社区民宿监管强化的意义与策略

摘 要：　大众旅游背景下，民宿作为一种利用自家闲置房屋，提供多种特色服务的接待设施，极大地促进城乡经济、社会和文化发展。随着国家大力支持民宿发展政策出台，城市人口流动不断增加，民宿行业呈积极发展态势，但各地政府对民宿行业的监管实施方案尚不完善。鉴于城市社区民宿地域较为分散，各部门难以进行有效监管，论文借鉴国外发达国家成功经验，提出完善法律法规、加强行业监管等对策，切实解决社区民宿发展带来的各种隐患。

　　关键词：　社区民宿; 监管; 对策;

　　Abstract：　Under the background of mass tourism, homestay, as a reception facility that uses its own idle houses to provide a variety of special services, greatly promotes the economic, social and cultural development of urban and rural areas. With the introduction of national policies to support the development of homestay, urban population mobility continues to increase, the homestay industry shows a positive development trend, but the supervision and implementation plan of the local government on the homestay industry is not perfect. In view of the scattered urban community home stay facilities, it is difficult for all departments to carry out effective supervision. Based on the successful experience of developed countries, this paper put forward measures such as improving laws and regulations, strengthening industry supervision, and effectively solving various hidden dangers brought about by community residential development.

　　Keyword：　Community home stay; supervision; countermeasure;

　　一、导言

　　近年来，民宿作为一种新兴旅居方式，以其不同的风俗、文化、传统等特点，在全国各地呈现出快速增长的态势。社区民宿多处于城市核心位置、能满足游客多种需求，日益受到关注。国家逐步出台了《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》《旅游民宿基本要求与评价》等文件，引导和鼓励其发展。然而，相关实施细则尚未完善，城市社区民宿仍处于初步发展阶段，缺乏有效监管，各种隐患较为突出。如何建立一套以政府管理为核心的多元化、精准化的城市社区民宿监管体系，制定相关政策，促进社区民宿健康有序发展，是亟须解决的问题。

　　民宿作为填补旅游住宿需求的重要服务行业，近年来在我国获得持续发展。国家及地方省市快速出台相关扶持政策，2015年国务院办公厅发布《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，指出：积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓等细分业态，将其定性为生活性服务业，多维度给予政策支持。2016年，国家发改委、中宣部、科技部等十部门联合发出《关于促进绿色消费的指导意见》，指出：支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等。2015年以来，民宿特别是社区民宿，依托地理、交通等众多资源，进入了黄金发展期。但是，不少民宿在证件不齐、无证经营、安全防范设施不健全情况下获取较多经济利益，一些地方对此未充分重视，在一定程度上造成了社区民宿数量激增和失序。

　　二、强化社区民宿监管的必要性

　　社区民宿是指在城市社区内，经营者利用住宅空闲场所（居民楼、公寓等居住场地），以家庭方式经营，依托临近社区的人文旅游景点、生态环境等资源，为旅客提供方便快捷、家庭氛围浓重、价格适中的旅游住宿服务的经营场所。当前，城市社区民宿作为新生事物自身具有极强的不确定性，诸如民宿位置不确定、经营者不确定、实际居住者不确定等因素。同时，缺乏详细的法律监管方案措施，存在诸多治安隐患和监管盲区。迫切需要政府职能部门、民间协会、居民等形成合力，强化对社区民宿的监管。具体强化城市社区民宿监管的必要性体现在：


      （一）国内法律法规尚不完善

　　原国家旅游局制定的《旅游民宿基本要求与评价》仅止步于指导性意见层面，可执行性较差。一些省市先后出台民宿管理办法，一定程度上做到了对民宿行业的监管有法可依。如北京市出台了《北京市旅游条例》，对民宿进行了正式定义，指出公安、工商等部门加强对民宿行业的监管。乌镇镇政府于2017年出台了《乌镇民宿管理办法》，围绕民宿选址、装修、治安、申办审批、经营管理、政策扶持等方面提出具体要求。但国内不少省市监管滞后，地方政府未明确出台涉及民宿行业的法律法规细则文件，也未明确指出各行政部门的职责分工，现阶段执法还是依靠《旅馆业治安管理办法》《治安管理处罚条例》等法律依据。随着民宿行业的激增式发展，民宿行业监管空白区域必须得到有效填充。

　　（二）易引发安全隐患

　　城市社区民宿在分布上面广、点多，多处于老城区，房屋成片、通道较为狭窄，普遍存在建筑耐火等级低、缺少防火分隔和疏散楼梯，消防安全条件难以满足。对于社区民宿建筑来说，多达不到消防要求，消防监督管理难以得到落实。另外，社区民宿非法经营会带来诸多安全隐患。随着互联网科技的快速发展，移动端中介快速占领市场，社区民宿采用居民楼、公寓等形式出租盈利，尚处于法律监管空白区域，不能确保经营者具有营业资质，极易出现以下情况：一是消防设备设施建设不到位。一方面老旧社区自身消防设备设施存在配置不健全的状况，另一方面用以经营的社区民宿有一定的消防建设要求，但大部分社区民宿未取得消防许可证，难以配置合规的消防器材，存在安全隐患。且有些社区民宿不经实名制登记入住，难以掌握租住游客信息，更不了解是否携带易燃易爆品，是否存在私搭电线电路，安全隐患较大。二是存在失窃安全隐患。社区民宿经营者大多不掌握房客信息，一旦游客在租住过程中暗自配备钥匙，将对经营者和租住旅客的人身、财产安全造成重大隐患，如发生纠纷，难以维权。

　　（三）易干扰社区正常生活秩序

　　社区民宿经营依托于市内旅游景点周边的居民住宅，多以居民楼、公寓等为主，难以与普通社区居民住宅完全隔开，相邻户之间以及楼上与楼下之间联系紧密，租客与住户之间互相干扰。因为租住游客流动性大，对于社区居民来说多是陌生人，干扰社区正常生活秩序等情况时有发生，社区居民往往对此持反感态度。

　　（四）易滋生社区违法犯罪活动

　　社区民宿利用社区居民住宅从事经营活动，具有环境复杂、人口流动性大等特性，极易滋生违法犯罪行为。表现在：一是部分社区民宿成为违法犯罪活动场所。民宿经营者及中介机构法律观念意识淡薄，加上租住民宿的共享经济平台，有时不核实租住客人的信息，甚至存在无身份证入住、持假身份证或他人身份证入住、一证多人入住等现象，导致社区民宿成为违法犯罪分子从事赌博、卖淫、吸毒等非法活动的场所，使得社区民宿违法犯罪案件高发。二是部分社区民宿成为违法犯罪分子犯罪后的避难所。涉赌、涉毒、涉黄、涉恐等违法犯罪案件人员常选择民宿等作为犯罪活动的“谋划点”或“落脚点”，以规避公安机关侦查、抓捕。

　　三、强化社区民宿监管的对策

　　（一）明确管理主体

　　《旅馆业治安管理条例》指出，旅馆业经营应申请特种行业许可证，申请条件涵盖对经营场所选择、安装旅馆业治安管理信息系统、居民身份信息采集上传设备设施等多方面硬性要求。社区民宿因经营场所属于居民住房，申请特种行业许可证存在较大困难。结合《旅馆业治安管理条例》，对社区民宿的监管可从以下几方面入手：一是创新特种行业许可。为有效推进民宿行业整体发展，相关部门需要把握好“促进”和“限制”，“宽管”和“严管”的关系，对分散式社区民宿，可开放“绿色通道”，降低审核标准，不硬性要求配置安装旅馆业治安管理信息系统、扫描仪等硬件设备设施，合理要求社区民宿经营者配置特定的手持终端，由社区民宿经营者快速上传游客信息至社区警务部门，快速登记备案即可。指定安保责任人，对于房间数量较少的社区民宿，对经营者进行强化培训，由经营者直接负责上岗巡逻检查即可。如果超过界定范围，应根据房源的数量，责令经营者聘用专门的安保人员，培训后持证上岗对经营房源进行巡逻检查。二是制定特殊消防标准。社区民宿不同于传统意义上的旅馆、酒店，申请消防行政许可时，不应参考传统旅馆业申请流程，可参考社区居民楼整体消防系统架构，适当降低消防标准，给予“绿色审批”。同时对社区民宿制定严格的室内消防安全规范，例如配置灭火器、消防面具等设备设施，张贴消防安全须知，建立民宿经营者的消防安全培训日志、定期防火巡查日志等，还应要求严禁社区民宿占用公共区域摆放私人物品堵塞消防通道。

　　（二）加强安全认证审查

　　一是严格要求经营者对入住客人的信息进行登记。社区民宿经营者作为社区民宿经营活动的直接参与者，在现有法律约束下，应参考借鉴《治安管理处罚条例》《旅馆业治安管理条例》以及《租赁房屋管理规定》等相关规定，明确社区民宿经营者在流动人口管理方面的责任和义务，按照“谁主管，谁负责”的原则，把好社区民宿出租的“入门关”。对于违法违规，拒不配合的社区民宿经营者，公安机关可以责令其限期整改，拒不整改或整改不到位的可进一步加大处罚力度，情节严重的可追究法律责任。二是加强民宿中介安全认证审查。社区民宿的经营绝大部分依靠专业民宿中介进行宣传预定，中介掌握旅游预订者的身份、行程等基础信息，但对于此类信息，民宿中介常会在法律声明中强调不负责信息的真实性、完整性、准确性、合法性等，也不承担任何法律责任，为强化民宿监管，应明确要求民宿中介加强安全认证审查，确保注册、登记要素翔实，对可疑的人员线索进行初步筛选。

　　（三）依靠居民，实现社区自我监管

　　20世纪90年代以来，西方倡导激励社区居民积极参与到社区治安管理中来。美国的社区居民常担心过多社区民宿引来暴力犯罪、吸毒、非法移民给社区带来安全隐患，干扰居民正常的生活秩序。以西雅图市为例，该市专门出台了对爱彼迎（Airbnb）等民宿机构的监管法律法规，限制其上线民宿数量，用以保护社区生活秩序。借鉴国外监管模式，探索开展依靠社区居民，立足社区居民，通过社区居民做好社区民宿监管。为此，需要积极听取居民的意见和建议，可联合旅游、工商等行政部门，共同搭建民宿举报热线，一方面快速掌握民宿行业动态，打击违法行为；另一方面确保行政部门的执法公开、公正、透明，同时，对举报翔实的群众适当给予经济奖励。通过举报热线，极大地调动公众参与积极性，对民宿市场产生强烈引导作用，促进民宿行业健康有序发展。

　　（四）加强基于信任与安全的行业监管

　　民宿行业的兴起考验着陌生人之间的诚信。美国民宿机构早期就提出了安全、保障、公平、真实、可靠等原则，通过身份验证、安全支付等多种方式保证民宿行业健康运营。美国具有一个以诚信为本构建的庞大而稳定的社会信用体系，一方面美国人因教育和信仰使他们从小就注重诚信的培养；另一方面在日常生活中，信用体系已成为美国人赖以生存的标准。无论是从机构的自监管方式还是陌生人之间的信任构建，美国已经摸索出一套完整的基于信任与安全的民宿行业自我监管体系。对于国内民宿行业而言，没有像美国一样成熟的信用体系，充分发挥民宿行业协会监督自律的职能，就显得非常重要。为此，需做好以下工作：一是加强诚信宣传。民宿行业较之其他行业不同，主要体现在将房屋这类高价值物品在没有任何抵押的情况下租给陌生人使用，并提供一切生活必需设备设施，一旦遇人不善，业主将会造成不可逆转的财产损失，对于租户也面临个人隐私安全问题。因此，需要以民宿行业协会为牵头者，在整个行业领域通过门户网站、商业广告等方式倡导、宣扬诚信、友善等正能量，努力营造健康氛围。二是发挥民宿行业协会的规范和制约作用，对民宿进行等级评定，形成诚信档案，组织制定行业标准，并在行业内推广执行，完善奖惩机制，对于违反责任协议的民宿进行惩罚。三是强化与公安、工商等政府部门的工作沟通，形成各部门的联合监管机制。

　　参考文献

　　[1] 姚瑶.中国共享民宿的制度规制路径探析[J].行政管理改革,2018,(10).
　　[2] 王楠,杨丰泽.共享经济背景下民宿治安管控途径探究[J].辽宁警察学院学报,2018,(09).