工商局是否应该立案，做出行政处罚？

一消费者在超市货架上发现一袋过期一天的面包，也没有买，电话通知工商局到现场查看，工商局扣留了一袋面包。之后通过调查和商家提取的进、销、库存台帐显示证明该过期面包一袋不是商家的，此后工商局是否应该立案，在证据不足时工商局如何对商场做出行政处罚呢？
 第一种观点：商家违反食品安全法第八十五条第七项（七）经营超过保质期的食品；应依据八十五条第一款罚款2000元。
 第二种观点：依据行政处罚法第二十七条第二款：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。和第三十八条第二款违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；第三款违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
 第三种观点：对商家下发一个行政指导的建议书即可。