论我国法律冲突的成因及其解决

发布日期：2004-08-05 文章来源：互联网

　　［摘要］：随着中国全面展开社会主义现代化法制建设的豪迈征程。我国立法速度不断加快，立法数量也在不断增加，随之法律冲突的情况也日益严重，这不仅影响法制统一，也损害了法律主体的利益。本文从法律冲突的表现形式入手，从内部、外部、认识论根源三方面揭示了法律冲突的原因，并提供了一些解决办法。

　　[关键词]：法律冲突成因对策

　　自从中国共产党的十一届三中全会以来，中国已全面展开了社会主义现代化法制建设的豪迈征程。法治成为中国现代化法制建设的综合性价值目标。这些年来，立法速度不断加快，立法数量也在不断增加，但随之也出现了一些不容忽视的问题：法律、法规、规章相互矛盾、相互冲突的情况日益突出。从某种程度而言，这种法律冲突给我们的法制建设和依法治国带来了不少负面效应。因此，探讨法律冲突的成因，寻求法律冲突的解决机制，以维护法制的统一、法律的权威也是一个迫切需要解决的问题。

　　一、法律冲突及其表现

　　近几十年来，在西方国家，通过对与冲突有关的问题的研究，已经逐渐形成了一门新兴学科-冲突学。这是一门介于社会学、心理学、对策论等学科之间的边缘学科。法律冲突学就是冲法律角度研究冲突的特点。

　　（一）法律冲突的含义

　　通常而言，法律冲突只是社会冲突的变种。目前而言，法律冲突本身有三种含义：

　　第一，它指国内的法律和法规同该国缔结或者参加的国际条约有不同规定，导致法律适用上的冲突；

　　第二，它指在涉外民事法律关系中所涉及的外国法的规定与本国法的规定相抵触或不一致；

　　第三，它指一国拥有立法权的机关所制定的法律和法规在基本原则和内容方面做出不同的乃至相反规定，导致它们相互抵触或不一致。本文所要探讨的法律冲突正是指第三种含义上的法律冲突。

　　（二）法律冲突的表现

　　1、各种法律、法规、规章同宪法的冲突

　　作为现代国家法律体系的核心组成部分，宪法是调整公民权利与国家权力之间基本关系的根本大法，宪法至上就意味着：其一是一切国家机关、政党、其他社会组织及个人都居于宪法之下，这是对凌驾于宪法之上的特权或个人意志完全否定；其二是宪法处于最高法的地位，其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。

　　根据现行宪法，最高人民法院由全国人民代表大会产生并对全国人民代表大会及其常务委员会负责并受其监督，地方各级人民法院由同级地方人民代表大会产生并对其负责受其监督。这意味着法院对全国人大及其常委会制定的法律必须无条件的执行。在我国，宪法也是由全国人大修改的，本来这是一种理想主义设计，可以保证二者的一致，但从现实生活而言，二者冲突的情形不仅存在着可能性，而且不可避免。

　　2、下位法与上位法相冲突

　　依照立法法的规定，下位法同上位法相冲突主要包括以下几个方面：（1）行政法规、地方性法规、规章同法律相冲突；（2）地方性法规、规章同行政法规相冲突；（3）地方政府和较大市政府的规章相冲突；（4）本行政区域内较大市政府的规章同省、自治区人民政府制定的规章相冲突。

　　根据宪法、立法法和其他相关法律规定，下位法应依上位法为立法依据，不得违反上位法的基本原则和内容，亦即地方各级法律、法规和规章的制定主体在行使权力时要遵循不抵触原则。所谓不抵触原则，就是地方人大及其常委会和其他制定主体可以根据当地的实际情况制定法规，但不得与宪法、法律等上位法相冲突。但在实践中，常常因为观念的不同、理解的差异、利益的驱使，出现下位法与上位法相冲突的情况。

　　3、同位法之间的冲突

　　同位法之间的冲突是指法律效力等级相同的法律规范之间的冲突，常常有以下几种情形；（1）法律同法律之间的冲突；（2）区域间的地方性法律、规章、自治条例、单行条例之间的冲突；（3）法律解释之间的冲突。

　　仅就法律与法律之间的冲突而言，我们常常会看到这样几种情况：

　　第一、程序法规范与实体法规范之间的冲突。这主要是指二者规定不一致或者不衔接的情况。通常而言，实体法是指以规定和确认权利或职权和职责为主的法律，如民法、刑法、行政法等。程序法是指以保证权利和义务得以实现或职权和职责得以履行的有关程序为主的法律，如民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、立法程序法等等。正因为这层关系，程序法规范和实体法规范应当高度协调统一，但就目前而言，两者之间又确实存在着不衔接甚至冲突的情况。例如我国的刑法和刑事诉讼法，刑法于1997年3月14日第八届全国人民代表大会第5次会议修订并公布，而刑事诉讼法却是于1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议修正并公布。由于刑事诉讼法的修订早于刑法，二者在一些方面存在着不一致的情况。诸如诉讼程序的设置：刑法修订后增加了对单位犯罪的处罚，但在刑事诉讼法中，对单位犯罪的诉讼程序设置却还是一片空白。因此，二则在适用上会出现冲突。

　　第二、新法和旧法、普通法和特殊法之间的冲突。如1999年新颁布的合同法与民法通则的相关规定的冲突。

　　上述这些法律冲突的情形既有合理的法律冲突又有不合理的法律冲突两种。其中，合理的法律冲突是在现行法律范围内允许存在的。但不合理的法律冲突这主要是指违反宪法和法律的规定，违背国家法制统一原则的冲突。

　　二、法律冲突的成因

　　如果法律相互打架，造成法而无信，它给社会带来的不是秩序，而是混乱，它会损害法律本身的信誉和人们对法律的信仰，从而使我国的法治社会难以建立。究其原因，主要有以下几方面：

　　（一）、内部原因

　　立法体制是关于立法权、立法权运行的立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。我国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看，它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存，多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定的权力，是其突出的特征。

　　中国的这种立法体制有着深刻的国情根据和历史必然性，同时也存在着制度设计的合理性。全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部委分别制定行政法规和部门规章，一般地方制定地方性法规，由此存在着效力等级的差别。但在实际操作中，有其产生的根源所在：

　　1、全国人大及其常委会的立法权限问题。《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修订宪法；（二）监督宪法的实施；（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；……”。《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法、监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外其他的法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律；……”。这种划分实际上是宏观上的，并不明确，在实践中难以把握。并且目前法律解释日益增多，其与法律之间的效力等级、适用问题就更让人“雾里看花”，琢磨不透了。

　　2、“多类结合方式”产生的法律矛盾。各种法律、规范性文件、行政法规、部门规章在类别上存在区别，自治条例、单行条例既是地方规范性文件，同时又与其他的地方性法规和地方政府规章在立法依据、权限范围和表现形式方面有着诸多不同，把他们划入同样的效力等级，也会产生一些法律冲突。

　　（二）外部原因

　　外部原因主要包括两部分：

　　1、社会原因。在中国从计划经济向市场经济转换，建立全国性统一大市场的过程中，必定要求和引起法律和习惯的变化，最终要求形成与市场经济相适应的法治。尽管目标已经明确，但中国法治却不能仅仅按照理论上论证的那种与市场经济相适应的法律制度，或者外国行之有效的法律制度来建立。这是因为市场经济所需要的并不是一种抽象的法治，而是一种从整体上最大程度的减少总成本，促进交换发生和发展、促进财富配置最优化的规则和制度，其中包括正式的法律和大量的习惯惯例。在体制转型中，这种巨大的、根本性的变革必然会引起我国社会主义法的重大变革：一方面修改、废止那些不能适应市场经济要求的法律、法规；另一方面又要加速制订能促进、完善市场经济的法律、法规，并使之逐步形成适应社会主义市场经济的法律体系。但现状是，由于不能及时对法律加以修订、废止和清理，因而出现大量新法与旧法、普通法和程序法之间的冲突。

　　2、经济利益的驱动。经济利益多元化，为了局部和地方私利而产生的地方、部门保护主义，是产生法律冲突的经济根源。改革开放以来，经济利益多元化，经济上的利害关系冲突加剧，不同的经济利益产生不同的立法需求。而立法需求在没有得到有效规范和监督的情况下，必然会产生一定程度的立法混乱，使法律冲突加剧。利益的多元化使立法利益的含量越来越高，法律背后是经济利益，许多法律的冲突实际是经济利益之争。由于存在着大量由部门和地方利益所驱动产生的立法，严重影响了我国立法的权威性、科学性和法制统一性。

　　（三）认识根源

　　产生法律冲突的认识论根源在于人们对法律理解和解释的差异。法律绝不可能发布一种既约束所有人同时又对每个人都真正有利的命令。法律在任何时候都不可能完全准确地给社会的每个成员做出何谓善法，何谓正当的规定。人之个性的差异，人之活动的多样性，人类事物无休止的变化，使得人们无论拥有什么技术都无法制定出在任何时候都可以绝对适用于各种问题的规则。从认识论角度而言：实践决定认识，认识反作用于实践。由于每个人所从事的实践活动的不同，教育程度的不同，文化背景的不同，反映在法律中就产生了冲突。

　　三、法律冲突的解决

　　通常而言，合理的法律冲突较之于不合理的法律冲突更容易解决，但现实生活中却存在着很多难题。以宪法为例，实际生活中，在法律和宪法相冲突的情况下，法院就会陷入两难境地：无论是适用宪法还是法律，都会使另一方失去法律的权威性。由于我们对宪法的认识不足，常常会选择后者，造成“以法凌宪”的后果。

　　在这种情况下，无论其解决合理的法律冲突，还是解决不合理的法律冲突，都日益凸现出其重要性。就目前而言，主要可以采用以下一些方法来解决法律冲突。

　　（一）加强法的清理和法的编纂

　　所谓法的清理是指有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围内所存在的规范性文件进行审查，确定它们或存或废或改动的专门活动。所谓法的编纂，是指有权的国家机关在法的清理和法的汇编的基础上，将现存同类法或同一部门法加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的法。

　　经过二十多年的法制建设，我们的立法和政府运行的体制都发生了极为深刻的变化。但是，我们也应该看到，由于观念和体制上的原因，我们所制定的一些法律法规，尤其是那些地方性法规还存在不同程度的混乱和冲突。针对这种情况，应及时对法律进行梳理和处理，需要修改和补充的，提上工作日程，需要废止的，加以废止，以达到法与社会需求之间的和谐，消除法与立法中的矛盾、混乱，实现法的科学化、系统化，促进法的体系的完善。但这项工作不可随意进行，必须定期地、由计划、有准备、有目的的展开。这同时有赖于我国立法技术的提高和立法思想的转变。这些都是我们在消除法律冲突的进程中所必不可少的工作。

　　（二）完善法规的备案审查制度

　　法规的备案是指将已颁布生效的法规报上级立法或行政机关登记存档。其目的也是为了上级机关在必要时对其进行审查，以解决法律的矛盾和不协调。

　　我国于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过并公布《立法法》。《立法法》第89条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日依照规定报有关机关备案。”2001年12月14日国务院颁布《法规规章备案条例》，并于2002年1月1日其起施行。《法规规章备案条例》制定的目的就是维护社会主义法制的统一，加强对法规、规章的监督。其14条规定：“经审查，规章超越权限，违反法律、行政法规的规定，或者其规定不适当的，由国务院法制机构建议制定机关自行纠正；或者由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。 ”但在现实生活中，是不是所有的立法主体都会依法行事，是不是可以达到预想的效果呢，这确实令人置疑。《立法法》和《法规规章备案条例》都只有强制性规定，而却未建立保障机制，即未建立惩罚措施。这样的法律、条例其强制力何以存在，其效果何以达到。故现行的备案审查制度亟待完善，立法主体的思想观念也亟待转变。

　　（三）促进宪法司法化进程，完善宪法监督机制

　　宪法的司法化，是指宪法规范在司法领域获得普遍尊重，并经由法院加以适用的过程。宪法和法律一样，都是强制性规范。但由于种种原因，我国现行宪法一直被排除在司法领域之外。在我们许多人的观念中，宪法更多的是具有政治性意义，因为它规定了大量的国体、整体等抽象性概念，令其失去了实践中的可操作性。把宪法运用于司法实践中，如果遇到法律冲突的情况，把争议交给专门的法院处理，这样可以避免层层请示一直到最高人民法院，又由最高人民法院送请国务院做出解释和裁决的繁琐，提高了工作效率，促进了司法公正。这比把宪法的根本性和最高等级效力单纯记载于宪法和法律中更具有说服力。

　　（四）增加机构设置

　　《立法法》第91条规定：全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。

　　从1990年开始，国务院法制局（现称法制办公室）就对报送国务院备案的法规和规章进行主动审查。但很快发现这种对备案和规章进行一一审查很不现实。因每年报送备案的法规和规章有数百上千。尽管国务院法制局专门成立了法制监察司来从事这项工作，但还是力不从心。

　　针对上述情况，是否可以建立层级分类审查制度，并将责任予以落实，谁审查通过，谁就对结果负责，做到自纠与专业审查相结合。层层落实，级级到位，力求形成一种新的制约关系。

　　总而言之，我们既不能对目前出现的法律冲突漠不关心，也不能太过担忧，因为冲突可能是社会进程反映的新动向。我们应该相应地改革旧的法律制度，采用新的法律制度，根据经济和社会发展，更新法律、法规，完善我国的法律体系，将依法治国顺利向前推进发挥作用，无可置疑，法律冲突过去曾是，将来也会是社会矛盾发展和转变的警钟。

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　　［2］［俄］B.H.库纳里亚采夫：《法律冲突》，转引自俄《国家与法》1995年第9期，《国外社会科学》1996年第4期。

　　［3］［俄］H.A.季霍米罗夫：《法律冲突，权力与法制》，转引自俄《国家与法》1994年第1期，《国外社会科学》1994年第6期。

　　［4］苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社，1996年版。

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