国资预算：潘多拉的盒子

来源： 作者：马光远  

一、国资委编制国有资本预算有没有合法身份？

　　国资委是国务院的特设机构，是代表国家履行出资人职责的机构，但不是政府，如果国资委不是政府，按照《中华人民共和国预算法》搞不了预算。因为编制预算的主体是各级政府。国有资本预算是整个财政预算的有机组成部分，在中华人民共和国预算法的范围内的财政预算由公共财政预算、国有资本预算和社会保障预算三部分组成。

　　二、国企是真正的市场主体吗

　　我国的国企不同于西方国有企业，没有进行合理的分类，不是一个纯粹的提供公共产品的企业，也不是一个纯粹提供私人产品的企业，而是一个混合体，呈现出公共产品私人化，私人产品公共化的特征。企业除了在微观上盈利之外，还要承担一些宏观职能，不是一个纯粹的商业盈利机构，而是承担了大量的社会责任功能的、介于公法和私法之间的一个混合的主体。

　　三、上缴利润和编制预算是一回事吗

　　如果说国资委管的企业不是纯粹的盈利主体的话，我们能否把国企业的利润上缴看成一种分配红利行为？如果国有企业是纯粹提供私人产品的商业机构，国资委是一个真正的出资人的话，上缴红利天经地义；但现在的实际情况是，国有企业不是纯粹的新古典意义上的概念，它既是宏观主体，又是微观主体，既要提供保持社会稳定等公共产品，还是经济增长的直接执行者。

　　四、国有企业的利润主要是经营利润吗

　　从2005年中央企业的利润来源来看，6000多亿的利润的80%左右集中在中石油、中石化和中移动等7家央企身上，其中中石油一家就盈利1000多亿，占了169家中央企业的四分之一还多。分析这几家企业，基本都属于垄断性企业，所获得的利润基本都属于垄断利润。于能源、电力的紧张以及涨价有关。更直白一点说，中央企业绝大部分是不盈利的，即使盈利企业也不是靠经营，靠竞争，而是靠自己的垄断地位获得的，国有企业在微观层面上的低效率没有根本改变。正因为如此，难怪乎李荣融同志深情地指出：国有企业没有垄断。在中央169 家企业只有少数盈利的情况下，有必要编制什么预算吗？如果国资委要体现收益权，完全可以通过一对一的谈判来收利润，一个副主任谈一家企业，很简单，根本不用搞什么预算。否则交易费用较大，改革成本也大。

　　五、改革成本，国资预算能承担之重？

　　按照国资委的说法，编制预算得目的在于通过落实国有企业的收益权，上缴利润用于支付改革成本。2005年央企有6000多亿的利润（不等于有6000多亿的现金），这些钱即使全部上缴恐怕也难支付改革成本。可以算一下，目前国企改革的成本缺口有多大，社保欠账、职工安置、政策性破产等需要支付的成本远远大于央企的利润，公共财政近年来支付的银行改革成本也是好几个6000亿的概念。所以现在不能把公共社会保障预算与国有资本预算完全分开。如果分开，危险性可能更大。同时，从公共选择的角度而言，改革本身也是个公共产品，既然是公共产品，就不要把它等同于纯粹的商业行为，应该通过公共财政，加大对国企重组改制的支持力度。如果不通过公共财政走的话，国企要达到像西方那种很合理的分类，很合理的定位，很明确的功能，可能性不大。   #p#副标题#e#来源： 作者：马光远  

　　况且，盈利的企业也有本身的社会问题需要解决。中石油、中石化和中国移动也有大量的人员需要解决。企业直接解决就可以了，国资委为什么把央企的利润收上去？企业怎么支付改革成本呢？之后，上缴利润再投到企业改革成本中去，一块钱能变成多少钱了？

　　六、谁来监督国资委？

　　从监管来讲，国资委如果右手编制国有资本预算，左手收钱，如何监管钱的使用？国资委不向人大汇报工作，谁来监管国资委，会不会形成新的利益集团？吃进去容易，吐出来就难了。用李荣融同志的话讲，就是收上来不容易，用好更难。从加强监管来说，国企的经营收益和国有资本的变现收益，按照收支两条线，如果国资委以国有股东收取红利的话，这个红利应该进入国库，由财政部统一分配给社会，而不是央企内部来分配，在体制内循环。

　　七、编制预算没有侵犯企业的经营自主权？

　　确保企业自主经营的关键是正确界定国资委与企业之间的权力边界，构筑新型的政企之间的互动关系，防止政府的过度干预，否则，只能走政企不分的老路。我国企业与政府关系变迁的历史，其实就是一部不断扩大企业自主经营权和限制政府干预的历史，而企业自主经营权的扩大需要法律制度的保障，从我国国有企业立法的目标和价值取向看，也一直在为企业的自主经营权而斗争。通过立法不断给企业放权，而限制政府的权利。但国资委成立以后国务院出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》却大大加强了国资委的权力。从而使国资委成为新中国成立以来最有实权的机构，成了企业名正言顺的“老板加婆婆”。从2003年成立到现在，国资委以其强有力的形象成为部委里的明星：一个集出资人职能和政府监管职能与一身，影响力超越了整个国企改革层面，出没在与国有资产有关的每一个角落，在和监管企业的博弈中拥有绝对的谈判地位的一个强势机构。在强大的国资委面前，企业根本没有博弈的机会，国资委编预算，下达指标和任务，企业敢抗拒吗？所以，我觉得由国资委编制预算是打开了潘多拉的盒子，政企不分正式借尸还魂。

　　八、国资委如何体现其收益权？

　　现行的法律框架内，国资委作为出资人，体现其收益权，应该通过董事会、股东会来提出分红要求，按照法定程序进行表决，特别是在多元所有制的情况下，别的股东可能提出反对意见。而不是自己编一个预算，下达到企业，让企业来执行，这样的话，和过去计划经济年代的政企关系有什么不同？以上缴利润之名，让编国资委全权编制国有资本预算，结果只能是在强化国资委“老板”加“婆婆”形象的同时，进一步打压企业自主经营的空间。   #p#副标题#e#来源： 作者：马光远  

　　九、谁更适合编国资预算？

　　其实，国有资本经营预算不是个新东西，但国资委提出自己编预算确实是个新事物。1994年的预算法里就有国有资产经营预算的内容，作为财政预算的有机组成部分，国有资本经营预算必须由政府编，不应该由作为出资人的国资委来编。国资委管的经营性资产仅仅是169家央企，金融企业的资产他管部了，行政事业单位的资产如铁路、邮政、出版机构等也不归国资委管，让他来编预算，这个预算起码从技术上讲是不完善的，残缺的。

　　十、国资委路在何方？

　　国资委一方面是监管者，另一方面是出资人，这种自相矛盾的功能定位决定了其地位的尴尬，深陷“囚徒困境”。从2003年成立，对其的质疑就没有停止过，但其仍然义无反顾地大踏步向强势政府的目标迈进，可以说对整个国企改革的目标造成了颠覆性的摧毁，国企改革改革“路线图”越来越不明确，历史进入了新的拐点。

　　国企改革多年的历史表明：在竞争性领域，国有企业的低效率不可能得到根本性的改变，我们一定要警惕郎咸平在这方面给改革思想带来的混乱。国有企业必须从竞争性领域退出，关键是如何退的有效率，如何退的公平。所以，国资委的使命就是以监管者的身份确保国有产权高效、公平地退出，并用变现的钱来安置职工，补交社保欠账，让老百姓有一个踏实的未来，这才是真正的帕累托改进。国有企业做大做强只能是退的策略，绝对不能是国资委的终极目标。

　　就国资委自己而言，一定要以超脱的心态，在阶段性重组国企的过程中，做大做强一部分国有企业，使其能够光荣退出，但不能把自己做大做强，国资委破解 “囚徒困境”的关键是明确自己的定位，使自己以一个纯粹的监管者的身份出现，其职责是完善法规，监督企业的经营行为，防止国有资产的流失，推动国有企业的战略性重组。同时，旗下成立三种类型的控股公司：一是资产经营公司，作为真正的出资人履行国资出资人的职责，向国家财政上缴利润；二是是政策性的资产管理公司，负责困难企业的托管和经营性不良资产的处置，职工的安置；三是政策性投资公司，提供公共产品，负责向私人不原意投资的领域投资，弥补市场失灵。这样，就形成了国资委——三类控股公司——实体企业的监管格局。这样，国资委就以一个超脱的监管者的身份出现，避免国企改革回到最坏的纳什均衡中去。