训，再经考试合格并获得法院资格者才能被分配到各地法院做助理法官（每年约一百人>[④]。
相较之下，我国的相关法律制度对法官的资格条件的限制有如下三点不足：首先是根据我国《法官法》的规定，非法律专业的人也可以成为法官，只要其具有法律专业知识。这就造成了很多专业学习法律的人才不能进入法院系统，而非法律专业的人员却能成为法官，没有经过几年法学教育的非法律专业的人员的专业素养确实有待进一步提高，同时，在实践中如何去判断其是否“具有法律专业知识”也是一个很难操作的问题，到底达到什么样的一个标准才能被称其为“具有法律专业知识”呢？其次是没有区别不同等级法院对法官的任职要求，实行“一刀切”的做法，忽视了各级法院办案的差异性。一般而言，上级法院相对与下级法院而言，承担着更加复杂、重大的案件审理任务，同时还要负责案件的上诉审和再审并且对下级法院认为疑难的案件进行司法指导，这样的制度要求就必然需要上级法院的法官具有更加深厚的理论功底和实践经验。最后，是最高人民法院制定的《初任审判员、助理审判员考试暂行办法》只要求“初任审判员、助理审判员必须经过全国统一考试”，并没有规定法院院长、庭长、审判委员会委员必须通过国家司法考试，这就造成了在法院系统中具有重要影响力的院长不是专业法律人才，具有审判权力的庭长、和可以左右案件判决的审判委员会委员由法院系统中的没有通过司法考试的人来担任。这种制度上的安排缺陷是很明显的，作为领导层的人不需要通过司法考试，而职位比较低的初任审判员、助理审判员确要通过严格的考试才能担任，这不得不让人觉得制度设计的不公平，领导在日常工作中也难以服众、缺乏威信；同时，院长、庭长、审判委员会委员时常还要行使审判职责，由他们这些业外人士作出的判决会有多大的专业性和公正性呢？
基于我国法律制度在法官的任职条件规定上的不足，笔者认为可以从以下方面作出一些改进：第一，删除我国《法官法》第九条第1款第6项中关于非法律人才也可以从事法官职业的要求，规定必须是具有高等院校全日制本科及以上学历，或是全国法律专业自学考试的法律专业人才方能成为法官，使法官真正成为法律专业人士而非半路出家者；第二，区别不同级别法院对法官专业素质的不同需求，对各级法官的任职条件作区别性规定，如可以在学历上、工作经验上和年龄上作出不同规定，以适应不同级别法院法官的工作要求，同时还可以通过社会吸纳机制，把当地或是全国著名的教授、律师吸收到法官队伍中，是整体法官队伍无论是在理论上还是实践上都有质的飞跃；第三，在《法官法》中明确规定，法院院长、庭长、审判员、助理审判员、包括审判委员会委员在内的可以行使审判权力或是可以对判决的最终形成起到重大影响的的人员，都必须通过司法考试，以保证法院内部人员适用上的公正和法院判决的专业性、合法性，当然，对于那些没有通过司法考试但已经在院长、庭长职位上任职的人员或是审判委员会委员，可以给予其一个宽限期，在宽限期之后仍然没有通过司法考试者必须离开相关职位。
（二） 法官权力行使的保障
首先是任职保障,它是指法官一经依法任命、选举，非经法定程序，不得被随着更换、免职或是调换工作>[⑤]它包括以下两种制度：
1、 任职终生制。这个制度最日起源于英国，其设立目的，是为了排除皇室对法官司法行为的过多干预。在美国，联邦法院实行任职终身制，非因辞职、退休、死亡、弹劾不得被免职。澳大利亚的法官除非行为不端，也可以任职到退休。德国的法官除了试用法官和见习法官，都是终身任职的。
2、 不可更换制。它是指在法官任职期间，非经法定事由，不得将其撤职、停职、调职、或命其退休。在美国，对联邦法官的罢免必须经过两院的弹劾程序并获通过，限制非常严格。自联邦法院建立200年来，联邦法官受到弹劾的只有10人，其中5人被判无罪，4人被判有罪，1人辞职[⑥]意大利宪法则规定，对法官免职、停职、或转职，必须根据最高司法委员会在尊重法院组织法规定的法官享有抗辩权、或征得法官本人同意而作出的附有理由说明书的决议时方可进行。
我国《法官法》第十三条规定了免除法官职务的八中情况：“（一）丧失中华人民共和国国籍的；（二）调出本法院的；（三）职务变动不需要保留原职务的；（四）经考核确定为不称职的；（五）因健康原因长期不能履行职务的；（六）退休的；（七）辞职或者被辞退的；（八）因违纪、违法犯罪不能继续任职的。同时，第四十条规定了辞退法官的五中情形：“（一）在年度考核中，连续两年确定为不称职的；（二）不胜任现职工作，又不接受另行安排的；（三）因审判机构调整或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；（四）旷工或者无正当理由逾假不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的；（五）不履行法官义务，经教育仍不改正的。”显然，在我国没有确立法官的任职终身制，而且对其的更换的情形也十分广泛比较随意，法官的“位置”坐不稳，又何谈独立审判、法官独立呢？因此，要在制度上确立法官的任职终身制和不可更换制，使法官能坐下来，在不受外界影响的不当环境中，独立思考、独立审判。
其次，是要在法官的薪酬和待遇上对法官进行保障，使法官在经济上独立，是法官地位独立的基础。为此，我国可以考虑从两个方面入手：第一是实行法官相对高薪制，“一个人薪俸的高低，不仅体现了他的劳动价值，而且反映了他的社会地位>[⑦]由于法官职位的专业性极高，所以并非一般人所能及也，他必须具有深厚的理论水平和丰富的实践经验，他的劳动体现的价值相对较高，他应该得到比常人更多的薪水。同时由于其行使的是象征社会正义的司法权，高薪是对他的劳动的肯定，更是对法官这一职业乃至司法的肯定。在我国的实践中，法官的薪酬和福利待遇是比照公务员待遇，但相对于公务员的一些其他的灰色收入，我国法官的收入实际上是比公务员低的，这不能合理反映法官的劳动价值，也不利于法官的廉洁、公正。所以，笔者认为我国有必要建立法官相对高薪制，即薪酬适当高于普通公务员的制度。第二是把法官的工资预算纳入国家财政预算体系。目前，我国各级法院的财政收入都是来源于地方政府，当地方某些案件的处理直接涉及到地方利益或者地方政府利益的时候，难免就会遇到地方政府施压，而法院和法官迫于违背政府意愿将有可能在财政上受到影响的压力，不得不违背司法公正歪曲判案，法官独立就只能是空谈了。因此，就法院的财政体系的构建上，有必要把法官的工资预算等纳入国家财政预算体系，以经济上的独立于地方政府，来保障法官在审判时的独立于地方政府。
最后，针对我国的特殊国情，笔者认为还应该对法官的相关权力作特别的保护。首先是对法官的行使国家审判权力的行为的免责机制，即法官在整个审判过程中的言行不受指控或者法律的追究。前些年发生的女法官李慧娟在判决书上宣布河南省人大常委会制定的地办法《河南省农作物种子<管理条例》的某一条款与上位法冲突而自然无效，被省人大主任会议作出要求地方人大对李慧娟法官免职的严肃处理的宣告的不幸事件，便是由于我国法官没有相关免责机制的保障所致。在这样的缺乏免责机制的情况下，又有多少法官敢像女法官李慧娟那样勇敢，作出“良心”的判决呢？就算是像女法官李慧娟那样勇敢，他们的命运又能好到哪里去呢？其次，针对当前媒体和人大在案件的审判中作的不适当的媒体介入和人大介入，我国应该构建法官在审判过程中不受媒体和人大不当介入的司法保障制度，保证法官在审判时只需服从宪法和法律，不需要考虑所谓的民意和人大的意见，保障法官的独立审判，作出专业的法律的判决。


参考文献

1、宋英辉、郭成伟：《当代司法体制研究》，中国政法大学出版社，2002年版

2、陈瑞华：《司法权的性质》，载《法学研究》，2000年5月

3、陈国利、刘秋国：《走出法官独立的困境》，载《西南政法大学学报》，2004年3月

4、董华：《日本国的法律制度》，载《人民司法》1999年7月

5、肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社，1998年版，第54页


a> 宋英辉、郭成伟：《当代司法体制研究》，中国政法大学出版社，2002年版，第142页。
\">[②] 陈瑞华：《司法权的性质》，载《法学研究》，2000年5月。
\">[③] 陈国利、刘秋国：《走出法官独立的困境》，载《西南政法大学学报》，2004年3月。
\">[④] 董华：《日本国的法律制度》，载《人民司法》1999年7月。
\">[⑤]陈国利、刘秋国：《走出法官独立的困境》，载《西南政法大学学报》，2004年3月。
\">[⑥] 肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社，1998年版，第54页。
\">[⑦]陈国利、刘秋国：《走出法官独立的困境》，载《西南政法大学学报》，2004年3月。