限制人身自由行政诉讼案件的管辖

限制人身自由的行政诉讼案件，由于被诉行为对行政相对人的侵害较为严重，行政主体与相对人之间矛盾尖锐，实践中发 生率也较高，是行政诉讼案件中的一个重要类型。而此类案件的管辖问题，由于有关法律规范之间关系复杂，在认识上存在不少偏差，实践也出现许多疑问。因此， 对这一问题梳理头绪、澄清误区，无疑是十分必要的。

　　一、现行规范及其关系

　　对于限制人身自由行政诉讼案件的管辖，《行政诉讼法》与《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）各用一个条款做了规定，这两个条款便是解决这一问题的依据所在。

　　《行政诉讼法》第18条规定：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”。很明显，这一规定的 目的在于保护原告的诉权。在起诉限制人身自由行政强制措施的情况下，被告一般是拥有人身强制权的机关，此时如果一定要求原告到被告所在地法院参加诉讼，其 人身便有可能为被告所控制，从而使原告不能起诉或者虽然起诉也不能自由、顺利地参加诉讼活动。因此，规定原告所在地作为管辖法院之一有利于切实保护原告的 诉权。与此同时，《若干解释》第9条第1款对这里的“原告所在地”做了扩大解释，规定它具体包括原告户籍地、经常居住地和被限制人身自由地。由于人口流动 的原因，原告的户籍地与其经常居住地可能不符，如若将原告所在地仅限定为其户籍地，则原告必须返回原籍参加诉讼，势必产生困难。而同样由于人口流动原因， 原告的人身自由有可能在外地受到限制，如要求其必须返回户籍地或经常居住地诉讼，也将增加其不便。综合以上规定，对于限制人身自由的案件，原告可以在其户 籍地、经常居住地、被限制人身自由地及被告所在地之间选择某一法院起诉。

　　在限制人身自由的案件中，有一种情况更为特殊，就是行政主体对相对人的人身与财产同时进行处罚或者采取强制措施。对此，《若干解释》第9条第2 款做出规定，“行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其 他组织对上述行为均不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可一并管辖。”这一规定显然是对前述 《行政诉讼法》第18条的补充，旨在解决既有管辖规则造成的矛盾。根据《行政诉讼法》确定的管辖规则，如行政机关仅对财产实施行为，则案件应由被告所在地 法院管辖；如仅对人身进行限制则可能由被告所在地或原告所在地法院管辖。此时，如果行政机关基于同一事实，同时对人身和财产进行处罚或实施强制，而原告一 旦选择将人身内容向原告所在地起诉，必将出现同一行政行为中的人身内容与财产内容由不同法院分别管辖的情况。如果出现这种情况，不同法院便有可能对 这一行为的合法性做出相互矛盾的评价，如甲法院判决该行为合法而乙法院判决其违法，从而产生现有体制下难以处理的矛盾，影响司法统一。正是为了尽量避免这 种情况，《若干解释》在此处规定了“一并管辖”的规则，允许原告所在地法院或被告所在地法院中的任何一者就案件中的人身内容与财产内容全部管辖、一并判 决。此时，案中的人身内容与财产内容形成一种“牵连关系”，其中的一者因为受到另一者的“牵连”，从而可能改变其管辖地。

　　二、认识误区及其辨正

　　上述有关限制人身自由案件的管辖规则，看似清楚明晰，但由于对其中某些关键用语的理解不当，事实上存在不少误解，某些错误认识甚至颇为流行，几成通说。下面笔者将针对最为常见的两处误区，做一辨正。

　　误区之一，是对所谓“限制人身自由的行政强制措施”做狭义理解。众所周知，行政机关限制人身自由的具体行政行为，在性质上并不全部属于“行政强 制措施”，行政拘留等处罚行为也可能限制人身自由，狭义的行政强制措施与行政处罚在性质上有着明显区别。因此，在解读这一管辖规则时，便有许多观点认为只 有限制人身自由的行政强制措施，如扣押、留置盘问等方能适用，而限制人身自由的处罚行为，如拘留等则只能归被告所在地法院管辖，即对这里的“行政强制措 施”做狭义理解。笔者以为，这种认识明显不当，这里的“行政强制措施”一词应作广义理解，即所有限制了人身自由的具体行政行为均在该条规定之列，只要这种 对人身自由的限制已经被实际执行。只要一个具体行政行为对公民的人身自由进行了限制，则无论其性质如何，它给当事人权益带来的损害都是相同的，那么，在公 民就此寻求诉讼救济的时候，法律上也不应对其管辖地做区别对待。

　　实际上，我们如果结合对此类案件的另一管辖规则，即《若干解释》第9条第2款做一深入分析，也可以得出同样结论。《若干解释》这一条款的具体内 容与立法目的已如前述，在于避免既有管辖规则所带来的漏洞。按照既有规则，财产内容应由被告所在地法院管辖而人身内容却可能由原告所在地法院管辖，这就容 易造成同一具体行政行为的不同内容为不同法院所分别审理，而不同法院最终可能对行为的合法性做出矛盾评价。为了避免矛盾的出现，该解释允许原告所在地或被 告所在地法院中的任何一者对此类案件的财产与人身内容一并管辖。分析这一条款适用的范围，包括数种具体情形，其中一种即是行政机关同时对财产进行处理与对 人身进行处罚（如拘留）的情况，而按照既有管辖规则，此时行政机关对财产的处理应为被告所在地法院所管辖，则财产因素不可能造成管辖上的矛盾，那么可能造 成矛盾的就只能是对人身的处罚了。这就等于承认了一个前提，承认了人身处罚也可能为不同于被告所在地的其它法院——即原告所在地法院——所管辖，否则，这 类行政行为的两项不同内容根本不会造成管辖地的分离，也就完全没有适用“一并管辖”规则解决矛盾的必要，《若干解释》第9条第2款的某些内容也就如同画蛇 添足了。因此，从《若干解释》的这一规定进行反推，可以推导出人身处罚同样有为原告所在地法院所管辖的可能，而人身处罚显然不同于狭义上的“行政强制措 施”，可见，《行政诉讼法》第18条所规定的“行政强制措施”是广义的，包含了所有限制人身自由的具体行政行为在内。

　　误区之二，是对于《若干解释》第9条第2款规定的情况，认为是不同原告就人身内容与财产内容分别起诉。[3]例如，行政机关基于同一事实对张三 留置盘问，而对李四给予罚款，则依此观点，若此时张三、李四二人对此分别起诉，便均可由原告所在地或者被告所在地法院管辖。笔者认为，这一理解同样有误， 正确的理解是，《若干解释》的这一规定，只适用于行政机关针对同一相对人的人身与财产同时实施行为的情况，此时对人身内容不服与对财产内容不服的应是同一 原告。理由在于，《若干解释》规定的是相对人对人身和财产的处罚或强制“均不服”，如果行政机关是对一个相对人限制人身自由，同时侵犯另一相对人的财产， 就不可能出现相对人对此“均不服”的可能，而应当是不同相对人对此“分别不服”了。此外，即使行政机关基于同一事实做出行政行为，但如果行为的相对人不 同，行为的内容也不同，则此时行政机关做出的已是多个而非一个具体行政行为了。此时，不同相对人若就不同行为向不同法院分别起诉，即使不同法院对不同行为 合法性的判断有所不同，又有何不妥呢？此时并无任何矛盾产生，也绝对没有适用《若干解释》第9条第2款的“一并管辖”规则加以解决的必要。

　　三、立法漏洞及其填补

　　尽管对于限制人身自由案件的管辖，法律与司法解释已经做了颇为详细的规定，但这些规定仍有漏洞，与其它管辖规则存在一定冲突。根据《行政诉讼 法》的规定，涉及不动产的行政纠纷由不动产所在地法院专属管辖，在现实中便可能出现这样一种情况，即行政机关基于同一事实既对人身又对不动产实施行政处罚 或者采取行政强制措施，当事人对上述行为均表示不服。此时，若根据《若干解释》的规定应由原告所在地或被告所在地法院管辖，而根据不动产案件的专属管辖规 则，其财产内容又只能由不动产所在地法院管辖，这就产生了矛盾，而现有规定并没有对这种情况做出回答。笔者认为，考虑到《若干解释》第9条第2款规定的目 的在于消除因管辖上的分离而带来的矛盾判决，则对于这一立法漏洞，仍应适用该规则加以填补，此时应允许原告在原告所在地、被告所在地和不动产所在地法院之 间做出选择，而受诉法院可以对全案内容一并管辖。

　　实际上，最高法院在1997《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中针对单独提起的行政赔偿诉讼的管辖问题，已经做出了类似规定，其第11条 规定“公民……对行政赔偿机关基于同一事实对同一当事人作出限制人身自由和对财产采取强制措施的具体行政行为不服，……，单独提起行政赔偿诉讼的，由被告 住所地或原告住所地或不动产所在地的人民法院管辖。”以这一解释的精神类推，则对于普通行政诉讼案件，也应当可以据此确定管辖法院。