行政处罚应遵循行政处罚权的连续性原则

【案情】
2015年7月，某县县委办、县政府办下发了《关于印发〈××县商务局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》(以下简称“三定”方案)。“三定”方案规定：新组建某县商务局，将原县经济贸易局的内贸管理职责划入县商务局。2016年3月，县商务局执法人员在对某加油站进行执法检查时，发现该加油站于2015年5月从无批发资质的某成品油销售公司购进0号车用柴油29吨用于零售，案值13.5万元。2016年4月，县商务局依照商务部《成品油市场管理办法》关于成品油零售企业不得从不具有成品油批发经营资格的企业购进成品油的规定，认定加油站存在非法购油的行为，遂按《成品油市场管理办法》的规定对加油站处以2万元罚款。

【分歧】

本案县商务局是否有权对加油站实施行政处罚?有两种不同的观点：第一种观点认为，县商务局在2016年4月对成品油市场有行政监管权，故有权对加油站进行行政处罚。第二种观点认为，县商务局在2015年5月对成品油市场没有行政监管权，故无权对加油站进行行政处罚。

【评析】

笔者同意第二种观点，本案县商务局对加油站实施行政处罚违反了行政处罚权的连续性原则。

第一，行政处罚应当遵循连续性原则。

行政处罚权的连续性原则，是指从违法行为发生的那时起至作出处罚决定，该行政主体应当持续具有该项行政处罚权。

1.行政处罚权的时空范围。行政处罚法第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”笔者认为，行政处罚权时空范围包括两个方面：一是从实施行政处罚权的时间上看，行政主体从“三定”方案赋予其行政管理权职能时才具有行政处罚权。二是从实施行政处罚权的空间上看，行政主体只能在规定的行政区划内对违法行为行使行政处罚权。

2.行政处罚权的时间界限与处罚对象的关系。一般来说，行政处罚是行政主体对当事人过去违法行为的处罚，按处罚权法定原则，在当事人实施违法行为的那时，该行政主体也应当具有行政处罚权。权力不会无中生有，除非“三定”方案有特别规定，行政主体实施行政处罚时，无权追溯到该行政主体组建或被授权之前的违法行为，否则将构成违法。

第二，超职权范围实施行政处罚违反连续性原则。

本案加油站从无批发经营资格的企业购油的行为是违法的，而此时县商务局未被赋予行政处罚追溯权，那么，是不是县商务局就放任违法行为不管了呢?笔者认为，为实现行政行为的公正性，可以采取两个补救措施解决行政处罚权的缺失问题：

其一，县委、县政府事先在“三定”方案中明确规定：政府组成部门对于组建之前的监管对象的违法行为，具有追溯执法的职责。这样做，可以避免出现新组建的行政机关发现违法行为却无权实施行政处罚的尴尬局面。

其二，行政执法机关发现监管对象在“三定”方案下发前有违法行为的，可以请求本级人民政府补充发文，规定对于本机关组建前当事人有违法行为的，具有追溯执法的职权。这样可使行政机关在行政执法中拥有更为饱满的行政处罚权。

总之，行政机关在行使行政执法权时，应当先检视一下自身的职责范围，既要杜绝行政不作为，也要不能超越职权实施行政行为。

(作者单位：福建省尤溪县商务局)