行政法治30年

发布日期：2017-06-20 作者：单义律师

当代中国行政法的发展完全可以从1949年算起，但今天回顾的是改革开放30年我国行政法治的成就、经验和行政法的发展，所以我们还是从1978年算起。我相信1978年的时候，知道行政法的人就很少，因而几乎更谈不上行政法理论。报刊杂志上最早出现依法行政概念是在1979年，社科院法学所的刘海年教授在《人民日报》上发表了一篇文章叫《健全与严格执行行政法》。在那前后，包括中山大学的夏书章先生、北大的龚祥瑞先生等等都发表了一系列的文章，呼吁重视行政法这个部门法，要着手逐步建设行政法律体系。也正是那个时候，我们的行政法教学研究活动开始起步，有些高校在1980年左右设置了行政法这门课。

　 1982年《民事诉讼法》（试行）首次规定了法院依照本法审理行政案件。尽管1980年的中外合作企业法和个人所得税法规定了公民可以提起行政诉讼的权利，但是真正具有法律保障作用的还是1982年的《民事诉讼法》。从那以后陆陆续续有一些案件进入了法院。法院普遍建立行政审判庭是在1985、 86年以后，第一个行政审判庭是在湖南泪罗县建立的。

　 1982年行政法学界有两个重要的成果面世：一个就是西南政法大学国家与法的理论教研室编了《行政法概论》；一个是中国政法大学，—当时的北京政法学院编了《行政法参考资料》。而那时候的论文并不是很多。

　从1983年起可以说是行政法的复苏阶段，标志就是司法部的法学教材编辑部编辑出版了《行政法概要》，主编是王珉灿同志，他当时是司法部教育司副司长，作者中有很多行政法的开拓者，包括王名扬先生。这本教材是很多人的行政法启蒙教材，尤其是王名扬先生写的行政行为一章理论性很强，别人是完成不了的。当然也就是在这一年前后，安徽大学、北京大学和中国政法大学开始招收行政法的硕士研究生。

　有了教材、有了相关的教师之后，行政法学教育的发展速度就逐步快起来了。到1984、 1985年其他教材相继问世。1985年是我们复苏探索阶段中发展得比较快的一年，在行政法学界历史上有两个重要的事件，—这也是中国政法大学做的两件功德无量的事：一是在1984年组织了行政法研讨班，吸收了全国各地的有志于行政法研究的青年教师参加，请了比利时的教授来讲授比利时行政法，王名扬先生做翻译；二是第二年又组织了行政法师资研修班，—今天我们行政法学界的很多有影响的学者都是那个班的学员，包括叶必丰、沈开举、杨小军等等。

　第二个阶段我们称之为以立法为先导的快速发展阶段：从1986年到1997年。1986年是在立法上有快速发展的一年，虽然1986年没有直接出台任何的行政法律，但是1986年成立了一个很重要的组织机构，就是行政立法研究小组。这是在全国人大法工委底下设置的一个半官半民的机构，有官方色彩但更多的是民间活动。各个部门对行政法感兴趣的一些代表人物都参加。第一届秘书就是张树义老师，我是第二届秘书。行政立法研究组的成立的确非常特殊，到现在为止中国还没有一个类似的机构。从1986年开始，中国的行政立法，几乎每一个重要的法律都是这个研究组起草的。我们回顾一下为什么那时候会出现行政立法研究组，什么原因？我仔细翻阅了一些资料，也经常听几位老人家介绍，实际上是人的原因。全国人大法工委有个顾问陶希晋老先生，他在1986年民法通则公布之后，设想要制定一个行政法通则，所以组织一批人研究这方面的工作，同时向法工委提出建议成立这样的半官半民的机构。法工委当时下决心成立这个机构，其实也得到了法工委主任王汉斌的支持。行政立法研究组是个很特殊的产物，但是它发挥的作用的确非常重要。1986年行政法学研究成果也非常丰硕，比如说1986年美国的施瓦茨的《行政法》翻译出版，日本《行政法》翻译出版，1987年王名扬写的《英国行政法》出版，这一阶段是开阔眼界博采众长的一个过程。

　到1986、 1987年的时候，行政法的发展环境和氛围非常好。应松年教授参加了“十三大”报告的起草，其中涉及行政法的几段表述为此后的行政法治发展奠定了政治基础。我可以给大家摘录念一下，内容是：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走向法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，要完善行政组织法、制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构和人员编制，要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、读职和一切违法违纪的行为。”在党的报告中就明确要求制定行政组织法等一系列法律，虽然有的目标到现在还没有实现，比如说编制法，但是行政诉讼法的出台确实是借了这个东风，1989年由七届人大二次会议正式通过。行政诉讼法的颁布实施是我们国家的标志性事件，具有里程碑意义，因为它第一次从法律上明确规定了公民对行政机关提起诉讼的权利，规定了法院审理案件的程序、规定了行政机关接受司法监督的义务和责任。所以，行政诉讼法的制定意味着民告官制度的正式确立。1982年的民事诉讼法虽然规定了这一条，但是没有明确的法律规定，行政诉讼法的突破产生了历史性的重大影响。

　虽然当时的案件并不多，一年2000多件，现在一年10万多件，但是有制度作为基础后，为“民告官”的畅通设置了一条法定的重要渠道。

　官方比较权威的小册子是胡康生主编的《行政诉讼法释义》，这是解读行政诉讼法的权威依据，也附录了王汉斌的报告。1989年是一个重要的年份，中国政法大学和北大、人大联手做了几件事，其中一件是跟国务院法制办合作举办了政府法治干部培训班，而且第一届培训班的层次很高，培训完之后培训班到中南海受到中央领导的接见。后来在1989年7月份还有大批各地的行政审判庭的法官集中到北大、人大上高级法官培训班，专门培训行政法。这些人都成为了后来行政审判、政府法治工作的中坚力量，包括今天最高法院行政庭庭长在内都在当时参加了北大、人大高级法官班的培训。

　这个年份我们在理论研究、特别是人才培养上也有成果，为行政法的发展奠定了人才的基础；1990年应松年老师在《中国社会报》上有一个访谈，这应该是第一个系统论述依法行政原则的访谈，应老师系统论述了依法行政的原则和要求；1991年有两本书出版，—当时我博士刚刚毕业，参加了其中一本书的编写，就是张尚A教授主编的《走出低谷的中国行政法学》，还有一本是人民大学皮纯协教授主编的《行政法研究综述》。这两本书把1991年以前所有行政法的观点、问题做了概括性的论述，在当时产生了很大的影响。

　 1992年应松年老师主编，我担任副主编出版的《行政行为法》系统论述了行政行为理论；1993年罗豪才教授提出了平衡论。尤其是行政诉讼法颁布之后，学术活动非常活跃，很多原则、概念也被官方逐步接受。尤其是1994年出台了《国家赔偿法》，这是继《行政诉讼法》之后的另一部重要的法律。如果没有《行政诉讼法》打基础，我相信这个法律可能要晚出台很多年；因为有了《行政诉讼法》的出台和实施，人们意识到老百姓打官司不仅只是讨个说法，还要得到实惠，就是在受到损害时要求政府给予赔偿，这进而扩展到行政行为之外的一些司法活动也要求政府赔偿的问题。

　 1996年《行政处罚法》出台。很多人说《行政处罚法》是政府用来管老百姓的法，因为有“处罚”嘛，实际上这是很大的误解，《行政处罚法》是用立法的方式规范行政处罚活动的法律。行政处罚法最大的贡献就在于第一次引入了听证程序，这成为以后立法纷纷效仿的重要概念。1998年的《价格法》也规定了听证程序，但听证程序最早是在《行政处罚法》中写的。当时在参与行政处罚法起草的时候，争议还是比较大的，直到全国人大审议的前一周，人大法工委还在开会，讨论这个概念到底能不能用，当时有人提出不要用听证，太洋了，还是用中国词“听取意见”好，也有人提议叫“公听会”。记得罗豪才老师说还是“听证”这个概念好。最后法工委决定采用“听证”一词。行政处罚法确定听证制度是个历史性的贡献。

　以上我简单概括了从1986年到1996年这10年间行政法发展的脉络，它是以立法为先导的快速发展期，因为这段时间集中制定了《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》，立法比较密集，而且这些法律都是比较重要的。现在多数法律都是国务院某个部门起草的，但是这几部法律都是由行政立法研究组最早起草的，通过法工委讨论，最后由人大或者是常委会审议，所以保持了这些法律的中立性、这些法律站位比较高，如果没有这一套立法，后来的行政法发展也不会那么顺利，尤其是1997年依法治国方略的提出。

　第三个阶段就是1997年到今天。这个概括不一定准确，但是我认为1997年是一个重要的时间点。这一年召开了党的十五大，第一次提出建设法治国家。1997年还召开了首次海峡两岸行政法研讨会。台湾的大法官来了五六位，包括翁岳生先生、吴庚以及现在的一些大法官。几位台湾的大法官第一次跟大陆的行政法学者交流，这为后来奠定了一个很好的基础，—每年开一次海峡两岸的行政法研究会活动，一年在大陆、一年在台湾，现在己经坚持了10年。这10年来，两岸行政法的交流可以说远远超出了其他部门的交流，从最高层到最基层的实务部门都有交流。台湾行政法界人士多次访问大陆，特别是在两岸关系上发挥了很好的作用，这些人多数都是“蓝营”的，所以他们鼓励台湾青年学者和法官多到大陆看看，感受一下大陆的发展。

　 1998年后，在依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略实施过程中，行政法也有很快的发展。我印象比较深的有两个重要的案件：一个是“贤成大厦案件”。我认为这是有史以来规模最大、审判法院层级最高、开庭时间最长、影响最大的一个案件。实际上案子并不是那么复杂，但是由于被告比较特殊、原告更特殊，所以二审打到了最高法院。原告是泰国人，被告是深圳市政府，一审原告胜诉，撤销了被告注销公司的行为，二审就打到了最高法院。为什么要强调这个案件呢？因为这个案件打得异常艰难，而且很多行政法学界的人物都是亲历者。贤成大厦案以原告二审胜诉告终，成为行政法史上典型的案件。

　 1998年还有一个重要的案件就是“田永案件”，它的重要意义在于把学校作为行政诉讼的被告首次推到法庭被告席上，而且被告最终败诉。此案原告的诉讼请求是要求被告北京科技大学颁发学位证和毕业证。法官在这个案件中提出了一些很重要的原则和概念，包括正当程序的概念。后来在最高法院的公报中公布了这个案件，这成为了各地法院受理、审理学生告学校案件的案例。当然后来北大刘燕文诉北大案件就不那么顺利了。由于被告是北大，所以影响非常大，使得有更多的人关注这个问题。毕竟学生告学校已经有了胜诉的案例，就阻挡不了这个潮流。

　 2000年是行政法体系构建快速发展的一年，本年度制定了两个重要的法，一个是《立法法》，这是人大制定的，还有最高人民法院制定了新的关于行政诉讼法的《司法解释》，为法院审理案件提供了重要依据。

　 2001年有一起案件，即“麻旦旦案件”。派出所的两个警察将理发店的小女孩拉到派出所，采取了比较残忍的审讯手段，逼迫她承认曾经有过卖淫行为，甚至进行了处女检查，还认定她有卖淫行为，而且荒唐地做出了“麻旦旦嫖娟”的处罚决定。由于法律的规定，她最终没有得到300万精神赔偿，而只得到了70多块。但是此案的重要意义在于提醒我们，《国家赔偿法》应当增加精神损害赔偿的规定。

　 2001年乔占祥律师状告铁道部春运涨价案也有重要意义，因为他巧妙地利用了法律规定的程序提起了诉讼。法院还是很开明地受理了，但是判决结论是，虽然铁道部这次涨价没有经过听证会，但是由于以下两个原因，所以没有经过听证会涨价的决定也不违法：一个是当时国家发改委没有规定听证目录，所以铁道部无从提起听证的申请；第二，虽然没有听证，但是在涨价之前听取了消费者和经营者的意见，达到了与听证一样的目的。虽然乔占祥败诉了，他虽败犹荣，因为他敢于碰硬、敢于和铁道部打官司，所以一举成名。

　 2002年也发生了很多典型案件，比如说亚泰足球俱乐部诉中国足协的案件、女大学生怀孕被开除的案件。最近有一个篮球俱乐部诉篮协，但是结果一样，都被驳回了。法院还没有开放受案的大门。

　 2002年还有一本著名的著作，那就是台湾翁岳生先生编的2000版的《行政法》在大陆出版。这部著作的出版使得两岸的交流进入了一个新的阶段，大陆学者的著作可以在台湾出版，台湾的著作可以在大陆出版，争取这个的过程非常艰难，但最终还是实现了。

　再后来也就是2003年，大家都知道我们经历了“非典”。这一年最有名的就是孙志刚案件。虽然他的父亲没有提起国家赔偿请求，国家也没有按照法律程序给予救济和补偿，但是此案产生了另外一个重要成果，就是实施了20年之久的收容遣送办法，在很短的时间内被废除。虽然这不是孙志刚案件直接导致的，但还是有直接的关系。因为国务院在短短的一个月期间废除一个旧的条例，制定一个新的法规，确实没有这个先例。这体现了政府“以人为本”的执政理念。孙志刚案件导致了收容遣送制度的改革，但也带来了今天城市管理的一些问题，如乞丐满街走，流动人口管理手段不足等。当然这是另外一个问题。废除收容遣送制度体现了法律的胜利，尽管有人怀念这个制度，但是不可能开历史倒车，再回到收容遣送的时代。

　 2004年最重要的事件就是国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要，而且《行政许可法》在7月1号正式实施。这两个事件应该说是新一届政府在行政法领域里面做的重大举措。到今天为止很多行政机关依法行政的概念、理念都是来自于这个纲要的推行。纲要很具体，相当于一个行政法大钢，规定了哪个部门有什么任务，谁牵头负责等等，所以给行政机关设定了一系列具体的要求和程序，甚至有的律师现在拿纲要里面的条款作为依据打官司。比如说《行政许可法》里面说明，行政机关收回行政决定，要承担责任。这在纲要里有规定。政府依法行政的基本要求就是诚实守信，如果给人造成损失，政府要补偿。虽然纲要既不是法律也不是行政法规，但它是国务院的文件，它起到了和法规一样的作用，它也是巩固改革成果的重要手段。尽管后来有很多规避行政许可法的行为，但是它的历史功绩是不可抹煞的。

　 2005年制定的《公务员法》影响也非常大。早在20世纪80年代初的时候就开始讨论制定《公务员法》，“十三大报告”就有很多推进公务员制度的提法，但是迟至2005年这部法律才正式出台。

　 2005年后发生了很多事情，尤其2008年，行政法律界有两件大事。一是政府信息公开条例的实施调动了公众的热情，原则上讲，老百姓不需要理由就可以要求行政机关公布除了国家机密、个人隐私和商业秘密之外的信息，不公布就可以提起复议或者诉讼。这段时间发生了大量的行政复议诉讼案件，证明这部行政法规已经开始奏效。虽然很多行政机关还不太适应这个规定，但是该条例最大的意义在于激发起了公众参与、监督行政，行使知情权的热情，也使得行政机关利用信息来实施特权或者暗箱操作的腐败行为将受到有力的监督。

　另外一个需要给以肯定和赞赏的就是湖南省的行政程序规定。该规定就是一部地方政府适用的行政程序法，不仅限制行政机关的决策行为，而且规范各类具体行政行为。随着时间的推移我们会逐渐意识到它的重要意义。

　很多年前全国人大法工委的人说，我们现在的立法走的是先零售、后批发，就是先把行政行为的法律公布，然后再最后搞一部统一的行政程序法。现在看来我们还有一条经验可以总结，就是先农村后城市、先地方后中央，因为在中央层面制定程序法难度很大，我想通过地方不断地试验，最终会总结出经验推动中央的立法。

　这是我想跟各位交流的行政法30年的历程，我节选的都是一些我认为重要的内容，也许忽略了其他的一些重要内容。这些重要的实践成果、理论成果以及具体的案件，从一个侧面可以描绘出这30年来行政法的曲折的发展过程，也会让我们意识到谁在推动行政法的发展、什么力量在推动行政法的发展。

　第二个问题是行政法30年取得的成就和经验，可以概括为以下几个方面：

　第一我们建立起了门类齐全、职能明确的行政组织法体系和部门行政法体系，做到了政府管理有法可依。现在我们跟每个部门打交道的时候都会问“你的法律依据是什么、你做出决策的依据是什么”，他都会拿出一堆法律法规规章甚至文件，告诉你“这是我们的依据”。大部分的部门尤其是执法机关，科教文卫、市场监管、公共服务等方面的法律体系基本上是完善的。现在强调社会立法、强调为社会提供服务，这方面的立法亟待加强。

　第二个成就是建立起了一套具有中国特色的行政行为法体系，如《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》草稿都属于这个体系。组织管理的依据有了之后，我们更多地关注如何行为，处罚行为如何做、许可行为如何实施，这个体系颇具中国特色。所以我们在制定《行政许可法》的时候外国人不理解，说你们怎么可能把所有的行政许可拉出来搞一个法律，但事实上我们基本成功了。我们出台了《行政许可法》，这是世界上的独一份。很多年前我到澳大利亚考察许可法的时候没有任何资料，突然有一天我在墨尔本大学图书馆发现了一本法规，我喜出望外以为找到了许可法，后来一看是赌博业许可法，它是针对赌博业如何许可的，没有统一的许可法。这只有我们中国有，所以这个体系非常具有中国特色。而且我们对行政行为的分类，业界是基本接受的。我们分为抽象行政行为、行政立法行为、许可行为、强制行为、出发行为、收费行为、检查行为等等，这个体系的分类比较完整，而且是可行的。

　第三个成就，我们建立起了比较完善的监督与救济法体系，监督与救济法体系的代表就是《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政监察法》。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》在整个法律体系中居于龙头地位，其他的法律都是倒推出来的，没有《行政诉讼法》就不可能有《行政处罚法》。

　第四个成就就是在观念和意识方面取得了较大的改进。公务人员初步树立了依法行政的观念和意识，具备了依法行政的能力，社会公众也有了依法监督行政机关的基本法治观念。现在去问问公务员什么是依法行政，即使他说不完整，也大概清楚一些概念，只是意识强与弱的问题。法律观念的宣传普及也有不平衡现象，一线执法人员依法行政观念强，但是中层的领导者弱，到最高层又有一定的依法行政观念。老百姓的法治意识强，特别是维权意识强，但是政府的法治观念相对比较弱，但总体上讲，人们的法律观念在加强。

　 1998年我去德国的时候有一个很奇怪的感受，就是德国的联邦州和任何一个部门的公务人员同你交流的时候，你都会觉得有共同语言，他都知道基本的法律原则和概念。为什么他们的公务员都懂呢？后来才知道他们所有的公务员都要到国家机关接受行政法培训，所以确实是具备基本概念的。我们现在都做不到这一点，但是我希望有一天我们国家的行政学院可以对上岗人员进行长时间的、深入的、系统的行政法教育，这能在他们的观念意识方面起到很大的作用。2004年全面推进依法行政实施纲要，在这方面也曾起到了作用。

　最后一个成就就是行政法法学理论研究、人才培养、对外交流都取得了显著的成就。这30年来，说到根本，它是一个行政法治教育不断发展、不断前进的过程，这30年取得了巨大的成果，今天能坐在这听讲座的人都是对行政法感兴趣的，我们从前往后推，我1990年读博士的时候全校只招3个博士，现在招180多个，发展非常快，更不用提这期间的理论成果，我们在2005年纪念行政法学会成立20周年的博鳌论坛上专门编了《行政法论文索引》，光是题目就很厚，上万篇文章、上千本书。

　我们的国际交流成果也非常丰硕，特别是跟美国、跟欧洲国家的交流影响很大。很多人出国都被问到“你们的行政法所参考的是以美国为主还是以欧洲为主”，我可以告诉他们我的感觉是博采众长，谁有优点我们吸收谁的，没有以哪个国家为范本。但是我们确实吸收了他们的很多东西，所以国际交流带给我们的理论成果还是丰硕的，也起到了立法咨询的作用。

　最后我们的经验是什么呢，我试图总结出五条经验：

　第一，行政法治建设的主题一直是围绕着规范控制行政权力、保障公民权利这样的主题展开。从当年《行政诉讼法》的起草起一直坚持这个主题，行政法就是监督行政机关依法行使职权，保证公民法人的合法权益的。虽然这期间有很多讨论，罗豪才教授也提出了“平衡论”，但是行政法一直是围绕着公权力、私权利展开的，它就是为了控制公权力、保障私权利。

　第二，制度建设先易后难，成果丰硕。因为短短的30年有了这么多重要的制度建设，这在世界上其他法治国家是没有的，有的国家一部法律要立30、 50年，拖的时间很长，如日本的《行政程序法》。但是我们在短短的不到20年的时间里基本建立了行政法律体系，从组织法、监督法，到救济法。现在除了《行政程序法》还没有制定之外，其他的基本上都有了，只是需要进一步完善。制度建设成果丰硕，立法呈现出了中国特有的“先零售、后批发”先易后难、循序渐进的规律。

　第三，密切结合中国实际，从国情出发，解决中国的问题。我们没有完全照搬哪个国家的法律，所以每次外国人问我“你们到底参考哪国的法律”，我真的不太好解释，因为我们没有照搬，而是从中国实际出发的。《行政处罚法》制定的时候国外也有相应法律，但我们的问题是处罚太乱，所以从中国实际出发制定了相关的法律。《许可法》就更是这样了。我们的许可太多、太烂，利用许可实施腐败、实施特权的现象、官僚主义极为严重，老百姓怨声载道，在这种情况下清理行政审批，靠运动式的清理解决不了问题，最好的就是用法律的方法推进。

　第四，加强对外交流，广泛借鉴各国和地区的有益经验为我所用，同时宣传我国行政法治取得的成果。这也是我们的重要经验。比如我国的行政处罚制度既有大陆法系国家的特点又有普通法系国家的内容，吸收了所有发达国家行政法的先进经验，博采众长是我们很多行政法律的特点。

　第五，就是学术界与实际部门共同推动法治进程。我刚才说行政立法研究组是很特殊的，是半官半民的组织，是学术界、理论界、实务界互相启发、互相推动一个很重要的平台。我们从实际部门学了很多东西，了解了很多实际情况，实际部门也逐步的吸收、参考了理论部门的很多成果，所以在这个过程中我们必须记住很多人的力量，互动过程中很多人所发挥的作用是巨大的，比如说王汉斌副委员长，很开明的一位领导人，在上世纪80年代他就提出支持陶先生研究行政法通则，没有个人的魅力、没有个人积极的推动我相信很多事情办不下来，包括龚祥瑞先生把国外的一些理念引入了中国，很多著作都是他组织人翻译的。王名扬先生更是泰斗级的人物，是行政法学界的普罗米修斯。我们今天用的很多概念都是来源于他的《法国行政法》、《英国行政法》和《美国行政法》。这些做出历史贡献的学者我们不能忘记，正是由于这些人的个人魅力和努力，以及他们积极推动行政法治的良好愿望，在促进我们行政法这30年的发展。

　最后一个问题，我想，未来的任务就简单一些，行政法治发展了30年，基本的法律体系已经初步建立，框架也有了，除了《行政程序法》这个支架性的法律还缺少之外，我们下一步重点的任务是三项：

　第一，进一步改革完善政府机构，就像1987年“十三大报告”讲到的，我们的职能还不完善，我们的政府职能还需要转变、组织编制法律还需要加强。前一段时间我参加了中编办的研讨会，现在还有人关心组织编制，尤其是中央、地方机构改革，一部分已完成、一部分在推进过程中。

　第二项工作就是完善立法、执法和司法，使体现争议的两法真正得到有效实施。我们的立法、执法、司法这三个领域的问题还是不同程度地存在着。我经常强调指出的部门立法色彩仍然很严重。很多人不愿意承认。实际上，部门立法也是国务院最终协调和全国人大最终审议的。部门起草法律不可避免就有部门的色彩和因素，我经历的太多了，如果我是部门的法规司长我也会那么做。因为是决策定位，所以我们要改革现在的部门起草法律制度，要增加公众的参与、民主的论证，要强化其他部门特别是人民代表机构对行政立法有效的约束和监督，让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心、反映民意。这几年我们的立法更多地采用了公开化方式，但是很多老百姓不适应，连法学硕士都不去提供意见，法律起草者上哪收集意见去。

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